CC BY
51
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОхРАНОЙ
окружающей среды в регионе в условиях перехода к устойчивому развитию
Н.В. КРУЧИНИНА,
кандидат экономических наук, доцент
Саратовский государственный технический университет
Социально-экономическое состояние регионов в конечном счете определяет развитие экономики Российской Федерации в целом. Экономический рост региональной экономики сопровождается усилением антропогенного воздействия на экологические системы. Воздействие это неодинаково и определяется рядом факторов, среди которых уровень развития производительных сил региона, климатические и географические особенности и др.
В работах российских ученых (Н. Т. Агафонов, А. А. Адамеску, Э. Б. Алаева, В. В. Кистанов, Н. Н. Колосовский, М. Д. Шарыгин и др.) выделяется ряд подходов (концепций) к проблеме комплексного регионального развития:
1) развитие региона как замкнутого, самообеспечивающегося хозяйства;
2) технологический подход, определяющий развитие региона как совокупность тесных производственных связей между отраслями и предприятиями;
3) как взаимодействие элементов отраслевой структуры хозяйства регионов, целостности и рационального сочетания отраслей;
4) воспроизводственный подход, отражающий социальные приоритеты;
5) экономико-географический подход, обосновывающий формирование территориальных социально-экономических систем (комплексов).
Таким образом, развитие региона — сложный социально-экономический процесс. Под воздействием многих факторов здесь протекают сложные процессы интеграции экономических интересов и экологических требований, пересекаются интересы и отношения множества субъектов хозяйствования, среди которых особого внимания заслуживают
органы управления охраной окружающей среды (далее — ООС) разного уровня.
Система управления ООС в регионе основывается на процессе прямого регулирования, а также характеризуется сочетанием и использованием разнородных интересов (федеральных, региональных, местных), множественностью уровней управления.
С целью более четкого определения основных проблем регионального управления ООС с учетом богатого опыта ресурсно-экологического управления стран Запада обратимся к некоторым ретроспективным аспектам.
Прежде всего, необходимо отметить, что именно острота ресурсно-экологических проблем и невозможность их разрешения в рамках предшествующей социально-политической системы явились важными побудительными мотивами трансформационных процессов, происходивших в нашей стране в конце 1980-х — начале 1990-х гг. В течение этого периода ресурсно-экологическая политика находилась в поле зрения властных структур, а также предпринимательских кругов и населения. Это внимание стимулировали такие факторы как необходимость решения экологических проблем, доставшихся в наследие от прошлого и новых, так и рост экологического сознания широких слоев населения, заинтересованность определенной части предпринимателей в повышении конкурентоспособности за счет ресурсно-экологических факторов и укреплении своей репутации определенной части политиков, негосударственных организаций и т. д.
Поскольку система региональных отношений во многом определяется общей социально-экономической ситуацией в стране, в кризисные периоды
проблемы региональных отношений обостряются. Кризис вынуждает центральные органы власти действовать в условиях чрезвычайных ситуаций, что зачастую приводит к серьезным ошибкам, в результате которых возникают негативные процессы в экономике, политике, социальной сфере.
В переходный период основные усилия были сосредоточены прежде всего на создании законодательной базы, соответствующей новым политико-экономическим условиям и формирующемуся гражданскому обществу. Решались также проблемы обоснования направлений ресурсно-экологической политики и инструментов ее реализации, реформирования органов ресурсно-экологического контроля и управления и др. Вместе с тем, на что неоднократно обращали и продолжают обращать внимание специалисты, экологическая проблематика все же не стала приоритетным направлением деятельности государства и многих его институтов [6].
