CC BY
124
УДК 502.17(1/9)
О. П. Бурматова
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, Новосибирский национальный исследовательский государственный университет (Новосибирск, Россия)
УСЛОВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ РЕГИОНА
В статье рассмотрены основные аспекты разработки региональной стратегии охраны окружающей среды и условия ее реализации. Показана логика выстраивания экологической стратегии как долгосрочного ориентира экологической политики. Проанализированы условия рационализации природоохранной деятельности в регионе. Выделены важнейшие направления в формировании элементов механизма реализации экологической стратегии, включая систему финансирования, организационные структуры, экономический и правовой механизмы охраны окружающей среды. Показаны их слабые стороны и предложены рекомендации по совершенствованию методов экологической политики.
Ключевые слова: экологическая политика, региональная стратегия природоохранной деятельности, система природоохранных мероприятий, экологические программы, механизм реализации природоохранных мероприятий стратегии и региональной программы.
Обострение экологических проблем обусловливает актуальность регионализации экологической политики, упорядочения и управления природопользованием в долгосрочной перспективе. Экологические последствия любой хозяйственной деятельности возникают и проявляются в первую очередь на конкретной территории, что определяет необходимость поиска путей их оптимизации с учетом регионального характера антропогенного воздействия на состояние окружающей среды. Природоохранная стратегия должна составлять одну из основ государственной экологической политики, которая нацелена на разработку и осуществление мероприятий по сохранению и улучшению состояния окружающей среды и здоровья людей.
Важнейшими условиями рационализации природоохранной деятельности в регионе являются, во-первых, учет долгосрочных перспектив эколого-экономических взаимодействий, возникающих в процессе развития и размещения производительных сил в регионе, и, во-вторых, концентрация усилий на решении приоритетных задач по минимизации возможных негативных воздействий антропогенной деятельности на состояние окружающей природной среды. Обеспечение данных условий возможно путем разработки и реализации региональной природоохранной стратегии, формирование которой предполагает постановку целей, выбор возможных путей их достижения, разработку взаимосвязанной по срокам, финансированию и ответственности системы природоохранных мероприятий в регионе с учетом его конкретных особенностей экономическо-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2017. № 3 (9). © О. П. Бурматова, 2017
го, социального, природного и экологического характера, а также выбор адекватной системы критериев и показателей, позволяющих оценивать состояние экологической ситуации в регионе и эффективность проведения природоохранных мероприятий с позиции достижения поставленных экологических целей и задач.
Разработка методологических и методических основ формирования региональной стратегии природоохранной деятельности предполагает решение таких задач, как:
— использование совокупности региональных программ как средства увязки экономических, социальных и экологических целей развития региона; анализ места экологической подсистемы в структуре программ социально-экономического развития региона и ее связей с другими сферами региона;
— формулирование важнейших направлений формирования природоохранной стратегии региона и анализ основных факторов ее формирования, включая пространственный, производственный и организационный аспекты выбора варианта природоохранной стратегии;
— поиск способов учета влияния экологических факторов на формирование элементов территориально-производственных систем при прогнозировании экологических последствий хозяйственной и прочей деятельности в исследуемом регионе;
— разработка системы критериев и показателей, которые можно использовать не только для оценки состояния экологической ситуации в регионе, выявления ее «болевых точек», но и для оценки результативности намечаемой природоохранной деятельности;
— анализ возможных последствий влияния кризисных явлений на взаимоотношения экономики и экологии, который позволит определить необходимость и направления изменений взаимоотношений государства и бизнеса в экологической сфере.
Выстраивание экологической стратегии как долгосрочного ориентира экологической политики имеет определенную логику (рисунок). Как видно, разработка экологической (или природоохранной) стратегии предусматривает определение экологической миссии региона и его экологического образа будущего, выбор приоритетных экологических целей и задач, детализацию их
в конкретных программах по охране окружающей среды, выработку механизма их реализации, анализ и оценку результатов и последствий реализации программ. При этом экологическая миссия региона и его экологический образ будущего строятся на основе анализа внутренних и внешних факторов, влияющих на формирование экологической ситуации в регионе, установления преимуществ и недостатков в сфере охраны окружающей среды (ООС) региона, выявления возможностей и угроз для обеспечения экологической безопасности развития региональной экономики и среды обитания людей.
