CC BY
73
Проблемы ведения государственного земельного кадастра в регионе
(на примере опыта Алтайского края)
Ю.А. Поляков
директор федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по Алтайскому краю, доктор технических наук Е.Ю. Вдовина
начальник информационно-аналитического отдела Алтайского института мониторинга земель и экосистем О.В. Неяскина
начальник методического отдела федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата»
Правительством Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра (ГЗК) поручено Федеральной службе земельного кадастра России (Росземка-дастр). Для этих целей в 1999-2000 годах Росземкадастром на территории каждого субъекта Российской Федерации были созданы федеральные государственные учреждения «Земельная кадастровая палата» (ФГУ ЗКП). ФГУ ЗКП по Алтайскому краю (далее - Палата) было создано в феврале 2000 года. Статья посвящена осмыслению трехлетнего опыта работы ФГУ ЗКП по Алтайскому краю.
Взаимодействие Палаты и комитетов по земельным ресурсам и землеустройству
Мы понимаем, что Палата и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству по Алтайскому краю (далее - Крайкомзем) обязаны взаимодействовать при организации и ведении государственного земельного кадастра на территории края. Главным документом, регламентирующим отношения Крайкомзема и Палаты, является приказ Росземкадастра № 1661. Основные положения этого документа были доведены до сведения подразделений Крайкомзема и Палаты в кадастровых районах приказом Край-
комзема2. По всей вероятности, это общие для всех субъектов Российской Федерации правовые нормы. Однако во взаимоотношениях Палаты и Крайземкома Алтайского края существуют некоторые особенности.
Во-первых, директор Палаты является членом коллегии Крайкомзема, и еженедельно присутствуя на совещаниях Край-комзема, может решать вопросы ведения ГЗК или развития Палаты и его подразделений. В частности, руководитель Крайкомзе-ма оказывает действенную помощь в вопросах увеличения штата сотрудников Палаты, а также в вопросах обустройства Палаты и ее подразделений в районах и городах.
Во-вторых, взаимодействия Палаты и Крайкомзема осуществляется при подборе кадров, их обучении и формирования команды в кадастровых районах.
Несколько слов об общих принципах организации работ в кадастровом районе. Земельный кадастр, в том числе государственный кадастровый учет, традиционно вели комитеты по земельным ресурсам и землеустройству районов (городов). Опыт работы Комитетов насчитывает более десяти лет, отдельные специалисты имеют более чем десятилетний опыт ведения земельного кадастра. Земельная кадастровая палата в Алтайском крае образована в первом квартале 2000 года, в большинстве районов пер-
1 Приказ Росземкадастра от 26 сентября 2001 года № 166 «Об упорядочении деятельности по ведению ГЗК».
2 Приказ Крайкомзема от 20 ноября 2001 года № 146-Р «Об упорядочении деятельности по ведению государственного земельного кадастра».
вые специалисты появились с ноября 2000 года, т. е. специалисты Палаты в кадастровых районах начали работу практически с нуля. Поэтому возник вопрос о сочетании опыта работы Комитетов и потенциальных возможностей представителей Палаты.
В связи с этим первым мы определили «принцип единой команды». Это означает, что в кадастровом районе руководители и специалисты земельного комитета и Палаты ведут государственный кадастровый учет совместно. Распределение функций между Комитетом и Палатой на уровне кадастрового района сводится к следующему:
• земельный комитет отвечает за организацию работ, координацию и контроль полученных результатов;
• Палата выполняет все работы по ведению государственного кадастрового учета (прием граждан, заполнение всех форм кадастрового дела и Единого государственного реестра земель, выписки из первичных документов по заявкам и заявлениям граждан, ведение архива материалов по кадастровому учету).
Таким образом, руководителем «команды» является руководитель земельного комитета. «Команда», выполняя совместно функции ведения кадастрового учета, должна располагаться в одном или соседних помещениях. При этом вопросы размещения «команды» по мере возможности решает руководитель объединенного коллектива. Это - второй принцип.
