CC BY
136
государственный механизм обеспечения экологической безопасности в арктической зоне России
г. н. Харитонова,
кандидат экономических наук, доцент, заведующая сектором
экономического механизма природопользования E-mail: Kharitonova@iep. kolasc. net. ru Т. E. АЛИЕВА,
научный сотрудник сектора
экономического механизма природопользования E-mail: alieva@iep. kolasc. net. ru Институт экономических проблем им. Г. П. Лузина Кольского научного центра РАН
В статье выполнен обзор внешних и внутреннихугроз экологической безопасности и государственной экологической политики в Арктической зоне России. Обосновываются предположения о государственном механизме обеспечения экологической безопасности в условиях предстоящей реформы государственной системы управления охраной окружающей среды. В частности, рассматривается успешный опыт реализации инвестиционного проекта по строительству трубопровода «Северный поток», все параметры которого соответствуют экологическим требованиям Европейского Союза.
Ключевые слова: экологическая безопасность, государственный механизм, управление, охрана окружающей среды, Арктическая зона.
Стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в XXI в. являются вхождение России в среднесрочной перспективе в число пяти стран-лидеров по объему валового внутреннего продукта и достижение необходимого уровня национальной безопасности в экономической и технологической сферах [6]. Экологическая безопасность Арктической зоны является неотъемлемой частью национальной безопасности и устойчивого развития.
Можно с уверенностью утверждать, что рост значимости арктических регионов для националь-
ной безопасности и реализации национальной стратегии социально-экономического развития страны до 2020 г. является одним из уроков мирового экономического кризиса 2008 г. и прогнозирования его последствий на долгосрочную перспективу. И до кризиса российская Арктика и прилегающие к ней районы были известны как перспективный макрорегион для удовлетворения потребностей экономики в минеральном сырье при неизбежном истощении запасов природных ресурсов в освоенных районах. В многочисленных экономических исследованиях обычно приводятся оценки запасов важнейших полезных ископаемых, большинство из которых являются определяющими для развития экономики России [5, 7]. По ряду оценок, общая стоимость разведанных запасов минерального сырья недр Арктики и континентального шельфа составляет до 1,5—2 трлн долл. Минерально-сырьевая база арктических районов является объективным конкурентным преимуществом экономики России, обеспечивающим ее стратегическое развитие и переход на новый технологический уклад.
Важнейшими из минерально-сырьевых ресурсов российской Арктики остаются топливно-энергетические ресурсы суши и шельфа. По прогнозным оценкам российских и зарубежных экспертов, их
доля составляет 20—25 % от общего количества мировых ресурсов углеводородов. В настоящее время на арктическом шельфе России уже выявлено более 20 крупных нефтегазовых бассейнов и в десяти из них доказана перспективность разработки недр.
Во время мирового экономического кризиса 2008 г. стало особенно очевидно, что разрабатываемые ныне российские месторождения углеродов почти исчерпаны, наметилось сокращение темпов добычи нефти, а через несколько лет возможно сокращение и объемов ее производства, если не будут введены в разработку новые открытые месторождения.
Поэтому важнейшей задачей государственной политики в сфере недропользования и геологии является воспроизводство сырьевой базы нефте- и газодобычи в объемах, предусмотренных энергетической стратегией России на период до 2030 г. [11]. В соответствии с целевыми индикаторами «Стратегии развития геологической отрасли до 2030 года» обеспечение воспроизводства минерального сырья с учетом текущей и перспективной потребности в разведанных запасах составит к 2015 и 2030 гг., соответственно, в среднем в год: по нефти — до 490 млн т и до 530 млн т; по природному газу — до 715 млрд м3 и до 900 млрд м3 [8]. Для этого в посткризисный период России потребуются огромные инвестиции, что негативно отразится на темпах роста объемов валового внутреннего продукта и темпах выхода страны из кризиса. По расчетам Правительства РФ, модернизация российской экономики потребует затрат в объеме около 2 % ВВП ежегодно, что соответствует общемировой практике.