Анализ исходного состояния экологической ситуации, включая:
— внутренние и внешние факторы, влияющие на формирование экологической ситуации в регионе;
— преимущества и недостатки в сфере ООС региона;
— возможности и угрозы для обеспечения экологической безопасности развития региональной экономики
Мониторинг, анализ и оценка результатов и последствий реализации
программ, их вклада в экономическое развитие региона, оценка эффективности расходования бюджетных средств
£
Реализация программ
(механизм реализации, целевые индикаторы)
Логика выстраивания экологической стратегии как долгосрочного ориентира экологической политики
Важным этапом работ по выстраиванию экологической стратегии является разработка взаимосвязанной по срокам, финансированию и ответственности системы природоохранных мероприятий в регионе с учетом его конкретных особенностей экономического, социального, природного и экологического характера, а также выбор адекватной системы критериев и показателей, позволяющих оценивать состояние экологической ситуации в регионе и эффективность проведения природоохранной деятельности с позиции достижения поставленных экологических целей и задач.
Выработка стратегии природоохранной деятельности в регионе определяется множеством его экономических, социальных и природных особенностей, что обусловливает необходимость выбора приоритетов в осуществлении природоохранных мероприятий. При этом одним из важнейших направлений природоохранной деятельности в любом регионе должно быть обеспечение технологической основы экологической безопасности экономического развития и формирование эффективного правового и экономического механизма регулирования отношений между хозяй-
ственной деятельностью и окружающей природной средой. С ростом масштабов воздействия человеческой деятельности на окружающую природную среду возрастает зависимость развития общественного производства от влияния экологических факторов. Учет экологических факторов при прогнозировании формирования территориально-производственных систем различного типа и уровня позволяет не только предотвратить возможные негативные последствия хозяйственной деятельности на окружающую природную среду, но и создает необходимые предпосылки для рационализации взаимосвязей между производством и природой, включая формирование желаемого качественного состояния ее различных компонентов.
Основу стратегии в области охраны окружающей среды в регионе составляют характерные для него экологические проблемы, уже существующие или потенциальные, возникающие в процессе дальнейшего формирования хозяйственного комплекса территории, а также система природоохранных мероприятий, определяемых необходимостью решения или предупреждения данных экологических проблем.
В качестве основных положений, формирующих стратегию в области охраны окружающей среды в том или ином регионе, можно, в частности, предложить следующие направления деятельности:
1) внедрение и использование экологически ориентированных технологий с целью обеспечения технологической основы безопасного развития хозяйственной деятельности в регионе (включая создание и внедрение малоотходных производственных и эффективных природоохранных технологий);
2) учет экологически допустимых масштабов как производственных мощностей отдельных объектов, так и концентрации производства в отдельных ареалах;
3) выявление наиболее экологически опасных объектов и их сочетаний (проблемных ситуаций), а также частей территории региона с осложненной экологической обстановкой (проблемных ареалов);
4) организацию предупреждения возможного загрязнения окружающей природной среды (воздушной и водной) сверх установленных пределов;
5) внедрение механизма оценки состояния окружающей природной среды путем расчета величины экономического ущерба от загрязнения воздушного и водного бассейнов в данном регионе;
6) учет возможных экологических последствий функционирования и развития в регионе различных отраслей его топливно-энергетического комплекса как наиболее экологически значимого сектора экономики любого региона;
7) выбор состава производств и масштабов их развития в пределах отдельных частей территории региона с учетом экологических требований;
8) анализ взаимосвязи загрязнения атмосферы и здоровья людей при формировании хозяйства в пределах территорий с наибольшей концентрацией населения и экологически вредных производств;
9) определение уровня затрат экологического назначения по региону в целом и отдельным элементам хозяйственного комплекса;
10) проведение определенного комплекса правовых, экономических, организационных и других мер, необходимых для реализации природоохранной стратегии.
Реальная эффективность экологических программ в составе природоохранных стратегий зависит в конечном счете от двух условий: механизма реализации и финансирования. Результативная деятельность органов управления в любой стране или регионе при реализации региональных программ начинается и эффективно осуществляется только при условиях разработки соответствующего законодательства и его неукоснительного соблюдения и создания специального органа управления. Наконец, инвестиционные и организационные проблемы проектов и программ не
могут быть разрешены вне поддержки региональных властей (в том числе финансовой), вне использования законодательных и налоговых инструментов органов региональной власти.
