CC BY
104УДК 342
К ВОПРОСУ О ПРИМЕНЕНИИ АЛЬТЕРНАТИВНЫХ ФОРМ УРЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ СПОРОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Сарпеков Рамазан Кумарбекович
И.о. директора ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан»;
г. Астана, Республика Казахстан.
Ключевые слова: Досудебное разрешение споров, спор, медиация, арбитраж, административные процедуры, альтернативное разрешение споров, , публичный спор.
Аннотация. Авторами в данной статье рассматриваются альтернативные формы досудебного урегулирования публичных споров в зарубежных странах. В последние годы данные формы приобрели огромную популярность и широкое признание, особенно среди зарубежных юристов. Данные формы разрешения конфликтов находят свое место и в среднеазиатских странах, в том числе и в Казахстане.
В исследовании использовались теоретические методы анализа и сравнения законодательных актов зарубежных стран в области альтернативных способов урегулирования публичных споров. Анализ зарубежного опыта показывает, что процесс становления и развития альтернативных форм досудебного урегулирования споров обусловлен естественными причинами. Соответствующими причинами выделяют поиск наиболее оперативного, эффективного и экономически рентабельного решения споров между административными органами и физическими или юридическими лицами. Необходимо отметить, что подобная форма разрешения споров, не несет в себе цель ограничения конституционных прав граждан на судебную защиту, а позволяет расширить круг разрешения споров без вмешательства судебных органов.
Современный этап административной реформы неразрывно связан с дальнейшей демократизацией институтов общества и государства, а также совершенствованием административных процедур, правовым обеспечением новейших управленческих методов и технологий. В числе формируемых новых механизмов решения различных социальных конфликтов, особое место занимает институт обращения граждан в государственные органы и к должностным лицам государства, как форма их участия в государственном управлении и один из способов защиты своих прав и свобод.
Полагаем необходимым отметить, что на сегодняшний день среди ученых администра-тивистов является дискуссионным обсуждение вопроса понятия «альтернативногоразрешения споров».
ШЕТ ЕЛДЕРДЕ ЖАРИЯ ДАУЛАРДЫ РЕТТЕУДЩ БАЛАМА НЫСАНДАРЫН КОЛДАНУ МЭСЕЛЕС1НЕ
Рамазан К¥марбек^лы Сэрпеков
«Цазацстан Республикасыныц Зацнама институты» ММдиректорынъщ м.а.;
Астана ц., Казацстан Республикасы.
ТYйiн свздер: Дауларды сотца дешн шешу, дау, медиация, арбитраж, эк1мш1л1крэс1мдер, дауларды баламалы шешу, жария даулар.
Аннотация. Осы мацаланыц авторлары шет елдерде жария дауларды шешудщ балама турт царастырады. Соцгы жылдары бул нысан эс1ресе шетелдт зацгерлер арасында цолдау-лы жэне кец танымал болды,. Кацтыгыстарды шешудщ бул нысандары Орта Азия елдертде, оныц 1ш1нде Казацстанда вз орындарын алады.
Зерттеу барысында жария дауларды шешудщ баламалы эд1стер1 саласында шет ел-дердщ зацнамалыц актыерт талдау мен салыстырудыц теориялыц эд1стер1 пайдаланылды. Шет елд1к тэж1рибеш талдау дауларды сотца дешн шешудщ балама турлертщ цалыптасу мен даму процес1 табиги себептерге байланысты екешн кврсеттг. Тшстг себептер есебтде эк1мш1л1к органдар мен жеке немесе зацды тулгалар арасындагы дауларды тез1рек, ти1мд1 жэне экономикалыц Yнемдi шешудг гздестгру аталады. Дауларды шешудщ бул нысаны аза-маттардыц сот цоргаушылыц конституциялыц цуцыгынан айыруды мацсат етпейд^ бар болганы сот органдарыныц араласуынсыз дауды шешу аясын кецейтуге мYмкiндiк бередi.