В ряде случаев происходила не доработка существующих и в целом оправдавших себя инструментов, а их упразднение. Примерами этого могут, в частности, служить ликвидированные специализированные фонды охраны природы, а также платежи за воспроизводство лесных ресурсов и минерально-сырьевой базы, упразднение которых подорвало экономические основы лесовосстановления и геолого-разведочных мероприятий в стране. На эту ситуацию накладывалась недостаточная проработанность вводимых новых инструментов экологической политики. Так произошло, например, с нормами административной ответственности за экологические правонарушения. Расширение этих норм введенным в действие в 2002 г. Кодексом РФ об административных нарушениях оказалось не подкрепленным механизмами их реализации. На практике это приводит не к усилению, а к ослаблению экологической ответственности природополь-зователей, особенно в регионах. Особую остроту экологическая проблематика в России приобрела с начала текущего десятилетия, когда были исчерпаны временные резервы, связанные с резким падением национального производства и вызванным преимущественно этим фактором некоторым сокращением негативного давления на окружающую среду.
С 2000-2001 гг. параллельно с экономическим ростом по всем основным параметрам стало наблюдаться ухудшение экологической ситуации. Проиллюстрируем ситуацию на примере Саратовской области, где показатели загрязнения атмосферного воздуха, превышающего предельно допустимые концентрации, выше, чем в среднем по Российской Федерации. При этом число пунктов наблюдения
58 -
за состоянием атмосферного воздуха из года в год сокращается. Состояние земель в области, находящихся в сфере хозяйственной деятельности, остается неудовлетворительным. Происходит расширение зоны негативных воздействий на окружающую среду и здоровье населения. Между тем, «вклад» экологического фактора в заболеваемость населения России является весьма высоким и оценивается специалистами в настоящее время на уровне 20-30 %, в том числе, по онкологическим заболеваниям — около 50 % [4].
Для реформирования и укрепления национальных институтов экологического контроля и управления в странах с переходной экономикой были разработаны следующие направления:
• расширение сферы компетенции и ответственности национальных министерств по ООС, рост соответствующего аппарата;
• укрепление и расширение экологического мониторинга и информационных систем, как и системы экологического инспектирования предприятий-природопользователей;
• формирование в министерствах центральных подразделений, занимающихся стратегическим анализом и выработкой экологической политики;
• выработка более эффективных процедур распределения и использования средств экологических фондов;
• создание механизма, обеспечивающего доступ населения к экологической информации и его участие в принятии экологических управленческих решений.
Для обеспечения устойчивого развития на первый план в настоящий момент выдвигаются задачи выработки глобальной экологической политики, реализуемой посредством международных договоров, региональной и национальной политики, основанной на межсекторальном подходе, учитывающей цели и приоритеты экономического и социального развития отдельных территорий и отраслей с участием всех заинтересованных сторон — органов власти различных уровней, бизнеса, общественных организаций и населения.
Однако на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствуют методологические подходы к планированию развития территорий в рамках концепции устойчивого развития. Принимаемые программы социально—экономического развития РФ не сопровождаются научно-обоснованными проектами развития регионов. Между тем, этот вопрос очень важен, так как разработка экологических доктрин и программ сама по себе, без ин-
теграции в программы социально-экономического развития региона, да и страны в целом, остается всего лишь декларацией и не может быть реализована. В большинстве регионов РФ реализуются в основном среднесрочные программы, а также адресные инвестиционные программы. Такое разногласие в планировании и определении сроков, регламентирующих территориальное планирование на региональном уровне, является результатом отсутствия единых методических положений.
Кроме того, даже на макроэкономическом уровне, как правило, отсутствует интеграция экологических и экономических проблем в разрабатываемых документах. Так, например, Правительство РФ обсуждает и принимает Государственную стратегию социально-экономического развития страны до 2010 г., и только спустя почти год начинается разработка новой редакции Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, которая рассчитана на те же сроки.
Следствием этого является отсутствие системной увязки плановых документов РФ и ее субъектов. Вопросы согласования основных положений программных документов с федеральными структурами обычно не рассматриваются. К тому же действующий порядок согласования региональных программ не отвечает задачам комплексного социально-экономического развития территорий и формирования межбюджетных отношений.
Такая методологическая несогласованность в подходах к системе планирования, как правило, влечет несогласованность и в региональном управлении, вызывает межтерриториальный дисбаланс и разногласия в определении региональных стратегических приоритетов.