Согласно определенному нами третьему принципу порядок выделения средств на обустройство и технологические нужды, выделение техники, обучение сотрудников, организации работ обсуждаются директором Палаты с руководителем «команды» и осуществляются с учетом его мнения через представителей Палаты в конкретном кадастровом районе.
Вместе с тем очень важно наладить такие взаимоотношения, при которых организации, ведущие кадастр, максимально используют опыт земельных комитетов, однако подмены функций Палаты и Комитетов не происходит.
Вернемся к вопросу о подборе кадров. Приведенные принципы работы «в коман-
де» позволяют выработать требования к подбору кадров. Первым очевидным требованием является уровень квалификации и профиль образования претендента, позволяющие освоить и качественно выполнять функции ведения государственного земельного кадастра. Второе требование - это способность и желание учиться, постигать новое, не останавливаясь на достигнутом. Третье требование - это умение работать в команде, а четвертое - обладание необходимыми организаторскими способностями, позволяющими организовать новое дело -ведение государственного кадастрового учета в кадастровом районе по вновь отрабатываемой технологии в соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» и нормативными правовыми документами, разработанными для его реализации. Реализация этих требований осуществляется руководством Палаты с помощью руководителей земельных комитетов в кадастровых районов края, руководителя Крайкомзема, глав администрации районов и городов по соответствующим кадастровым районам.
Подбор руководителей подразделений Палаты по кадастровым районам производится в следующем порядке. В соответствии с выделенными лимитами численности и утвержденным штатным расписанием директор Палаты готовит предложения с перечнем районов и городов, в которых необходимо открыть подразделения Палаты, и передает его руководителю Крайкомзема. Руководитель Крайкомзема информирует глав администраций соответствующих кадастровых районов об открытии подразделений Палаты и просит помочь в их организации и обустройстве, организует комиссию по согласованию кандидатур руководителей подразделений Палаты по кадастровым районам, дает указание руководителям земельных комитетов о подборе требуемых руководителей на местах. Руководители земельных комитетов подбирают кандидатов на должность руководителя подразделения Палаты, согласовывают их с директором Палаты и главой администрации района (города). Далее на кандидатов, отобранных путем согласования, руководи-
телем земельного комитета подготавливается представление, согласованное с главой администрации и вместе с комплектом документов для приема на работу направляется в Палату. Директор Палаты готовит документы и выносит вопрос на рассмотрение комиссии. В случае необходимости на комиссию приглашается обсуждаемый кандидат и представивший его руководитель земельного комитета. При положительном решении комиссии директор Палаты подписывает приказ о приеме на работу руководителя подразделения по соответствующему кадастровому району. В случае отрицательного решения в районе подыскивается другая кандидатура.
Подбор специалистов в подразделения Палаты по соответствующим кадастровым районам производится совместно руководителем земельного комитета и руководителем подразделения Палаты, а директор Палаты принимает решение с учетом мнения того и другого.
При подборе руководителей и специалистов подразделений Палаты по кадастровым районам приоритет отдается выпускникам Алтайского государственного агроуниверситета (специальность - землеустройство и земельный кадастр) и выпускникам Сибирской государственной геодезической академии (специальность - кадастр, геодезия).
Обучение руководителей и специалистов подразделений Палаты по кадастровым районам производится по следующим формам. Первичное обучение ведется по программам Росземкадастра силами Новосибирского регионального кадастрового центра (НРКЦ) «Земля». Для обучения комплектуются группы по 17-20 человек. Занятия ведутся с отрывом от производства по недельной программе (неавтоматизированная технология ведения государственного кадастрового учета) и двухнедельной программе (автоматизированная технология ведения кадастрового учета). После получения слушателями удостоверений о завершении обучения, производится аттестация специалистов на право ведения государственного кадастрового учета в кадастровом районе.