Конституционное и административное право
Экгмшглгк реформаныц цазгргг кезецг цогам мен мемлекет институттарын одан dpi де-мократияландырумен, dкiмшiлiк pdсiмдеpдi жетiлдipумен, басцарудыц жаца dдiстеpi жdне технологияларын цуцыцтыц цамтамасыз етумен тыгыз байланысты. ТYpлi dлеумеmmiк цацтыгыстарды шешудщ цалыптастырылып жатцан жаца тетiктеpiнiц арасында аза-маттардыц мемлекеттт органдарга жdне мемлекеттщ лауазымды адамдарына ЖYгiну институты олардыц мемлекеттт басцаруга цатысу нысаны жdне олардыц вздерШц цуцыцта-ры мен бостандыцтарын цоргау тdсiлдеpi реттде ерекше орын алады.
БYгiнгi тацда dкiмшiлiк цщыц мамандары-галымдар арасында «дауларды баламалы шешу» узымы мdселесiн талцылау тюрталасты екешн атап вту цажет деп пайымдаймыз.
TO THE QUESTION OF THE ADMINISTRATION ALTERNATIVE FORMS SETTLEMENT OF PUBLIC-LEGAL DISPUTES FOREIGN COUNTRIES
Sarpekov Ramazan Kumarbekovich
Acting Director of SI «Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan»;
Astana, Republic of Kazakhstan.
Keywords: Pre-trial settlement of disputes, dispute, mediation, arbitration, administrative procedures, alternative dispute resolution, public disputes.
Abstract. The authors of this article consider an alternative form of pre-trial settlement of public disputes in foreign countries. In recent years, this form has gained immense popularity and widespread recognition, especially among foreign lawyers. This form of conflict resolution finds its place in Central Asian countries, including Kazakhstan.
The study used theoretical methods of analysis and comparison of legislative acts of foreign countries in the field of alternative methods of resolving public disputes. Analysis of foreign experience shows that the process of formation and development of alternative forms of pre-trial settlement of disputes is due to natural causes. Relevant reasons distinguish the search for the most expeditious, effective and cost-effective solution of disputes between administrative bodies and natural or legal persons. It should be noted that this form of resolving disputes does not carry the purpose ofdepriving citizens of their constitutional rights to judicial protection, but only allows them to expand the range of dispute resolution without the intervention of judicial bodies.
The current stage of administrative reform is inextricably linked with the further democratization of the institutions of society and the state and the improvement of administrative procedures, legal support of the latest management methods and technologies. Among the emerging mechanisms for resolving various social conflicts, a special place is occupied by the institution of citizens' appeal to state bodies and to state officials, as a form of their participation in government and a way to protect their rights and freedoms.
We believe it is necessary to note that today among academic administrators is a debatable discussion of the concept of «alternative dispute resolution».
На сегодняшний день субъекты публичных правоотношений для разрешении правового спора все более заинтересованы в самостоятельном урегулировании возникающих противоречий с использованием альтернативных способов разрешения споров. Под альтернативными способами разрешения правовых конфликтов понимается совокупность определенных приемов и методов внесудебного урегулирования споров, в результате их применения стороны заключают взаимоприемлемое соглашение [1, с. 360]. Данный термин указывает на наличие негосударственной внесудебной защиты прав граждан с использованием в законных рамках определенных средств. Следовательно, использование понятия «альтернативный» сопряжено с некоторой субсидиарностью, дополнительностью этих
средств по отношению к государственной судебной защите прав граждан [2, а 266].
Согласно пункту 2 статьи 13 Конституции Республики Казахстан «Каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод», в том числе, в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Конституции Республики Казахстан «Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов». Безусловно судебный порядок является на сегодняшний день самым действенным способом обеспечения правовых гарантий защиты прав и интересов граждан.
Вместе с тем, в урегулировании публичных споров приобретает актуальность применение альтернативных форм досудебного
урегулирования споров, которые позволяют не только минимизировать количество дел, поступаюших в судебные инстанции, снизить судебные издержки, повысить уровень доверия к государственным органам, но и улучшить качество применения административных процедур.
При альтернативном разрешении споров в зарубежных странах арбитр, медиатор, омбудсмен и другие могут оказать помощь и снизить разногласия между сторонами, а также разрешить спор по существу. Альтернативные способы разрешения споров в мировой практике становятся все более популярными подходами к решению публичных споров без привлечения судебных органов.