Следует отметить, что в промышленном освоении природных богатств арктических районов стратегические цели государства и бизнеса полностью совпадают, прежде всего, потому что крупнейшие российские ресурсные корпорации осуществляют свою деятельность именно на северных территориях. За период рыночного реформирования уровень социально-экономического развития северных субъектов Федерации заметно снизился, в некоторых регионах наблюдается деиндустриализация и сопровождающий ее отток населения. Поэтому частный бизнес заинтересован в активной государственной политике по использованию природных ресурсов Арктики и прилегающих к ней территорий, реализация мер которой предполагает развитие геологии, коммуникационных сетей, энергетической и транспортной инфраструктур, в том числе возрождение Северного морского пути как основной магистрали для транспортировки продукции минерально-сырьевого комплекса стра-
118-
ны. В результате можно ожидать улучшения условий для развития бизнеса и привлечения инвестиций, снижения издержек у хозяйствующих субъектов и повышения конкурентоспособности продукции отраслей, ориентированных на экспорт.
В арктическом макрорегионе в настоящее время производится продукция, составляющая до 22 % от объема экспорта страны. Зарубежные компании — основные потребители российского минерального сырья из арктических районов, прежде всего никеля, меди и апатитового концентрата, также Запад заинтересован в сохранении действующих производств и в создании новых. Другими словами, зарубежные компании стремятся к закреплению специализации минерально-сырьевого комплекса арктического макрорегиона России в качестве сырьевого придатка развитых стран мира.
Зарубежные транснациональные компании хотели бы получить доступ к добыче углеводородного сырья на российском шельфе арктических морей и транспортировке его и других видов продукции в Западную Европу, США, а также в страны Азиатско-Тихоокеанского региона, используя Северный морской путь как международную магистраль, а не как часть национальной российской транспортной системы в Арктике. В отношении Северного морского пути уже сегодня со стороны иностранных государств предпринимаются попытки изменения его правового статуса.
Зарубежные страны — участницы Арктического совета, особенно Королевство Норвегия и Канада, настолько активизировали свою политику в Арктике, что Россия как страна, которой принадлежит более 4,0 млн км2 континентального шельфа в арктической зоне России, государственная граница которой на протяжении почти 20 тыс. км проходит по Северному Ледовитому океану, просто не могла не ответить на геополитические вызовы отстаиванием национальных интересов в этом регионе.
В наиболее конкретном виде стратегические намерения России в Арктике, а также приоритетные меры по надежному предотвращению внешних и внутренних угроз национальной безопасности получили выражение в «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (2009 г.) [9]. В ней четко установлена генеральная цель — превращение Арктической зоны Российской Федерации в ведущую стратегическую ресурсную базу страны. Россия намеревается расширить границы арктических владений, что также является неотъемлемой частью российской стратегии в Арктике.
Таким образом, экономическая безопасность Арктической зоны определена как наиболее высокий приоритет в системе приоритетов национальной безопасности. Этот вывод становится очевидным в результате анализа «Стратегии развития арктической зоны Российской Федерации» и всех других документов, включая резолюции многочисленных в последнее время форумов и конференций, политических заявлений высших должностных лиц государства по арктической проблематике. В частности, в выступлении на Международном арктическом форуме «Арктика — территория диалога» (г. Москва, 2010) премьер-министр В. В. Путин уделил большое внимание экологическим проблемам в Арктике и особо отметил, что «через 50 лет Арктика может стать одним из основных источников энергоресурсов для нашей страны и мира» [1].
Экологическая безопасность в качестве приоритета национальной безопасности, присутствует во всех государственных и региональных документах стратегического планирования, что обусловлено современным экологическим состоянием региона и его ролью в сохранении экологического равновесия на планете. Многочисленными отечественными и зарубежными научными исследованиями доказано значение Арктики и прилегающих к ней высокоширотных районов как «кухни погоды», то есть региона, непосредственно влияющего на глобальные изменения климата и на экосистему Мирового океана.
Это является одной из причин того, что в арктической политике зарубежных стран — участниц Арктического совета обеспечение экологической безопасности стало основой деятельности. Следует отметить, что постоянно предпринимаются многочисленные попытки научно обосновать, что одной из основных причин глобальных изменений климата на планете, загрязнения Мирового океана является антропогенное воздействие на арктические районы мира, и прежде всего в его российской зоне. Поэтому к российской арктической зоне международное сообщество предъявляет особые требования в части экологической дисциплины экономического поведения.
