CC BY
96
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ
удк 338.26 С. М. Васин
Проблемы стратегического планирования развития территорий
Нередко регионы формально подходят к разработке стратегических планов своего развития. Об этом свидетельствует заметное отклонение фактической динамики индикаторных показателей от их плановых значений, выявленное автором при сопоставлении стратегий и стратегических планов развития Пензенской области и ряда других территориальных образований. При территориальном стратегировании необходимо учитывать возможность возникновения кризисных ситуаций и предусматривать пути выхода из них.
Ключевые слова: регион, стратегия, социально-экономическое развитие, стратегический план, территориальное планирование, экономический кризис.
Развитие территориальных образований — одна из важнейших проблем современного экономического пространства России. У каждого региона есть ключевые компетенции, отражающие его потенциальные возможности, а также свойственные ему особенности межсубъектных связей и отношений с федеральным центром. Исследования, проведенные нами ранее, позволили сформулировать вывод о том, что задачу выравнивания уровней развития регионов нельзя ставить как целевую установку. Такая задача подразумевает, с одной стороны, позитивное желание поднять уровень
развития отстающих территорий, с другой (для более быстрого достижения цели) — притормозить темпы роста лидирующих субъектов путем ресурсного ограничения из федерального центра в пользу первых и использования этих регионов как доноров.
Целевая установка должна быть качественно иной, а именно: достижение оптимального уровня развития каждого субъекта через рациональное и комплексное использование территориального потенциала с учетом объективных возможностей межрегионального сотрудничества1.
1 Васин С. М. Проблемы региональной трансформации в России // Известия Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского. 2009. № 16. С. 53-54.
Залогом успешного долгосрочного и устойчивого развития территорий является разработка их стратегий и стратегических планов. И одним из индикаторов того, что этот процесс набирает обороты, стал поток предложений от компаний, позиционирующих себя в качестве разработчиков стратегий,— Ресурсного центра по стратегическому планированию при Леонтьевском центре, Центра стратегических разработок, Фонда «Центр стратегических разработок «Северо-Запад», самарской компании «Прогрессор» и многих других.
Появились законодательные акты и концептуальные документы правительственного уровня, регулирующие процесс разработки стратегии и позволяющие формализовать получаемые на выходе результаты. Это Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации 2, предложенная Министерством регионального развития РФ (разработчик — ЦСР «Северо-Запад») и одобренная Правительством РФ 30 июня 2005 г., Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года3.
Регионы бурно отозвались на эти инициативы правительства. Одна за другой стали появляться концепции и стратегии территориального развития, охватывающие как федеральные округа, так и отдельные небольшие муниципальные районы. Выложены в Интернет для общего доступа концепции и стратегии Владимирской, Кемеровской, Пензенской, Тамбовской областей, городов Пенза, Псков, Томск, Чебоксары, Череповец и др.
Сходные по структуре, такие документы нередко, особенно если речь идет о городах и районах, значительно разнятся по качеству проработки и содержанию. Разработка их
требует немалых затрат времени и средств, ведь обычно руководство региона стремится поручить эту работу солидной организации, имеющей большой опыт в подобном деле. Однако зачастую не учитывается ее слабое знание конкретной территории, а также специфики протекания здесь социально-экономических процессов. Порой разработчики не знают традиций субъекта и особенностей менталитета жителей региона. В результате, как правило, появляется стандартный документ, основанный на самых общих статистических данных, экстраполяционных прогнозах без учета колебаний экономической конъюнктуры.
Нужен ли такой документ региону? Скорее всего, это не более чем дань моде, а сформированная стратегия — всего лишь часть имиджа, ведь «каждый уважающий себя субъект должен иметь стратегию развития». В большинстве случаев такая стратегия не определяет ход развития региона, не влияет на содержание его планов и программ. Многие создают этот документ формально, для галочки, чтобы отчитаться, что он есть, а не для обеспечения территориального развития. В таких случаях принимаемые решения, как правило, не связаны со стратегией.