В зарубежной доктрине принято считать, что альтернативные средства разрешения споров получили развитие из-за неудовлетворенности деятельностью судебной системой, а в США - и формальными административными процедурами, развитие которых привели к превращению их, по сути дела, в судебные процедуры [3]. Но, нужно отметить, что термин «альтернативное разрешение споров» до сегодняшнего дня не имеет четкого определения и включает в себя разнообразные процедурные сроки. Единственным способом их разграничения от других процессуальных способов является то, что они выступают альтернативой судебным процедурам.
В США предусматриваются использование альтернативных форм решения споров, которые применяются на юридических основаниях общественными органами [4, с. 8]. Из числа возможных альтернативных форм, которые чаще применяются на практике, выделяют примирительное рассмотрение и арбитраж. Вопросы сложного характера для поиска точки соприкосновения на взаимовыгодных условиях, часто рассматриваются как общественными, так и частными посредниками. Менее популярной формой разрешения споров относят арбитражное разбирательство, однако нужно заметить, что чаще всего к арбитражу прибегают для решения споров в отношении административных контрактов. В целях обеспечения прозрачности и открытости арбитра, стороны процесса имеют возможность заранее установить круг рассматриваемых вопросов, а также полномочия судебного заседателя 1.
Касательно публичных споров в США, в
результате реформы административной процедуры урегулирования конфликтов, введено правило, согласно которому каждое федеральное агентство должно разработать внутреннюю политику в отношении альтернативного решения споров и обеспечить ее поэтапное осуществление2. На сегодняшний день общая модель, закрепленная в Федеральном Законе об административной процедуре 1946 г.3, предполагает использование на добровольной основе посредничества по спорам, возникающим между гражданами (организациями) и государственными органами в связи с выполнением ими своих функций. В то же время, как нейтральная третья сторона, имеют право выступать как государственные служащие, так и любые другие лица, назначенные сторонами на основе взаимного соглашения.
В странах Латинской Америки в разрешении конфликтов активно используются медиация, посредничество, арбитраж, которые достаточно регламентированы в законодательстве. К примеру, вопросы медиации и посредничества в Аргентинской Республике регулируются Законом 26.589 от 15 апреля 2010 года [5]. Согласно статьи 1 данного Закона - медиация является обязательной для всех юридических процессов досудебного разбирательства.
Данные процедуры также регламентируются законодательством провинций. Во всех провинциях Аргентинской Республики, как у субъектов федерации имеются свои законы. К примеру, Закон 13951 (О медиации) [6], регулирует вопросы медиации в провинции Буэнос-Айрес. Согласно статье 4 данного Закона медиации подлежат все дела, кроме, уголовных дел, бракоразводных дел, недействительности брака, содержание родительского права, опекунства и усыновления, установление инвалидности и реабилитации, дел по банкротству, дел, где стороной выступают государство, провинция, муниципалитет или децентрализованые образования; дел несовершеннолетних, которые требуют вмешательства прокуратуры, дел ампаро и т.д.
В Парагвае данные вопросы регламентированы Законом № 1879 «Об арбитраже и медиации» от 1 ноября 2000 года [7]. В части второй статьи 2 закреплено, что «государство, децентрализованные субъекты, публичные компании, а также муниципалитеты будут в состоянии решать свои разногласия с физиче-
1 Alternative Dispute Resolution Act. 1998. U.S.C.A. Title 28. Chapter 44.S 651-658. [Электронныйресурс]: Правительственный информационный ресурс США. Режим доступа: https://www.transportation.gov/civil-rights/pl-105-315-28-usc-651-alternative-dispute-resolution-act-1998. - Дата доступа: 28.09.2018.
2 Administrative Dispute ResolutionAct. [Электронный ресурс]: Интернет-ресурс Департамента юстиции США. Режим доступа: https://www.justice.gov/opcl.- Дата доступа: 30.07.2018
3 Федеральный Закон США об административной процедуре 1946 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://biotech.law.lsu.edu/courses/study_aids/adlaw/. - Дата доступа: 21. 10.2018
: Конституционное и административное право
скими лицами, национальными или иностранными образованиями, когда они возникают из правовых актов или договоров, регулируемых частным правом».
В Великобритании альтернативным способом разрешения споров являются посредничество и арбитраж4. По судебному делу «Коул против городского Совета Плимута» (2001) лорд Вольф отметил, что судебное обжалование действий и решений государственных органов допустимо только в тех случаях, когда невозможно применять альтернативные способы разрешения споров5. Таким образом, создан прецедент, согласно которому гражданско-процессуальные нормы, устанавливающие обязанность судьи направлять стороны к посредничеству для урегулирования гражданских дел, одинаково применимы в случаях, связанных с публичными правоотношениями.
