CC BY
434
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
УДК 528.44
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА «ЕДИНОГО ОКНА»
В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРОВОГО УЧЕТА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО НА ПРИМЕРЕ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
Дмитрий Николаевич Ветошкин
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, Master of Science in Built Environment Specialized in Land Management, заместитель директора Института кадастра и геоинформационных систем СГГА, тел. (383)361-08-19, e-mail: [email protected]
Наталья Сергеевна Ивчатова
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области, Россия, г. Новосибирск, ул. Державина, 28, начальник отдела правового обеспечения и судебной защиты
Иван Викторович Пархоменко
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области, 633010, Россия, г. Бердск, ул. Островского, 53/1, начальник Берд-ского отдела, тел. (383-41)2-10-97, e-mail: [email protected]
В статье представлен анализ опыта по внедрению и реализации режима «Единого окна» при государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на земельные участки на территории Новосибирской области.
Ключевые слова: кадастр, регистрация, единое окно.
REALIZATION OF «COMMON WINDOW» PRINCIPLE IN THE SYSTEM OF STATE CADASTRE REGISTRATION AND STATE REGISTRATION ON REAL ESTATE RIGHTS (THE EXAMPLE - NOVOSIBIRSK REGION)
Dmitrii N. Vetoshkin
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Master of Science in Built Environment Specialized in Land Management, vice director of the Institute of Cadastre and Geoinformatics, tel. (383)361-08-19, e-mail: [email protected]
Natalya S.Ivchatova
The office of Federal State Register, Cadastre and Cartography, Novosibirsk-region, 633010, Russia, Berdsk town, 28 Derzhavina St.,head of the department of Law Ensuring and Legal Defence
Ivan V. Parhomenko
The office of Federal State Register, Cadastre and Cartography, Novosibirsk-region, 633010, Russia, Berdsk town, 53/1 Ostrovskogo St., head of the Bersk department, tel. (383-41)2-10-97, e-mail: [email protected]
The article is dedicated to the analyze of practical experience in organization of cooperation between cadastral and land register authorities in Novosibirsk region on the principle of “One Window”.
Key words: cadastre, registration, «common window»
40
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Необходимость повышения качества оказываемых государственных услуг является сегодня одной из самых актуальных задач, стоящих перед нашим государством. Зачастую любое обращение в различные государственные, муниципальные органы и организации связано с необходимостью выстаивать в больших очередях к заветным «окошкам». Ограниченная численность сотрудников в штате ведомств, отсутствие излишних помещений и оргтехники для организации их рабочих мест не позволяют решить проблему простым увеличением количества специалистов, задействованных на приеме документов. Следовательно, если невозможен простой экстенсивный путь улучшения качества государственных услуг, остается искать пути для интенсивного развития.
Для Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), ее территориальных органов и подведомственных учреждений повышение качества государственных услуг, прежде всего, связано с обеспечением возможности для граждан и юридических лиц одновременно представлять документы на государственный кадастровый учет и на государственную регистрацию прав на земельные участки, т. е. в так называемом режиме «Единого окна». В этом направлении предпринимаются мероприятия, в частности, внесены изменения в законодательство о государственной регистрации прав, предусматривающие возможность одновременной подачи документов1. Однако механизм организации взаимодействия является, что называется, «ноу-хау» для каждого органа кадастрового учета и регистрации прав.
На территории Новосибирской области режим «Единого окна» реализуется с октября 2009 г. Накопленный за это время опыт позволяет проанализировать возможность внедрения «Единого окна», определить необходимые для этого ресурсы, оценить результаты от его реализации, а также дать предложения по необходимым организационным мероприятиям и дальнейшему совершенствованию законодательства.
Реализация режима «Единого окна» основывается на нескольких принципах. Во-первых, режим «Единого окна» подразумевает одновременный прием у заявителя всех необходимых заявлений и документов для оказания всего комплекса государственных услуг с последующей одновременной выдачей всех документов. Важно, чтобы после приема документов дальнейшее их прохождение между подразделениями задействованных органов и ведомств осуществлялось без участия заявителя. Таким образом, организация «Единого окна» - это, прежде всего, организация взаимодействия и специального служебного документооборота между задействованными подразделениями органов и учреждений. Во-вторых, при организации приема документов в режиме «Единого окна» должны неукоснительно соблюдаться установленные законодательством сроки для оказания соответствующих государственных или муниципальных услуг. И наконец, режим «Единого окна» должен реализовываться таким образом, чтобы не снижать эффективность деятельности задействованных органов и уч-
1 Федеральный закон № 332-ФЗ.
41
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
реждений, т. е. не приводить к увеличению суммарного количества необходимых действий или рабочего времени сотрудников этих органов, необходимых для оказания государственных или муниципальных услуг.