Механизм реализации программ, с одной стороны, формирует внешнюю среду, правила игры для всех участников на национальном экологическом поле. С другой стороны, существующий на сегодня в России механизм экологического регулирования является достаточно слабым, в нем отсутствуют многие элементы управления (прежде всего экономического, в том числе стимулирующего, характера), которые стали обычными в практике проведения экологической политики в других странах. При этом ряд элементов экологического управления в России декларируются, но имеют чисто символический характер, не оказывая практически никакого влияния на состояние дел в природоохранной сфере (например, экологический аудит, экологическое страхование, экологическая сертификация и др.).
В целом необходимыми условиями реализации природоохранной стратегии в условиях России являются, на наш взгляд, следующие:
— формирование экономического инструментария стимулирования природоохранных мероприятий;
— правовое обеспечение экологической политики;
— финансирование природоохранной деятельности;
— учет инновационных аспектов в обеспечении экологической безопасности развития региональной экономики;
— организация управления, координации и контроля.
При разработке стратегии охраны окружающей среды в рамках Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области был учтен предлагаемый подход1. Практические результаты нашли отражение в ряде соответствующих утвержденных документов по страте-гированию региона2.
1 См.: Бурматова О. П. Природоохранная стратегия социально-экономического развития региона // Регион: экономика и социология. 2014. N° 3. С. 219—245 ; Ее же. Инновационные и инвестиционные аспекты управления региональным развитием с позиций экологических требований // Региональное и муниципальное управление: диагностика, планирование и мониторинг социально-экономического развития регионов Сибири / под ред. А. С. Новосёлова, В. Е. Селиверстова ; ИЭОПП СО РАН. Новосибирск : Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2016. С. 263—296.
2 Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года» : утв. распоряжением губернатора Новосиб. обл. от 13 июля 2009 г. № 177-р. (Раздел 8.4. Обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды). URL: https://www.nso.ru/sites/ test.new.nso.ru/wodby_files/files/migrate/activity/Socio-Economic_ Policy/strat_plan/Documents/1654.pdf/ ; Программа социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2015 г. (Раздел 9.4. Охрана окружающей среды Новосибирской области). URL: http://economy.newsib.ru/files/ 99713.pd ; Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 г. (Раздел 12.2. Экологические проблемы) : утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 5 июля 2010 г. № 1120-р. URL: http://www.sibfo.ru/strategia/strdoc.php ;
Важное место при разработке экологической стратегии региона должно быть отведено анализу условий ее реализации. Среди таких условий прежде всего необходимо рассмотреть такие важнейшие направления формирования элементов механизма реализации экологической стратегии, как:
— экономический инструментарий, включая возмещение вреда, нанесенного окружающей среде; реализация принципа «загрязнитель платит» и создание эффективной системы экологических платежей; стимулирование и поддержка экологически ответственного бизнеса; внедрение механизмов льготного налогообложения и кредитования; ускоренная амортизация основных природоохранных фондов; установление определенного порядка финансирования природоохранных мероприятий; внедрение экономических стимулов для осуществления природоохранной деятельности и др.;
— правовое обеспечение экологической политики и программных мероприятий, преодоление декларативного характера экологического права и пробелов в нем; более полная разработка подзаконных актов; преодоление изолированности экологического права от других блоков законодательства; правовое обеспечение мероприятий программ и др.;
— финансирование природоохранной деятельности в Российской Федерации, в том числе меры по совершенствованию финансового механизма экологического управления; урегулирование и совершенствование системы экологических платежей за негативное воздействие на окружающую среду и их целевое использование; увеличение государственных и частных инвестиций в природоохранную деятельность; организация экологических фондов; совершенствование системы платежей за пользование природными ресурсами и др.;
— инновационные аспекты экологической безопасности развития экономики, включая создание инструментария эколого-инновационной деятельности; внедрение экологических инновационных технологий; создание экодевелопмента; стимулирование развития рынков экологических услуг, экологически чистой продукции и технологий; внедрение систем экологического менеджмента на промышленных предприятиях; выбор направлений экологизации экономики с учетом инновационных принципов развития и особенности эколого-экономических взаимосвязей в условиях экономического кризиса и т. п.;
— организация управления и координация, что требует усиления природоохранных органов, полномочий региональных властей и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; создание специального ор-
Программа реиндустриализации экономики Новосибирской области до 2025 года (раздел «Экологические инновационные технологии») : утв. постановлением Правительства Новосиб. обл. от 1 апр. 2016 г. № 89-п. URL: https://www.nso.ru/page/15755.