Тем не менее, если внешняя и внутренняя социально-экономическая ситуация стабильна, создается впечатление, что стратегия работает, планы верны, регион развивается по заданному сценарию, а средства, выделенные на разработку стратегии, потрачены не зря. Остается лишь дождаться результатов.
К сожалению, России еще далеко до стабильного экономического состояния и хотя бы относительной независимости от колебаний внешней конъюнктуры. На фоне идущих в стране структурных преобразований и кризисной фазы развития проблемы
2 Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации // Официальный сайт Министерства регионального развития. [Электронный ресурс] URL: http://archive.minregion.ru/WorkItems/DocItem.aspx? DocID=136&PageID=148 (дата обращения: 19.04.2013).
3 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Официальный сайт Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. [Электронный ресурс] URL: http://www.fondrgs.ru/about/law/government_detail. php? ID=1993 (дата обращения: 19.04.2013).
инерционный вариант активный вариант
Рис. 1. Прогнозные темпы роста валового регионального продукта Пензенской области на 2006-2021 гг. при разных вариантах развития (в процентах к предыдущему году)
государственного регулирования социально-экономического развития территорий становятся все острее. Особого внимания требует задача повышения эффективности бюджетного инструментария и совершенствования механизма сглаживания территориальных дифференциаций4.
Нашу экономику трудно назвать самоорганизующейся системой, способной автоматически нивелировать негативное влияние факторов внешней среды. Как правило, стабильность, которую время от времени ощущает население, — лишь кажущееся и внезапно исчезающее состояние. Эта внезапность ввергает людей в поток нежданных, случайных и часто необъяснимых событий. В той же пучине оказываются и правительственные структуры, для которых происходящее порой так же нежданно и ужасно. Дефицит бюджетных средств, невозможность закончить начатые проекты, банкротство предприятий, дестабилизация
социальной сферы — все это может привести к кризису власти. В такой период едва ли кто-то вспомнит о недавно принятом документе под громким названием «Стратегия социально-экономического развития региона».
Почему так происходит? Причина, в об-щем-то, проста. Разработка стратегий чаще всего основана на тенденциях прошлых лет. Ожидаемые перспективы роста не учитывают вероятные «сюрпризы» и случайности. Под влиянием внешней среды могут возникнуть как новые возможности, так и новые угрозы. В этих условиях нужно быстро принять грамотное решение по снижению негативного влияния довлеющих факторов либо использованию благоприятных возможностей, открывающихся в условиях нестабильности. При этом действовать нужно несуетливо, увязывая решения друг с другом, обосновывая их с позиций принятой ранее стратегии. В данном случае наличие
4 ЛисовцеваЛ. Н., Бикетов Б. А., Воробьева Е. В. Преодоление асимметрии социально-экономического развития муниципальных образований // Региональная экономика. 2010. № 1 (136). С. 51.
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
инерционный вариант активный вариант
Рис. 2. Первоначальный прогноз прироста валового регионального продукта Пензенской области
на 2006-2021 гг. (в процентах к предыдущему году)
стратегии особенно важно, поскольку она обеспечивает системность управления, мобилизует возможности самоорганизации, помогает стабилизировать ситуацию. В худшем случае, при отсутствии должного управления, управленческая система преобразовывается, приобретая совершенно новый уклад (правда, иногда это оказывается спасением для региона).
В качестве примера рассмотрим некоторые детали Стратегии социально-экономического развития Пензенской области до 2021 г., которая была разработана еще в 2007 г. и в настоящее время корректируется5.
На рисунке 1 приведена скорректированная диаграмма ежегодного прироста валового регионального продукта (ВРП) с 2006 по 2021 г. Отметим, что в первоначальном варианте особых колебаний на диаграмме
не наблюдалось (рис. 2). Был спрогнозирован стабильный рост определенного уровня. Реальность же дала иные результаты, в том числе и по динамике реальных доходов населения.
