CC BY
22
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РЕГИОНЕ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ
Н.В. КРУЧИНИНА,
кандидат экономических наук, доцент Саратовский государственный технический университет
Социально-экономическое состояние регионов в конечном счете определяет развитие экономики Российской Федерации в целом. Экономический рост региональной экономики сопровождается усилением антропогенного воздействия на экологические системы. Воздействие это неодинаково и определяется рядом факторов, среди которых уровень развития производительных сил региона, климатические и географические особенности и др.
В работах российских ученых (Н.Т. Агафонов, А. А. Адамеску, Э. Б. Алаева, В. В. Кистанов, Н. Н. Колосовский, М. Д. Шарыгин и др.) выделяется ряд подходов (концепций) к проблеме комплексного регионального развития:
1) развитие региона как замкнутого, самообеспечивающегося хозяйства;
2) технологический подход, определяющий развитие региона как совокупность тесных производственных связей между отраслями и предприятиями;
3) как взаимодействие элементов отраслевой структуры хозяйства регионов, целостности и рационального сочетания отраслей;
4) воспроизводственный подход, отражающий социальные приоритеты;
5) экономико-географический подход, обосновывающий формирование территориальных социально-экономических систем (комплексов).
Таким образом, развитие региона — сложный социально-экономический процесс. Под воздействием многих факторов здесь протекают сложные процессы интеграции экономических интересов и экологических требований, пересекаются интересы и отношения множества субъектов хозяйствования, среди которых особого внимания заслуживают органы управления охраной окружающей среды (далее — ООС) разного уровня.
Система управления ООС в регионе осно-
вывается на процессе прямого регулирования, а также характеризуется сочетанием и использованием разнородных интересов (федеральных, региональных, местных), множественностью уровней управления.
С целью более четкого определения основных проблем регионального управления ООС с учетом богатого опыта ресурсно-экологического управления стран Запада, обратимся к некоторым ретроспективным аспектам.
Прежде всего, необходимо отметить, что именно острота ресурсно-экологических проблем и невозможность их разрешения в рамках предшествующей социально-политической системы явились важными побудительными мотивами трансформационных процессов, происходивших в нашей стране в конце 1980-х — начале 1990-х гг. В течение этого периода ресурсно-экологическая политика находилась в поле зрения властных структур, а также предпринимательских кругов и населения. Это внимание стимулировали такие факторы, как необходимость решения экологических проблем, доставшихся в наследие от прошлого, и новых, рост экологического сознания широких слоев населения, заинтересованность определенной части предпринимателей в повышении конкурентоспособности за счет ресурсно-экологических факторов, стремление определенной части политиков, негосударственных организаций укрепить свою репутацию и т. д.
Поскольку система региональных отношений во многом определяется общей социально-экономической ситуацией в стране, в кризисные периоды проблемы региональных отношений обостряются. Кризис вынуждает центральные органы власти действовать в условиях чрезвычайных ситуаций, что зачастую приводит к серьезным ошибкам, в результате которых возникают негативные процессы в экономике, политике,
социальной сфере.
В переходный период основные усилия были сосредоточены прежде всего на создании законодательной базы, соответствующей новым политико-экономическим условиям и формирующемуся гражданскому обществу. Решались также проблемы обоснования направлений ресурсно-экологической политики и инструментов ее реализации, реформирования органов ресурсно-экологического контроля и управления и др. Вместе с тем, на что неоднократно обращали и продолжают обращать внимание специалисты, экологическая проблематика все же не стала приоритетным направлением деятельности государства и многих его институтов [6].