гана управления, наделенного необходимыми правами и обязанностями по регулированию и координации мероприятий региональных экологических программ; восстановление государственной экологической экспертизы и экологического контроля; организация эффективного экологического мониторинга и др.
Механизм реализации природоохранных мероприятий стратегии и региональной программы требует проведения определенного комплекса правовых, экономических, организационных, информационных и других мер, являющихся составной частью общегосударственной экологической политики. Он должен включать меры, предпринимаемые как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации во взаимодействии с органами местного самоуправления. Основные направления охраны окружающей среды в регионах осуществляются в соответствии с общими принципами государственной политики в данной области, которые включают платность природопользования и возмещение вреда, нанесенного окружающей среде; обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; сохранение биологического разнообразия и др. Достижение благоприятной экологической ситуации как необходимого условия достойного качества жизни и здоровья населения возможно лишь при условии обеспечения согласованности действий региональных органов власти, бизнеса и общественности в сфере охраны окружающей среды.
Основные направления формирования механизма реализации региональных программ как на федеральном, так и на региональном уровне, должны, на наш взгляд, предусматривать следующие меры:
1. Усиление природоохранных органов, расширение возможностей и полномочий региональных властей и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Оптимизация системы управления качеством окружающей среды, направленной прежде всего на минимизацию загрязнения воздушного и водного бассейнов.
2. Развитие экономического механизма стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды, стимулирование и поддержка экологически ответственного бизнеса. Восстановление экономических регуляторов в экологической сфере, прежде всего урегулирование и совершенствование системы экологических платежей, введение рентных платежей за пользование природными ресурсами.
3. Увеличение затрат на охрану окружающей среды из всех возможных источников финансирования (прежде всего за счет собственных средств предприятий и организаций).
4. Урегулирование и совершенствование системы экологических платежей.
5. Совершенствование нормативно-правовой базы, формирование нормативно-правового поля, адекватного складывающейся экономической и экологической ситуации.
6. Восстановление обязательности государственной экологической экспертизы проектов нового строительства как фактически единственного легитимного инструмента признания экологической состоятельности будущих объектов.
7. Предотвращение разрушения системы экологического контроля, регионального экологического мониторинга, формирование системы информирования населения о состоянии окружающей среды.
8. Развитие системы особо охраняемых территорий.
9. Экологическое воспитание и образование населения, повышение уровня экологического сознания и экологической культуры как основы экологического благополучия страны.
В целом стратегическое планирование является одним из важнейших инструментов управления экологической сферой региона и прогнозирования ее состояния. Процесс стратегического планирования обеспечивает базу для управления как регионом в целом, так и его отдельными сферами, включая, в частности, экологическую. Экологические последствия любой хозяйственной деятельности возникают и проявляются в первую очередь на конкретной территории, что обусловливает насущность поиска путей их оптимизации с учетом регионального характера антропогенного воздействия на состояние окружающей среды. Природоохранная стратегия должна составлять одну из основ государственной экологической политики, которая нацелена на разработку и осуществление мероприятий по сохранению и улучшению состояния окружающей среды и, как следствие, здоровья людей.
O. P. Burmatova
THE CONDITIONS FOR THE REALISATION OF REGION' ECOLOGICAL STRATEGY
In the article, the main aspects of the development of the regional strategy of environmental protection and the condition of her realization are considered. The logic of forming of ecological strategy as a long-term benchmark of ecological politics is shown. The conditions for the rationalization of nature protection activity in the region are analyzed. The most important directions of the establishment of elements of mechanism of realization of ecological strategy are allocated, including the system of financing, organizational structures, economic and legal mechanisms of environmental protection. Their weak parties are shown and recommendations on perfecting of methods of ecological politics offered.
Keywords: ecological policy, region' strategy of environmental protection, system of environmental activities, ecological program, implementation mechanism of environmental activities of strategy and regional program.