Природоохранные акты в нашей стране продолжают разрабатываться и принимаются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. При этом, если число Федеральных Законов не слишком велико, то перечень требований, постановлений, предписаний и прочих документов, более или менее относящихся к вопросам охраны окружающей среды, букве которых должны следовать в своей деятельности предприятия, огромен. Следует отметить, что эти акты не всегда согласуются между собой, нередко по-разному интерпретируются (как в различных областях, так и разными ведомствами), находятся в постоянном движении (принимаются взамен утративших силу, вводятся в действие временно, пересматриваются и т. п.).
Длярешения большинства проблем в области природопользования и охраны окружающей среды мировым сообществом выработана общепризнанная методо-
логия, базирующаяся на установлении долгосрочных целей и формировании стратегий их достижения, включая разработку и выполнение планов и программ, реализующих эти стратегии в увязке с правовыми, финансовыми, техническими и организационными условиями, требованиями и ограничениями.
В этой связи важное значение с точки зрения конечной эффективности функционирования системы управления природоохранной деятельностью имеет создание механизма формирования целей государства в данной области и конкретных показателей (индикаторов) их достижения на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Ранее в СССР подобный механизм, предусматривающий при разработке прогноза (плана) социально-экономического развития страны установление целевых количественных показателей использования природных ресурсов и антропогенного влияния на окружающую среду, являлся основным инструментом регулирования уровней негативных воздействий в общегосударственном, отраслевом и территориальном разрезе, а также на «точечном» уровне.
Переход к рыночной экономике в России был ознаменован отказом от системы территориального (регионального) планирования, которое было главным методом реализации территориального принципа при разработке государственных планов экономического и социального развития в советский период.
За прошедшие годы реформ в РФ так и не сложилась новая система регионального планирования и прогнозирования. А ведь региональное планирование и прогнозирование не могут игнорировать региональных стратегий, а также регио-нальой экологической политики. Вследствие этого в настоящее время разработка прогнозов негативного воздействия даже по относительно узкому перечню веществ, определяющих 80 % валового объема загрязнения окружающей среды, в увязке с прогнозами и планами социально-экономического развития не проводится. Вместе с тем, установление целевых показателей по выбросам (сбросам) основных загрязняющих веществ должно стать одним из важнейших элементов механизма государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Именно на основе этого отраслями экономики, регионами и предприятиями-загрязнителями должны предусматриваться необходимые меры по снижению выбросов, сбросов и иных негативных воздействий на окружающую среду.
Поскольку Россия — федеративное государство, субъекты федерации несут свою долю ответс-
- 59
твенности за экологически устойчивое развитие регионов. При этом их деятельность должна быть не только непротиворечивой, но и скоординированной. Иначе говоря, становление эффективной системы регионального планирования требует разработки действенных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти в обеспечении экологически устойчивого развития регионов. Система органов управления ООС региона представлена на рис. 1.
В России пока что крайне несовершенен инструментарий федеральной региональной политики, т. е. инструментарий реализации решений регионального планирования. Слабо развита методическая помощь регионам, в том числе при разработке стратегий регионального экологического развития. В современных условиях необходимы и принципиально новые подходы к формированию региональной информационной среды, создающей более комфортные условия для межрегионального обмена опытом.
В процессе социально-экономического развития регионов большое значение имеют программы федерального, регионального и местного уровней. Но надо отметить, что современное состояние этих программ неадекватно общеметодологическим требованиям, предъявляемым к ним.
Одним из существенных недостатков методологии разработки региональных программ по
Разрешенные и плановые нормативные воздействия
охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов является отсутствие механизмов организационного, технического и финансового согласования мероприятий.
Планируемые затраты на реализацию этих программ, как правило, многократно превышают реальные возможности бюджетов и внебюджетных фондов различных уровней, а также финансовые возможности хозяйствующих субъектов. Выбор программных мероприятий не подкрепляется их экономическим обоснованием. Так, анализ принятых в России в 1990-х гг. более 30 федеральных целевых программ и около 20 ФЦП по развитию различных отраслей экономики, содержащих значительные природоохранные подпрограммы, показывает, что степень их выполнения составляет до настоящего времени 15 — 40 % [3].