Нельзя не признать, что тотальная экономия на экологической безопасности хозяйственной и оборонной деятельности за годы советской власти и в период радикальных реформ системы хозяйства привели к антропогенному загрязнению территорий и акваторий в российской Арктике и нарушению функций арктических экосистем. С целью комплексного решения проблем сохранения глобального биосферного потенциала и подде-
ржания глобального экологического равновесия, освоения и эффективного использования ресурсов и пространств Мирового океана еще в 1997 г. была принята Федеральная целевая программа «Мировой океан» и ее подпрограмма «Освоение и использование Арктики» с бюджетом более 6 млрд руб. и со сроком реализации до 2013 г. [2]. В 2010 г. постановлением Правительства РФ в рамках этой программы должна начаться очистка загрязненных территорий в Арктической зоне Российской Федерации и на архипелаге Шпицберген [3].
Генеральная уборка территории страны от отходов производства и потребления никогда не проводилась в нашей стране и была поставлена как практическая задача на заседании Государственного совета по проблемам окружающей среды в мае 2010 г. [10]. Показательно, что начать решать эту задачу будут в Арктической зоне России. Особенно важно, что существует не только намерение, но понятный и реализуемый механизм решения проблемы. В рамках ФЦП «Мировой океан» в результате конкурсного отбора заказ на выполнение работы по очистке загрязненной территории получит компания, обладающая необходимыми навыками и техническими средствами, а ее услуги будут оплачены из федерального бюджета. К сожалению, этот простой механизм нельзя применить для разрешения других экологических проблем арктической зоны и прилегающих к ней полярных областей. Во-первых, бюджет ФЦП «Мировой океан» ограничен 1 млрд руб. в год, во-вторых, другие ФЦП по охране окружающей среды надо еще разработать, а этого не происходило с 2004 г.
Захламление территории отходами хозяйственной деятельности и бытовым мусором является своеобразной «верхушкой айсберга» накопившихся в Арктике экологических проблем, причем менее губительной для природных экосистем, чем, например, переносы химических веществ от действующих промышленных предприятий по воздуху и водным артериям.
Реализация стратегии по превращению Арктики в один из основных источников энергоресурсов для нашей страны и мира является прямой угрозой для ее экологической безопасности. Колоссальная по масштабам и последствиям апрельская авария на платформе компании «ВР» в Мексиканском заливе почти исключает необходимость в других доказательствах экологических рисков, связанных с добычей углеводородов на континентальном шельфе.
Другими словами, в связи со стратегической целью превращения Арктической зоны РФ в ведущую стратегическую ресурсную базу страны ее
-119
экологическая безопасность становится одним из основных условий реализации проектов, планируемых для предотвращения возможного дефицита топливно-энергетических ресурсов в нашей стране. В связи с этим наиболее актуальным становится проблема разработки и применения механизмов обеспечения экологической безопасности не только разведки, добычи и транспортировки углеводородов, но и любой другой хозяйственной деятельности в Арктике.
Анализ разработанных стратегических документов Российской Федерации и северных субъектов Федерации, в которых затрагиваются проблемы социально-экономического развития арктической зоны и прилегающих к ней районов, показывает, что в большинстве из них сформулированы цели и задачи, а основные меры по обеспечению экологической безопасности при пристальном рассмотрении не отличаются от основных направлений совершенствования управления охраной окружающей среды и природопользованием. Например, в Стратегии развития арктической зоны Российской Федерации до 2020 г. основными мерами обеспечения экологической безопасности являются: разработка и внедрение в практику природопользования экономических механизмов стимулирования минимизации негативных воздействий на окружающую среду хозяйствующими субъектами и объектами коммунальной инфраструктуры; формирование и развитие системы платного природопользования и др.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной накануне кризиса в октябре 2008 г., не только выделяются 4 основных направления обеспечения экологической безопасности экономического развития, но и перечисляются их основные элементы [4]. Например, новая система нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, предусматривающая отказ от установления индивидуальных разрешений для каждого предприятия и установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим существующим технологиям (НСТ), в обязательном порядке включающем экологически безопасные мировые технологии.
Однако до последнего заседания Государственного совета Российской Федерации по вопросу совершенствования системы государственного регулирования в сфере окружающей среды (май 2010 г.) для их реализации ничего не предпринималось, что в определенной мере обусловлено разразившимся
120-
мировым экономическим кризисом, и в большей степени — отсутствием системного подхода к управлению экологической безопасностью [10].