В ряде случаев происходила не доработка существующих и в целом оправдавших себя инструментов, а их упразднение. Примерами этого могут, в частности, служить ликвидированные специализированные фонды охраны природы, а также платежи за воспроизводство лесных ресурсов и минерально-сырьевой базы, упразднение которых подорвало экономические основы лесовосстановления и геолого-разведочных мероприятий в стране. На эту ситуацию накладывалась недостаточная проработанность вводимых новых инструментов экологической политики. Так произошло, например, с нормами административной ответственности за экологические правонарушения. Расширение этих норм введенным в действие в 2002 г. Кодексом РФ об административных нарушениях оказалось не подкрепленным механизмами их реализации. На практике это приводит не к усилению, а к ослаблению экологической ответственности природополь-зователей, особенно в регионах. Особую остроту экологическая проблематика в России приобрела с начала текущего десятилетия, когда были исчерпаны временные резервы, связанные с резким падением национального производства и вызванным преимущественно этим фактором некоторым сокращением негативного давления на окружающую среду.
С 2000-2001 гг. параллельно с экономическим ростом по всем основным параметрам стало наблюдаться ухудшение экологической ситуации. Проиллюстрируем ситуацию на примере Саратовской области, где показатели загрязнения атмосферного воздуха, превышающего предельно допустимые концентрации, выше, чем в среднем по Российской Федерации. При этом число пунктов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха из года в год сокращается. Состояние земель в области, находящихся в сфере хозяйственной деятельнос-
ти, остается неудовлетворительным. Происходит расширение зоны негативных воздействий на окружающую среду и здоровье населения. Между тем «вклад» экологического фактора в заболеваемость населения России является весьма высоким и оценивается специалистами в настоящее время на уровне 20—30 %, в том числе по онкологическим заболеваниям — около 50 % [4].
Для реформирования и укрепления национальных институтов экологического контроля и управления в странах с переходной экономикой были разработаны следующие направления:
• расширение сферы компетенции и ответственности национальных Министерств по ООС, рост соответствующего аппарата;
• укрепление и расширение экологического мониторинга и информационных систем, как и системы экологического инспектирования предприятий — природопользователей;
• формирование в министерствах центральных подразделений, занимающихся стратегическим анализом и выработкой экологической политики;
• выработка более эффективных процедур распределения и использования средств экологических фондов;
• создание механизма, обеспечивающего доступ населения к экологической информации и его участие в принятии экологических управленческих решений.
Для обеспечения устойчивого развития на первый план в настоящий момент выдвигаются задачи выработки глобальной экологической политики, реализуемой посредством международных договоров, региональной и национальной политики, основанной на межсекторальном подходе, учитывающей цели и приоритеты экономического и социального развития отдельных территорий и отраслей с участием всех заинтересованных сторон — органов власти различных уровней, бизнеса, общественных организаций и населения.
Однако на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствуют методологические подходы к планированию развития территорий в рамках концепции устойчивого развития. Принимаемые программы социально-экономического развития РФ не сопровождаются научно-обоснованными проектами развития регионов. Между тем этот вопрос очень важен, так как разработка экологических доктрин и программ сама по себе, без интеграции в программы социально-экономического развития региона, да и страны в целом, остается всего
лишь декларацией и не может быть реализована. В большинстве регионов РФ реализуются в основном среднесрочные программы, а также адресные инвестиционные программы. Такое разногласие в планировании и определении сроков, регламентирующих территориальное планирование на региональном уровне, является результатом отсутствия единых методических положений.
Кроме того, даже на макроэкономическом уровне, как правило, отсутствует интеграция экологических и экономических проблем в разрабатываемых документах. Так, например, Правительство РФ обсуждает и принимает Государственную стратегию социально-экономического развития страны до 2010 г., и только спустя почти год начинается разработка новой редакции Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, которая рассчитана на те же сроки.
Следствием этого является отсутствие системной увязки плановых документов РФ и ее субъектов. Вопросы согласования основных положений программных документов с федеральными структурами обычно не рассматриваются. К тому же действующий порядок согласования региональных программ не отвечает задачам комплексного социально-экономического развития территорий и формирования межбюджетных отношений.
Такая методологическая несогласованность в подходах к системе планирования, как правило, влечет несогласованность и в региональном управлении, вызывает межтерриториальный дисбаланс и разногласия в определении региональных стратегических приоритетов.