В системе кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество важную роль играет выбор процедур кадастрового учета объектов недвижимости и регистрации прав на них, подпадающих под режим «Единого окна». Это основывается на одном из главных требований Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о регистрации), согласно которому на государственную регистрацию прав в обязательном порядке должны быть представлены правоустанавливающие документы на земельные участки. В связи с этим «Единое окно» может быть реализовано только в рамках тех процедур образования земельных участков, возникновения или перехода прав на земельные участки, когда правоустанавливающие документы издаются до постановки земельных участков на государственный кадастровый учет либо когда права на земельные участки возникают в силу закона, т. е. без подготовки правоустанавливающих документов. К числу таких случаев относятся:
- государственная регистрация прав на земельные участки, признаваемые в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре) ранее учтенными (далее - ранее учтенные земельные участки);
- постановка на государственный кадастровый учет и государственная регистрации прав на земельные участки, предоставляемые гражданам в соответствии со ст. 28 Федерального закона от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (т. е. в рамках так называемой «дачной амнистии»);
- постановка на государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на земельные участки, образуемые путем преобразования (раздела, выдела, объединения, перераспределения) существующих земельных участков, находящихся в частной или общей собственности граждан или юридических лиц в соответствии со ст. 11.4-11.8 Земельного кодекса РФ;
- государственный кадастровый учет текущих изменений характеристик земельных участков с выдачей повторного свидетельства о государственной регистрации.
Из числа перечисленных вариантов наиболее простым по составу необходимых документов и, одновременно, наиболее актуальным с социальной точки зрения является регистрация прав на ранее учтенные земельные участки. Данная категория охватывает значительное количество земельных участков, правообладателями которых, как правило, являются незащищенные слои населения, в том числе сельские жители, пенсионеры, ветераны и т. д. К числу таких земельных участков относятся:
- земельные участки, принадлежащие гражданам или юридическим лицам, права на которые признаются ранее возникшими (ст. 6 Закона о регистра-
42
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
ции) и подтверждаются правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами, в том числе свидетельствами о праве собственности на землю, государственными актами и т. д.;
- земельные участки, принадлежащие гражданам и предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства, права на которые и государственный учет которых подтверждаются выписками из похозяйственной книги о наличии у гражданина прав на земельный участок;
- земельные участки, которые были признаны ранее учтенными земельными участками в соответствии с Федеральным законом от 02.01.2001 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» и подзаконными к нему актами (например, на основании материалов инвентаризации земель, книг учета плательщиков земельного налога, земельно-информационных систем органов кадастрового учета)2, в отношении которых у заявителей имеются правоустанавливающие документы, изданные уже после вступления в силу Закона о регистрации.
В Новосибирской области разработанная органами кадастрового учета и государственной регистрации прав схема взаимодействия была оформлена в виде «Временного порядка организации взаимодействия при внесении сведений о ранее учтенных земельных участках в Государственный кадастр недвижимости и государственной регистрации ранее возникших прав на земельные участки в режиме "Единого окна"» (далее - Временный порядок), утвержденного совместным приказом управлений Росрегистрации и Роснедвижимости и ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Новосибирской области.
Временным порядком была предусмотрена реализация «Единого окна» только в случае обращения за постановкой на учет и (или) выдачей кадастрового паспорта и государственная регистрация прав на ранее учтенные земельные участки и установлена следующая схема взаимодействия структурных подразделений органа по регистрации прав и органа кадастрового учета.
1. С учетом установленных законодательством особенностей представления заявлений и документов на постановку земельного участка на кадастровый учет и на государственную регистрацию прав прием заявителей в режиме «Единого окна» осуществляют сотрудники органа по регистрации прав. Отдельно к приему документов могут быть привлечены сотрудники органа кадастрового учета, прошедшие подготовку для приема заявлений и документов на регистрацию прав и имеющие соответствующие полномочия. При этом заявитель подает два экземпляра заявления о государственной регистрации прав, в особых отметках которого указывается дополнительная просьба заявителя внести в государственный кадастр недвижимости (ГКН) сведения о земельном участке как о ранее учтенном объекте недвижимости и (или) выдать
2
См. «Указания для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках. ГЗК-1-Т.Р-11-02-01» (утв. Росземкадастром 10.04.2001).
43
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
ему кадастровый паспорт земельного участка. К заявлению прилагаются правоустанавливающие или правоудостоверяющие документы на земельный участок с приложением двух копий.
2. Принятый от заявителя пакет документов регистрируется в книге учета входящих документов, часть документов, а именно второй экземпляр заявления и копия правоустанавливающего (правоудостоверяющего) документа передается по акту приема-передачи в соответствующее подразделение органа кадастрового учета.