Развитие альтернативных форм урегулирования споров также вызвано естественными причинами. Одной из них является то, что на сегодняшний день многие граждане не удовлетворены только судебным производством, поэтому кроме существующего механизма, внедрены те, которые отвечали бы интересам и запросам граждан. Кроме того, судебное производство характеризуется недостаточно гибким механизмом. Так, начали появляться такие формы урегулирования споров, где бюрократия сводилась к минимуму, при этом смягчалась формальность системы правосудия и вытекающих из него рисков, все эти факторы оказали влияние при формировании альтернативных форм урегулирования, где главенствующим принципом при решении возникающих споров ставится справедливость, а не только следование строгим юридическим нормам. Названные причины побудили Совет Европы включить и развивать в дальнейшем альтернативные формы урегулирования в государствах-членах, хотя нужно отметить, что при этом они не сбрасывают со счетов важность использования административной юстиции, как высшего гаранта соблюдения прав граждан и государственных органов на основе Европейской конвенции о правах человека6.
Исследование применения альтернативных способов разрешения публичных споров в зарубежных странах показало, что главным при их применении является обеспечение баланса частных и публичных интересов граж-
данина и государства, а при необходимости и компромисса, но с обязательной защитой прав и законных интересов гражданина. Альтернативные способы разрешения публичных споров, основаны на оперативности и свободе действий сторон спора, которые минимизируют расходы физических и юридических лиц в отличие от традиционного судебного процесса. Преимуществом проведения досудебной процедуры с помощью альтернативных способов разрешения публичных споров также является отсутствие необходимости уплаты государственной пошлины.
Для государственных органов досудебные процедуры с помощью альтернативных способов разрешения публичных споров позволяют оптимально в короткие сроки, устранить имеющиеся разногласия возникшего административного спора. Полагаем, что для физических и юридических лиц это имеет большое значение, поскольку особенностью публичных правоотношений является отсутствие равенства субъектов этих отношений, так как государственный орган - это одна из сторон спора, который наделён властными полномочиями.
В результате анализа зарубежного опыта в области альтернативных форм урегулирования публичных споров, авторами статьи выработаны рекомендации, которые в целом направлены на совершенствование данного института в Республике Казахстан, а именно:
1. Исходя из опыта стран Латинской Америки, в связи с возможным расширением сферы применения медиации предлагаем внести дополнения в Закон Республики Казахстан «О медиации» и применить действие Закон Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи», гарантирующий оказание государством бесплатной правовой помощи и исключить пункт 3 статьи 1 Закон Республики Казахстан «О медиации», а пункт 1 статьи 1 этого закона изложить в следующей редакции:
«1. Сферой применения медиации являются споры (конфликты), возникающие из гражданских, трудовых, семейных и иных правоотношений с участием физических и (или) юридических лиц, в том числе если одной из сторон является государственный орган, а также рассматриваемые в ходе уголовного судопроизводства по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, об уголовных
4 Нормы гражданского процесса 1998 года. [Электронный ресурс]. URL: http://www.legislation.gov.uk/ uksi/1998/3132/contents/made. - Дата доступа: 01.10.2018
5 Реформы 1997 г. в системе гражданской юрисдикции (реформы Лорда Вульфа). [Электронный ресурс]. URL: http://fedim.ru/mediatsiya-v-mire/evropa/velikobritaniya/. - Дата доступа: 01.10. 2018
6Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Европейская конвенция о правах человека, ETS № 005) (Рим, 4 ноября 1950 года) [Электронный ресурс]: Информационная система Параграф. Режим доступа: http:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=1007545#pos=1;-336. - Дата доступа: 02.10.2018
проступках, если иное не установлено законами Республики Казахстан, и отношения, возникающие при исполнении исполнительного производства.»;
2. Касательно опыта Великобритании, в целях обеспечения принципа активной роли суда, закрепленного в статье 10 проекта Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - АППК) предлагаем внести дополнительный пункт 1-1 в статью 135 этого же проекта АППК и изложить в следующей редакции:
«1-1. Суд вправе призвать стороны разрешить спор при помощи медиации и/или примирительных процедур, если это будет способствовать урегулированию спора. Стороны на основании взаимных уступок могут полностью или частично окончить дело путем
заключения соглашения о примирении или медиации на всех стадиях (этапах) административного процесса до удаления суда для вынесения решения»;
3. Рассмотрев реформу административной процедуры США, в целях эффективного использования примирительного потенциала медиации в исполнительном производстве по административным делам предлагаем внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей», а пункт 4 статьи 185 проекта АППК изложить в следующей редакции: «Лица, осуществляющие исполнительное производство разъясняют сторонам право разрешить спор соглашением об урегулировании спора в порядке медиации.».