На Государственном совете РФ были выявлены многочисленные проблемы государственного регулирования охраны окружающей среды (ООС) в нашей стране, основные из них представлены в таблице. Следует отметить, что все они имеют особую остроту в Арктической зоне Российской Федерации и поэтому принятые на заседании Государственного совета РФ рекомендации по совершенствованию государственного управления и последовавшие за ними поручения Президента и Председателя Правительства РФ можно рассматривать как необходимое условие разработки и реализации механизма обеспечения экологической безопасности в Арктике.
Государственный механизм управления ООС включает несколько тесно взаимосвязанных механизмов: нормативно-правового, экономического, организационного, финансового, информационного. Все они должны слаженно работать, чтобы поручения Президента России были выполнены в установленные сжатые сроки, т. е. до декабря 2010 г. При этом возникает проблема межведомственного взаимодействия нескольких федеральных министерств и ведомств для согласования принимаемых решений и изменений в законодательстве, ведь план реформирования только законодательства в сфере охраны окружающей среды включает в себя принятие пяти федеральных законов и около 40 подзаконных актов [10].
Также проекты изменений в механизме управления ООС и природопользованием следует согласовать с заинтересованными лицами, прежде всего с представителями бизнес-сообщества (РСПП и ТПП РФ), с общественными организациями. При этом обязательно возникнут проблемы, которые обусловлены, во-первых, недостаточной методологической и методической ясностью по некоторым конкретным вопросам совершенствования системы управления ООС. Например, нет ясности в ответе на вопрос, что будут представлять справочники наилучших существующих доступных технологий. Также нет единого мнения об участии региональных органов власти и природоохранных организаций в экологической экспертизе крупных промышленных проектов, которую собираются проводить федеральные органы.
По расчетам Министерства природных ресурсов и экологии РФ, в результате реформы управления ООС плата за негативное воздействие увеличится в 2,3 раза к 2011 г. и в 3,4 — в 2016 г. При этом общий объем годовой платы за негативное
Основные проблемы государственного регулирования охраны окружающей среды в Российской Федерации и рекомендации по его совершенствованию*
Наименование проблемы Рекомендации по совершенствованию государственного регулирования ООС
Система нормирования в сфере охраны окружающей среды Экологическое нормирование должно быть основано на применении наилучших существующих технологий (НСТ) или наилучших существующих доступных технологий. В течение трех лет подготовить справочники наилучших доступных технологий (НДТ) и описать свыше шести тысяч технологических процессов
Экологический контроль Разделить полномочия по экологическому контролю между федеральными и региональными органами исполнительной власти, а именно: наиболее крупные предприятия природопользователей закрепить за органами федерального контроля, остальные объекты передать на местный, региональный уровень с соответствующим финансированием. Создать автоматическую систему учета выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду на всей территории России. Разработать единые правила государственного экологического контроля хозяйственной деятельности на территории страны и правила организации и проведения производственного экологического контроля. Ввести обязательный экологический аудит
Системы обращения с отходами производства и потребления Разработать правовое регулирование, обеспечивающее стимулирование снижения размещения отходов, совершенствование организации работ по рациональному сбору
Платежи за негативное воздействие на окружающую среду Поэтапное повышение платы за негативное воздействие на окружающую среду, ее повышение. Воссоздать единый государственный фонд охраны окружающей среды как целевой источник финансирования природоохранных мероприятий
Проблема трансграничных и межсубъектовых загрязнений Обеспечить реализацию компенсационной функции имущественной ответственности за причинение вреда окружающей среде, населению и принять специальные нормы о возмещении так называемого прошлого вреда, или накопленного ущерба. Регламентировать компенсацию ущерба за трансграничное загрязнение территорий
Экологическая экспертиза Восстановление института «экологической экспертизы» в отношении экологически опасных объектов
Сеть экологического мониторинга Модернизация государственной сети мониторинга в рамках ФЦП
: Составлено по материалам заседания Государственного совета Российской Федерации от 27 мая 2010 г.
воздействие составит 138 млрд руб., или 1,1 % от прибыли предприятий Российской Федерации [10]. Для предприятий, которые будут переходить на новые экологически чистые технологии, плата значительно уменьшится. Однако в целом важнейший вопрос о механизме стимулирования этого перехода остается открытым.
По аналогии со странами Европейского Союза переход на систему нормирования на основе наилучших существующих доступных технологий (НДТ) займет около 10 лет, то есть он будет завершен к 2020 г. По мнению авторов, не меньший срок понадобится и для внедрения в практику других элементов реформы государственного управления ООС, например на создание автоматической системы учета выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду на всей территории России и на модернизацию государственной сети мониторинга.