Природоохранные акты в нашей стране продолжают разрабатываться и принимаются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. При этом, если число федеральных законов не слишком велико, то перечень требований, постановлений, предписаний и прочих документов, более или менее относящихся к вопросам охраны окружающей среды, букве которых должны следовать в своей деятельности предприятия, огромен. Следует отметить, что эти акты не всегда согласуются между собой, нередко по-разному интерпретируются (как в различных областях, так и разными ведомствами), находятся в постоянном движении (принимаются взамен утративших силу, вводятся в действие временно, пересматриваются и т. п.).
Длярешения большинства проблем в области природопользования и охраны окружающей среды мировым сообществом выработана общепризнанная методология, базирующаяся на установлении долгосрочных
целей и формировании стратегий их достижения, включая разработку и выполнение планов и программ, реализующих эти стратегии в увязке с правовыми, финансовыми, техническими и организационными условиями, требованиями и ограничениями.
В этой связи важное значение с точки зрения конечной эффективности функционирования системы управления природоохранной деятельностью имеет создание механизма формирования целей государства в данной области и конкретных показателей (индикаторов) их достижения на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Ранее в СССР подобный механизм, предусматривающий при разработке прогноза (плана) социально-экономического развития страны установление целевых количественных показателей использования природных ресурсов и антропогенного влияния на окружающую среду, являлся основным инструментом регулирования уровней негативных воздействий в общегосударственном, отраслевом и территориальном разрезе, а также на «точечном» уровне.
Переход к рыночной экономике в России был ознаменован отказом от системы территориального (регионального) планирования, которое было главным методом реализации территориального принципа при разработке государственных планов экономического и социального развития в советский период.
За прошедшие годы реформ в РФ так и не сложилась новая система регионального планирования и прогнозирования. А ведь региональное планирование и прогнозирование не может игнорировать региональные стратегии, а также региональную экологическую политику. Вследствие этого в настоящее время разработка прогнозов негативного воздействия даже по относительно узкому перечню веществ, определяющих 80 % валового объема загрязнения окружающей среды, в увязке с прогнозами и планами социально-экономического развития не проводится. Вместе с тем, установление целевых показателей по выбросам (сбросам) основных загрязняющих веществ должно стать одним из важнейших элементов механизма государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Именно на основе этого отраслями экономики, регионами и предприятиями-загрязнителями должны предусматриваться необходимые меры по снижению выбросов, сбросов и иных негативных воздействий на окружающую среду.
Поскольку Россия— федеративное государство, субъекты федерации несут свою долю ответственности за экологически устойчивое развитие
регионов. При этом их деятельность должна быть не только непротиворечивой, но и скоординированной. Иначе говоря, становление эффективной системы регионального планирования требует разработки действенных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти в обеспечении экологически устойчивого развития регионов. Система органов управления ООС региона представлена на рис. 1.
В России пока что крайне несовершенен инструментарий федеральной региональной политики, т. е. инструментарий реализации решений регионального планирования. Слабо развита методическая помощь регионам, в том числе при разработке стратегий регионального экологического развития. В современных условиях необходимы и принципиально новые подходы к формированию региональной информационной среды, создающей более комфортные условия для межрегионального обмена опытом.
В процессе социально-экономического развития регионов большое значение имеют программы федерального, регионального и местного уровней. Но надо отметить, что современное состояние этих программ неадекватно общеметодологическим требованиям, предъявляемым к ним.
Одним из существенных недостатков методологии разработки региональных программ по
охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов является отсутствие механизмов организационного, технического и финансового согласования мероприятий.
Планируемые затраты на реализацию этих программ, как правило, многократно превышают реальные возможности бюджетов и внебюджетных фондов различных уровней, а также финансовые возможности хозяйствующих субъектов. Выбор программных мероприятий не подкрепляется их экономическим обоснованием. Так, анализ принятых в России в 1990-х гг. более 30 федеральных целевых программ и около 20 ФЦП по развитию различных отраслей экономики, содержащих значительные природоохранные подпрограммы, показывает, что степень их выполнения составляет до настоящего времени 15—40 % [3].