3. В течение 5-дневного срока подразделение органа кадастрового учета проверяет наличие сведений о земельном участке в ГКН, и, в зависимости от результатов проверки, сведения о земельном участке вносятся в ГКН и (или) готовится кадастровый паспорт земельного участка, который вместе с пакетом документов возвращается в регистрирующий орган. Копия представленного заявителем правоустанавливающего (правоудостоверяющего) документа, заверенная сотрудником органа по регистрации прав, включается в кадастровое дело земельного участка.
5. Приобщив к делу правоустанавливающих документов полученный от органа кадастрового учета кадастровый паспорт, регистрирующий орган осуществляет государственную регистрацию права на земельный участок.
6. По результатам оказания государственных услуг в режиме «Единого окна» заявитель получает на руки документы, подтверждающие кадастровый учет земельного участка (кадастровый паспорт) и государственную регистрацию прав на него (свидетельство о государственной регистрации права на земельный участок).
В целях соблюдения установленных законодательством сроков для выполнения учетных и регистрационных действий, регламентируются сроки передачи документов между структурными подразделениями органа по регистрации прав и органа кадастрового учета, а также сроки обработки документов в этих подразделениях. Передача документов от одного подразделения к другому фиксируется документально специальными актами, реестрами либо ведомостями приема-передачи документов. Общий срок прохождения и обработки документов не должен был превышать 30 дней.
Данная схема взаимодействия была успешно апробирована на практике и внедрена в повседневную деятельность органов по регистрации прав и органа кадастрового учета. Полученные результаты были как ожидаемыми, так и несколько неожиданными.
Во-первых, опыт взаимодействия органа по регистрации прав и органа кадастрового учета на территории Новосибирской области показал, что принцип «Единого окна» действительно может быть реализован на практике и главным условием для этого является заинтересованность руководства, а также специалистов органов регистрации прав и органов кадастрового учета в повышении качества оказываемых государственных услуг и в совершенствовании механизмов взаимодействия.
44
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Во-вторых, режим «Единого окна» сокращает количество необходимых обращений заявителей в орган кадастрового учета и тем самым положительно влияет как на самих граждан, так и на имидж службы. В обычном случае исключается необходимость в как минимум двух личных обращениях: обращение с запросом о предоставлении сведений ГКН о ранее учтенном земельном участке и обращение за получением кадастрового паспорта земельного участка. В отдельных случаях, когда выявляются какие-либо противоречия в правоустанавливающих документах на земельный участок и в кадастровом паспорте земельного участка, могут сокращаться до пяти обращений.
В-третьих, выявляемые несоответствия между данными государственного земельного кадастра и государственного реестра прав теперь в основном разрешаются при минимальном участии заявителя, в то время как ранее устранение данных противоречий возлагалось на заявителя.
В-четвертых, отчасти неожиданным результатом внедрения режима «Единого окна» стало заметное снижение нагрузки у сотрудников органа кадастрового учета. Замещение традиционной системы приема заявлений и документов у граждан на механизм служебного документооборота, когда от регистрирующего органа поступают скомплектованные и прошедшие первичную проверку пакеты документов, в отдельных случаях, как, например, на территории Болот-нинского района Новосибирской области, заметно снизило нагрузку у специалистов органа кадастрового учета.
В-пятых, режим «Единого окна» за счет одновременной подачи документов позволяет в отдельных случаях улучшить защиту прав и законных интересов лиц, оформляющих свои права на земельные участки. Для этого рассмотрим практическую ситуацию.
В соответствии с Законом о кадастре, заявление о постановке земельного участка на государственный кадастровый учет и необходимые для государственного кадастрового учета документы подает любое лицо. Кадастровый паспорт земельного участка, в том числе земельного участка с временным статусом (права на который не были зарегистрированы) выдается органом кадастрового учета также по запросу любого лица. При этом в кадастровом паспорте не указывается, на основании чьего заявления или каких документов был образован земельный участок. На практике, сформировать и поставить на кадастровый учет земельный участок может один участник общей долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, а наравне с ним получить кадастровый паспорт земельного участка и успеть первым зарегистрировать право на него, при наличии некоторой информированности и злого умысла, вполне может другой участник общей долевой собственности, имеющий такое же количество земельных долей. Одновременная подача документов на постановку земельного участка на государственный кадастровый учет и на государственную регистрацию прав на него исключает такую вероятность.
Вместе с тем, для дальнейшего развития принципа «Единого окна» прослеживается необходимость дальнейшего совершенствования законодательства
45
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
в сфере оборота недвижимости, кадастрового учета и регистрации прав, а также необходимость реализации ряда организационных мероприятий.