Ключевой формой обучения и повышения уровня квалификации для руководителей и
специалистов Палаты в кадастровых районах является самоподготовка. Для этих целей каждое подразделение обеспечивается всеми директивными документами по государственному земельному кадастру и нормативными правовыми, технологическими и справочными материалами. Помимо этого, в подразделения направляются сведения о ведении кадастра в кадастровых районах края и других регионах. Важным стимулом повышения уровня знаний и умений являются реальные ситуации, возникающие при работе с гражданами. Этому же способствует возможность задавать вопросы о возникающих проблемах по «горячей линии».
Существуют и другие формы обучения и повышения квалификации: ежеквартальные семинары-совещания, изучение опыта работы других кадастровых районов, поездки руководителей и специалистов Палаты и Крайкомзема по кадастровым районам для проверки и оказания помощи на местах. Эти и другие формы обучения могут быть полезны и эффективны только при ориентации руководителей и специалистов подразделений Палаты по кадастровым районам на умение и желание учиться как самостоятельно, так и используя разные формы обучения.
О Палате, ее структуре, функциях
По терминологии кадастрового деления Алтайский край является кадастровым округом. Он включает в себя 73 кадастровых района, в том числе по 61 административному району, 11 городам, одному закрытому административно-территориальному образованию (ЗАТО). Площадь - 16 млн га, в том числе 11 млн га сельскохозяйственных угодий, включая 7 млн га. пашни (по площадям сельскохозяйственных угодий и пашни Алтайскому краю нет равных в России). Протяженность с запада на восток - 600 км, с севера на юг - 400 км.
Палата состоит из головного учреждения и подразделений в кадастровых районах. В настоящее время организовано 64 подразделения Палаты. В этих подразделениях проводится постановка земельных участков на кадастровый учет.
Головное учреждение Палаты, расположенное в городе Барнауле, осуществляет мероприятия по организации ведения государственного земельного кадастра в кадастровых районах Алтайского края и по Алтайскому краю в целом.
Структура и функции головного учреждения существенно отличаются от общепринятых в Палатах других регионов. В составе головного учреждения организован отдел автоматизации ведения ГЗК, в котором работают специалисты по электронике, программисты и системные программисты, а также геодезист. Задача отдела - обеспечить внедрение автоматизированной технологии ведения ГЗК во всех кадастровых районах края. Для решения этой задачи необходимо:
• обеспечить работоспособность вычислительной и множительной техники во всех 73 кадастровых районах;
• оцифровать картографический материал по каждому кадастровому району. Полученные цифровые карты являются основой графических баз данных, на которые наносятся границы земельных участков, поставленных на кадастровый учет;
• оцифровать и нанести на цифровую карту кадастровое деление кадастровых кварталов;
• обеспечить кадастровые работы программным комплексом по кадастровому учету земельных участков (используется разработка НРКЦ «Земля», директор -В.И. Гладкий);
• осуществлять консультирование, помощь с выездом на место, контролировать правильность выполнения работ.
В этом же отделе ведутся перспективные работы по созданию и развитию корпоративной вычислительной сети, разработке программ, обеспечивающих повышение достоверности хранения и обработки данных, автоматизации функций по формированию списка налогоплательщиков и другие разработки.
Отдел подчинен главному инженеру, ему же подчинена и хозяйственная служба.
Первый заместитель директора отвечает за взаимодействие с организациями и учреждениями, с которыми связана Палата. Он же курирует работу кадровой и режим-
ной служб, бухгалтерию, отвечает за правовое обеспечение.
Отдел методического обеспечения отрабатывает методики ведения ГЗК, проверяет работу подразделений Палаты, в том числе по работе с гражданами, организует отчетность подразделений Палаты, производит сбор и анализ статистики. Отдел подчинен директору.