Между тем, успешное функционирование региональной экономики во многом зависит от возможностей и умения региональных органов власти принимать оптимальные решения, учитывающие интересы центра и регионов. «Лицо» каждого региона определяется способами управления экономикой, социально-экономическими отношениями, экологической ситуацией, рациональным использованием региональных преимуществ, поиском методов сочетания федеральных и региональных социально-экономических интересов, которые
Разрешенные и плановые нормативные воздействия
Загрязнение ОС по нормативным воздействиям
1 ей а
со со
&8 к ^ К н а
з 5 а К <и а и
о И
К т
Состояние биоресурсов
Рис. 1. Система управления охраной окружающей среды региона
могут находиться в противоречии [8].
В настоящие время центр тяжести работ по управлению ООС и природопользованием переносится на региональный, территориальный уровень, где стратегические цели доводятся до конкретных исполнителей задач и видов работ, вводятся новые формы хозяйствования и управления.
Это означает: увеличение ответственности региональных и местных органов управления за принимаемые решения по экологическому развитию своих территорий; признание самостоятельности территорий в вопросах определения способа финансирования экологических программ; расширение свободы предприятий в выборе вариантов развития и предпринимательской деятельности.
Таким образом, достижение экологической безопасности в современных условиях основывается прежде всего на органическом сочетании экономических и экологических интересов общества в рамках концепции устойчивого развития. Растущая экономика имеет возможность отвечать критериям устойчивого развития и повышать социально-экологическое благосостояние населения только тогда, когда федеральные, региональные, местные власти, бизнес, общество в целом работают совместно над поиском наиболее эффективных инструментов и методов решения проблем. К их числу относятся экологически направленная структурная перестройки экономики, поддержка и развитие высокотехнологичных, экологически безопасных и ресурсосберегающих производств, применение новых инструментов экологической политики, включая международные стандарты экологического менеджмента, добровольные экологические соглашения, обеспечение информационной открытости процессов принятия и реализации эко-лого-экономических и управленческих решений. Но на национальном уровне необходимы еще и государственные программы, законы и согласование
интересов всех слоев общества и хозяйственных структур. По отношению к конкретным задачам использования природных ресурсов и ООС эта направленность обеспечивается с помощью развернутого экологического управления, взаимосвязи его развития на всех управленческих уровнях, в том числе и на уровне регионов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Глушкова В. Г. Введение в экономическую географию и региональную экономику России / В. Г. Глушкова. - М.: Владос, 2004.
2. Гранберг А. Г., Кистанов В. В., Адамеску А. А. Государственно-территориальное устройство России / А. Г. Гранберг, В. В. Кистанов, А. А. Адамеску. - М.: Дека-ВС, 2003.
3. ДжангировД. А Совершенствование управления инвестиционной деятельностью в области природопользования и охраны окружающей среды / Д. А. Джангиров. - М.: НИА-Природа, 2005.
4. Доклад комитета экологии и природных ресурсов Саратовской области «О состоянии окружающей природной среды Саратовской области». - Саратов, 2006. - С. 94.
5. Лукьянчиков Н. Н, Потравный И. М. Экономика и организация природопользования / Н. Н. Лукьянчиков. - М.: Юнити-Дана, 2007.
6. Пахомова Н. В. Ресурсно-экологические проблемы России и других стран с переходной экономикой: взгляд зарубежных специалистов //Проблемы современной экономики, № 4, 2005.
7. Управление природоохранной деятельностью в Российской Федерации / Ю.Б. Осипов, Д.Е. Дымов, Д.Г. Зилинг, В.В. Куценко, А.В. Шевчук. - М. : Изд-во МГУ, 2001.
8. Юрина Е.А. Методология регионального развития: вопросы теории и практики / Е.А. Юрина, П.П. Черноиванов . - Тамбов: Изд. ТГУ им. Г.Р. Державина, 2006.