ЛИТЕРАТУРА
1. Адвокат: навыки профессионального мастерства / Под ред. Л.А. Воскобитовой, И.Н. Лукьяновой, Л.П. Михайловой. -М.: ВолтерсКлувер, 2006. 360 с.
2. Тлембаева Ж.У. Внесудебное урегулирование правовых споров, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений в Республике Казахстан: состояние и перспективы развития //Ежегодник публичного права - 2016: Административный акт. - М.: Инфотропик Медиа, 2015. - С. 266-276.
3. НаНеr D. Dispute Resolution and Administrative Law. - Р.43. [Электронный ресурс]. URL: https://cap-press.com/pdf/9781611631432(2).pdf (доступ 20.10.2018).
4. Selahattin Turan. Alternative Dispute Resolution in the Public Sector / Mills M., ed. Nelson-HallPublishers. 2004. 215 p. [Электронный ресурс]: открытый информационный портал «ResearchGate». Режим доступа: https://www. researchgate.net/publication/321162950_Alternative_ Dispute_Resolution_in_Educational_Settings_A_Conceptual_Analysis. - Дата доступа: 28.09.2018.
5. Ley 26.589Mediacion y conciliacion. [Электронныйресурс]. URL: http://leyes-ar.com/ley_de_ mediacion_y_conciliacion.htm. (доступ 02.10.2018).
6. Ley 13951 // [Электронный ресурс]. URL: http://www.gob.gba. gov.ar/legislacion/ legislacion/l-13951.html. (доступ 02.10.2018).
7. Ley № 1879 /De arbitraje y mediacion. [Электронныйресурс]. URL: http://www.bacn.gov.py/ leyes-paraguayas/4545/de-arbitraje-y-mediacion. (доступ 02.10.2018).
REFERENCES
1. Advokat: navyki professional'nogo masterstva / Pod red. L.A. Voskobitovoj, I.N. Luk'janovoj, L.P. Mihajlovoj. - M.: VoltersKluver, 2006. 360 s.
2. TlembaevaZh.U. Vnesudebnoeuregulirovaniepravovyhsporov, voznikajushhihizadministrativnyh i inyh publichno-pravovyh otnoshenij v Respublike Kazahstan: sostojanie i perspektivy razvitija // Ezhegodnikpublichnogoprava - 2016: Administrativnyj akt. -M.: InfotropikMedia, 2015. - S. 266-276.
3. НаНеr D. Dispute Resolution and Administrative Law. - Р.43. [Электронный ресурс]. URL: https://cap-press.com/pdf/9781611631432(2).pdf (доступ 20.10.2018).
4. Selahattin Turan. Alternative Dispute Resolution in the Public Sector / Mills M., ed. Nelson-HallPublishers. 2004. 215 p. [Электронный ресурс]: открытый информационный портал «ResearchGate». Режим доступа: https://www. researchgate.net/publication/321162950_Alternative_ Dispute_Resolution_in_Educational_Settings_A_Conceptual_Analysis. - Дата доступа: 28.09.2018.
5. Ley 26.589 Mediacion y conciliacion. [Электронныйресурс]. URL: http://leyes-ar.com/ley_de_ mediacion_y_conciliacion.htm. (доступ 02.10.2018).
6. Ley 13951 // [Электронный ресурс]. URL: http://www.gob.gba. gov.ar/legislacion/ legislacion/l-13951.html. (доступ 02.10.2018).
7. Ley № 1879 /De arbitraje y mediacion. [Электронныйресурс]. URL: http://www.bacn.gov.py/ leyes-paraguayas/4545/de-arbitraje-y-mediacion. (доступ 02.10.2018).