Как известно, к 2020 г. намечено реализовать большинство инвестиционных проектов по раз-
витию топливно-энергетического и минерально-сырьевого комплексов в Арктической зоне страны. Таким образом, превращение Арктической зоны страны в ведущую стратегическую ресурсную базу страны будет происходить в условиях реформы государственного управления ООС.
Между тем Президент и Председатель Правительства РФ сделали заявления о том, что «Россия осознает свою ответственность и сегодня делает все, чтобы работы на арктическом шельфе, в Каспийском море, в Охотском море, в других местах осуществлялись в строгом соответствии с международным правом и международными экологическими стандартами» [10], и что «ни один индустриальный проект в российской Арктике не будет реализован без учета самых строгих экологических требований» [1].
По мнению авторов, уверенность руководства страны в возможности обеспечить экологическую безопасность при освоении полуострова Ямал, на Штокмановском месторождении в Баренцевом
-121
море, при развитии севера Красноярского края и Якутии, а также на сотнях других производственных и инфраструктурных объектов, создаваемых государством и бизнесом, основывается на успешном опыте реализации инвестиционного проекта по строительству трубопровода «Северный поток», все параметры которого соответствуют экологическим требованиям Европейского Союза.
В отношении действующих предприятий, которые являются экологически опасными объектами, и их деятельность привела к появлению на территории страны так называемых «горячих экологических точек», с большой степенью уверенности можно предположить, что будет применено точечное управление. В результате инвентаризации наиболее опасных мест загрязнения на территории Арктической зоны и прилегающих к ней районов было выявлено 30 «горячих экологических точек» из 194 в целом по стране. Ответственность за ликвидацию большинства из них должна быть возложена на действующие предприятия.
Первым примером такого подхода можно считать договоренность о подписании соглашения между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ОАО «ГМК «Норильский никель» (август 2010 г.), в котором будут детально прописаны обязательства компании по сокращению выбросов загрязняющих веществ на ближайшие три года, включая планы модернизации конкретных цехов комбината, выполнение которых Росприроднадзор возьмет под особый контроль. В случае невыполнения планов модернизации будет принято решение о существенном повышении экологических штрафов. Следует отметить, что ОАО «ГМК «Норильский никель» имеет все документы добровольной экологической сертификации, признанной на международном уровне, составляет лучшие в стране отчеты об экологической деятельности. Это еще раз подтверждает неэффективность существующей ныне системы государственного управления экологической безопасностью, при которой крупнейший загрязнитель окружающей среды в стране получал награды как экологически ответственное предприятие.
В настоящее время Министерством природных ресурсов и экологии РФ разрабатывается проект Указа Президента РФ «Об Основах экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года», а проект самих «Основ» представлен для экспертизы широкой научной и экологической общественности. В основных разделах этого программного документа отражены не только
122
стратегические цели и принципы государственной экологической политики, ее направления и задачи, но и средства реализации. А они потребуют дальнейшей детализации и уточнения, что и будет являться актуальной задачей представителей экономических и экологических наук.
Список литературы
1. Материалы Международного арктического форума «Арктика — территория диалога». Москва, сентябрь 2010 г.
2. О Федеральной целевой программе «Мировой океан»: Указ Президента Российской Федерации от 17.01.1997 № 11.
3. О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 919: постановление Правительства РФ от 12.08.2010 № 619.
4. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
5. Проблемы Севера: науч. -аналитич. доклад Рос. акад. наук, Научный совет по вопросам регион. развития. Кольский научный центр РАН, Институт экономических проблем; научные рук. А. Г. Гран-берг, В. Н. Лаженцев. М.: Сыктывкар, Апатиты: КНЦ РАН, 2005.
6. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537.
7. Север и Арктика в пространственном развитии России: современная ситуация и стратегические приоритеты: науч. -анал. доклад / науч. рук. А. Г. Гранберг, В. Н. Лаженцев. М.: Сыктывкар, Апатиты: КНЦ РАН, 2010.
8. Стратегия развития геологической отрасли до 2030 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 № 1039-р.
9. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года / АНО «Научно-координационный центр исследований Арктики». М., 2009.
10. Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета РФ по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. Москва, 27.05.2010.
11. Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2030 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р.