Между тем, успешное функционирование региональной экономики во многом зависит от возможностей и умения региональных органов власти принимать оптимальные решения, учитывающие интересы центра и регионов. «Лицо» каждого региона определяется способами управления экономикой, социально-экономическими отношениями, экологической ситуацией, рациональным использованием региональных преимуществ, поиском методов сочетания федеральных и региональных социально-экономических интересов, которые могут находиться в противоречии [8].
Загрязнение ОС по нормативным воздействиям
Состояние биоресурсов
Рис. 1. Система управления охраной окружающей среды региона
В настоящее время центр тяжести работ по управлению ООС и природопользованием переносится на региональный, территориальный уровень, где стратегические цели доводятся до конкретных исполнителей задач и видов работ, вводятся новые формы хозяйствования и управления.
Это означает: увеличение ответственности региональных и местных органов управления за принимаемые решения по экологическому развитию своих территорий; признание самостоятельности территорий в вопросах определения способа финансирования экологических программ; расширение свободы предприятий в выборе вариантов развития и предпринимательской деятельности.
Таким образом, достижение экологической безопасности в современных условиях основывается прежде всего на органическом сочетании экономических и экологических интересов общества в рамках концепции устойчивого развития. Растущая экономика имеет возможность отвечать критериям устойчивого развития и повышать социально-экологическое благосостояние населения только тогда, когда федеральные, региональные, местные власти, бизнес, общество в целом работают совместно над поиском наиболее эффективных инструментов и методов решения проблем. К их числу относятся экологически направленная структурная перестройка экономики, поддержка и развитие высокотехнологичных, экологически безопасных и ресурсосберегающих производств, применение новых инструментов экологической политики, включая международные стандарты экологического менеджмента, добровольные экологические соглашения, обеспечение информационной открытости процессов принятия и реализации эко-лого-экономических и управленческих решений. Но на национальном уровне необходимы еще и государственные программы, законы и согласование интересов всех слоев общества и хозяйственных
структур. По отношению к конкретным задачам использования природных ресурсов и ООС эта направленность обеспечивается с помощью развернутого экологического управления, взаимосвязи его развития на всех управленческих уровнях, в том числе и на уровне регионов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Глушкова В. Г. Введение в экономическую географию и региональную экономику России / В. Г. Глушкова. - М.: Владос, 2004.
2. Гранберг А. Г., Кистанов В. В., Адамеску А. А. Государственно-территориальное устройство России / А. Г. Гранберг, В. В. Кистанов, А. А. Адамес-ку. - М.: Дека-ВС, 2003.
3. Джангиров Д. А. Совершенствование управления инвестиционной деятельностью в области природопользования и охраны окружающей среды / Д. А. Джангиров. - М.: НИА-Природа, 2005.
4. Доклад комитета экологии и природных ресурсов Саратовской области «О состоянии окружающей природной среды Саратовской области». - Саратов, 2006 - С. 94.
5. Лукьянчиков Н. Н., Потравный И. М. Экономика и организация природопользования / Н. Н. Лукьянчиков. - М.: Юнити-Дана, 2007.
6. Пахомова Н. В. Ресурсно-экологические проблемы России и других стран с переходной экономикой: взгляд зарубежных специалистов // Проблемы современной экономики, № 4, 2005.
7. Управление природоохранной деятельностью в Российской Федерации / Ю. Б. Осипов, Д. Е. Дымов, Д. Г. Зилинг, В. В. Куценко, А. В. Шевчук. - М. : Изд-во МГУ, 2001.
8. Юрина Е. А. Методология регионального развития: вопросы теории и практики / Е. А. Юрина, П. П. Черноиванов . - Тамбов: Изд. ТГУ им. Г. Р. Державина, 2006.