Во-первых, необходимо внесение изменений в действующее законодательство, направленных на увеличение доступности для населения государственных услуг в области государственного кадастрового учета объектов недвижимости и государственной регистрации. К режиму «Единого окна», основанному на организации взаимодействия и служебного документооборота, должно присоединяться все большее количество органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и ведомств.
В данном случае, прежде всего, следует максимально расширить возможности для граждан и юридических лиц представлять документы на государственную регистрацию прав и на государственный кадастровый учет в отношении любых объектов недвижимого имущества, а не только земельных участков. В переходный период применения положений Закона о кадастре о кадастровом учете объектов капитального строительства это может быть реализовано путем привлечения к режиму «Единого окна» органов технического учета и технической инвентаризации (БТИ), а в случае передачи соответствующих полномочий в ФГУ «Земельная кадастровая палата» - путем организации дополнительных схем взаимодействия.
Кроме того, в дальнейшем к режиму «Единого окна» могут и должны присоединяться органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные распоряжаться и предоставлять земельные участки из государственной и муниципальной собственности. Так, органы государственной власти или местного самоуправления, приняв на основании обращения правомочных лиц (правообладателей земельных участков) акты о предоставлении земельных участков, об изменении адреса или о смене разрешенного использования, должны направлять эти акты в органы кадастрового учета и регистрации прав для внесения соответствующих изменений в сведения Единого государственного реестра прав без участия заявителя . Для этого требуется внесение соответствующих изменений в Земельный кодекс РФ, в Закон о регистрации и в Закон о кадастре.
Во-вторых, для эффективного контроля и сокращения сроков прохождения документов требуется создание и внедрение систем специального электронного документооборота. Как показывает практика, для простых схем взаимодействия, примером которых служит режим «Единого окна» при регистрации прав на ранее учтенные земельные участки, достаточно эффективными являются относительно простые способы учета и контроля прохождения документов - акты приема-передачи, реестры полученных и переданных документов и т. д. Вместе с тем, очевидно, что с увеличением количества взаимодействующих подразделений
3 о -
В данном случае возможна аналогия с процедурой перевода земель из одной категорию в другую, предусмотренная Федеральным законом от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель из одной категории в другую».
46
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
и ведомств, с повышением интенсивности взаимодействия необходимо избавление от промежуточных документов на бумажном носителе и внедрение систем использования электронных документов, которые бы обеспечили:
- автоматизированный или полуавтоматизированный прием и выдачу заявлений и документов от заявителей, в том числе с использованием электронных документов, подписанных электронной цифровой подписью, включая образы отсканированных бумажных документов;
- построение технологической карты прохождения документов (перечень задействованных ведомств, структурных подразделений, сроков обработки документов);
- автоматизированный контроль прохождения документов между задействованными структурными подразделениями и ведомствами, включая контроль сроков их прохождения с возможностью получения информации заявителю о прохождении документов с помощью сети Интернет.
Необходимо отметить, что основной формой документооборота должен стать обмен электронными документами, подписанными электронной цифровой подписью.
В-третьих, для реализации принципа необходимо квалифицированное информирование населения о возможности одновременной подачи документов на государственную регистрацию прав и на государственный кадастровый учет. Поскольку большинство таких правообладателей не являются специалистами в области земельного законодательства, государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета, основную «нагрузку» по решению этой задачи должны нести профессиональные участники рынка недвижимости: кадастровые инженеры, риэлторы и нотариусы. Задача органов государственной власти в данном случае - организовать необходимое взаимодействие с ними.
Таким образом, опыт органов регистрации прав и кадастрового учета Новосибирской области по реализации принципа «Единого окна» позволяет сделать вывод, что, несмотря на вполне реальные успехи в данном направлении, возможность дальнейшего распространения данного принципа, прежде всего, ограничена несовершенством действующего законодательства в сфере земельных отношений, оборота недвижимости, кадастрового учета и регистрации прав. Для более широкого применения принципа «Единого окна», а также для вовлечения во взаимодействие в рамках данного принципа органов государственной власти и местного самоуправления, необходимы разработка и принятие пакетов нормативно-правовых актов, а также реализация организационных и технических мероприятий.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
2. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Кон-сультантПлюс.
47
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
3. Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре объектов недвижимости» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
4. Федеральный закон от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
4. Временный порядок организации взаимодействия при внесении сведений о ранее учтенных земельных участках в государственный кадастр недвижимости и государственной регистрации ранее возникших прав на земельные участки в режиме «Единого окна»», утв. совместным приказом управлений Росрегистрации и Роснедвижимости и ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Новосибирской области[Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
5. Указания для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках. ГЗК-1-Т.Р-11-02-01 (утв. Рос-земкадастром 10.04.2001) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
Получено 01.06.2011
©Д.Н. Ветошкин, Н.С. Ивчатова, И.В. Пархоменко, 2011
48