Информационное обеспечение принятия управленческих решений
С целью получения необходимой информации о ходе внедрения и ведения государственного земельного кадастра и государственного кадастрового учета по краю в целом и по отдельным кадастровым районам директором Палаты подготовлен и введен в действие приказ об организации сбора и подготовки статистических и справочных материалов. Эти материалы ежемесячно обновляются, по состоянию на последний рабочий день предшествующего месяца. Таким образом, накапливается следующая информация:
• реестр посещений кадастровых районов с указанием даты посещений и фамилии посещающих (копии справок о результатах посещений по форме, заданной в методике обследований, накапливаются в отдельной папке у директора, оригиналы - в картотеке методического отдела);
• статистика постановки на кадастровый учет земельных участков, включающая по каждому кадастровому кварталу информацию о фактической численности работающих, выделенных ПК, количестве присвоенных кадастровых номеров за текущий год и с начала работы подразделения, выработка на одного человека и на одну ПК, приоритеты (в порядке уменьшения по общему объему сделок, по нагрузке на одного человека и на единицу ПК);
• реестр объемов сделок, оформленных по автоматизированной технологии и по неавтоматизированной технологии, объяснительные записки при отклонении от технологии;
• распределенная в кадастровые районы вычислительная и множительная техни-
ка, дополнительные устройства, аппаратура связи;
• реестр выделенных и освоенных кадастровыми районами средств на обустройство;
• информация по кадрам (должности с адресами и телефонами, данные об образовании, повышении квалификации, дни рождения, даты поступления на работу, фактическое выполнение штатного расписания);
• справочная информация о телефонах и адресах (глав администраций и их заместителей, руководителей земельных комитетов, работников головного учреждения и Крайкомзема, аппарата Росземкадастра, руководителей ФГУ ЗКП и Комземов в других субъектах Российской Федерации).
Наличие актуальных сведений, особенно по приоритетам нагрузки на кадастровые районы, позволяет принимать более объективные решения относительно численности техники и финансов при распределении выделенных ресурсов.
Организация кустов кадастровых районов
Большая территория Алтайского края (73 кадастровых района) обусловила необходимость поделить весь край на группы районов и организовывать по каждой группе кустовые центры. Кустовой центр берет на себя функции организации работ по ведению ГЗК в кадастровых районах, входящих в определенный куст. Такие кусты и соответствующие центры целесообразно создавать в городах, в которых можно найти специалистов достаточной для этой работы квалификации. В настоящее время создан один кустовой центр в городе Бийске. Его возглавляет руководитель в ранге заместителя директора. Он имеет полномочия принимать необходимые решения по организации ведения ГЗК в кадастровых районах куста. Для выполнения кустовых функций центр обеспечивается необходимым штатом специалистов, вычислительной техникой и автотранспортом. Обобщение и систематизация опыта Бийского куста позволяет отработать технологию и нор-
мативы затрат для выполнения функций кустового центра.
Задачи и проблемы
В настоящее время перед Палатой стоят следующие задачи:
1) завершить внедрение автоматизированной технологии ведения ГЗК во всех кадастровых районах;
2) с целью обеспечения устойчивости функционирования автоматизированной технологии ведения ГЗК обеспечить технологию резервирования баз данных на компакт дисках;
3) завершить создание локальных вычислительных сетей в кадастровых районах, отработку пилотного проекта кустовой обработки информации, передаваемой из районов по каналам связи;
4) отработать автоматизированную технологию формирования списка налогоплательщиков, используя базы данных государственного реестра земель кадастровых районов;
5) разработать технические предложения по задачам и информационным потокам в условиях функционирования корпоративной сети Палаты.
На региональном уровне пока не удается решить следующие проблемы:
1) организация создания единой опорномежевой сети в субъектах Российской Федерации для обеспечения достоверных данных о координатах границ земельных участков при их межевании;
2) создание единой системы обеспечения картографическими материалами в цифровом виде: районы - М 1:25000 (лучше -М 1:10000), сельские населенные пункты -М 1:2000, города - М 1:2000 и М 1:500;
3) рассекретить используемый картографический материал, т. к. наличие грифов ограничения пользования для масштабов М 1: 50000 и крупнее существенно осложняет ведение кадастра. В то же время те, от кого мы прячем картографический материал, имеют более достоверные карты, полученные дистанционными методами со спутников. Получается, что прячем сами от себя.