К сожалению, провал 2008-2010 гг. не был предсказан, иначе ситуация в регионе могла бы развиваться более спокойно. И подобная картина характерна для многих территорий, да и для России в целом.
Отметим еще один показатель формального подхода к разработке стратегии, приводящего к расхождению с реальной ситуацией. В 2007 г. при разработке стратегии социально-экономического развития Пензенской области были выделены ключевые точки роста — отрасли, от которых зависит развитие региона в целом: металлообрабатывающая и машиностроительная,
5 Стратегия социально-экономического развития Пензенской области на долгосрочную перспективу (до 2021 года) // Официальный портал Управления экономики Пензенской области. [Электронный ресурс] 1Ш1_: http://www.penza-economic.ru/additionally/StrategyEconomRazvitiya (дата обращения: 19.04.2013).
Таблица
Сопоставление стратегий и стратегических планов развития разных территориальных образований
Территориальное образование
Параметр стратегии 111 11
Томская обл.6 I Кемеровская обл.7 I Ростовская обл.8 I Астраханская обл.9 I г. Екатеринбург10 I г. Ярославль11
Наличие миссии Формулировки миссии нет Формулировки миссии нет Миссия сформулирована Миссия сформулирована Миссия сформулирована Миссия сформулирована
Степень детализации целей До среднесрочных До долгосрочных, отраслевая До долгосрочных, отраслевая До долгосрочных, отраслевая Детальные, проектные Сформулирована главная цель
Степень проработки существующей ситуации и возможностей Глубина анализа — 2005 г. Современное состояние с отдельными трендами Современное состояние с отдельными трендами Современное состояние с отдельными трендами Современное состояние с отдельными трендами Глубина анализа — 2004 г.
Комплексность стратегии Все основные составляющие рассмотрены Акценты на экономическом аспекте Все основные составляющие рассмотрены Акценты на экономическом аспекте Все основные составляющие рассмотрены Все основные составляющие рассмотрены
Наличие выявленных точек развития Обобщенно Конкретизировано Конкретизировано Конкретизировано Конкретизировано Определены направления
Наличие механизмов реализации стратегии В виде мероприятий в общей системе целей и задач Детальные, поэтапные Обобщенно Обобщенно В виде реализации конкретных проектов Очень обобщенно
Наличие индикаторов контроля выполнения стратегических планов По каждому направлению В виде ожидаемых результатов В виде ожидаемых результатов В виде ожидаемых результатов В виде ожидаемых проектных результатов По каждому направлению
6 Стратегия развития Томской области до 2020 г. / Стратегия развития Томской области [Электронный ресурс] URL: http://www.strategia.tomsk.ru/socialno_ekonomicheskoe_ razvitie.html (дата обращения: 12.04.2013 г.).
7 Стратегия социально-экономического развития Кемеровской области на долгосрочную перспективу / Под руководством В. Н. Княгинина. СПб: Центр стратегических разработок «Северо-Запад», 2007.
8 Стратегия социально-экономического развития Ростовской области до 2020 года // Официальный портал Правительства Ростовской области. [Электронный ресурс] URL: http:// www.donland.ru/Default.aspx?pageid=85416 (дата обращения: 12.04.2013 г.).
9 Стратегия социально-экономического развития Астраханской области на долгосрочную перспективу (проект) // Официальный сайт Центра стратегических разработок «Северо-Запад» [Электронный ресурс] URL: http://csr-nw.ru/upload/file_content_191.pdf (дата обращения: 12.04.2013 г.).
10 Стратегический план развития г. Екатеринбурга [Электронный ресурс] URL: http://www.strategy-burg.ru (дата обращения: 12.04.2013 г.)
11 Стратегия социально-экономического развития города Ярославля до 2020 года // Официальный сайт города Ярославля. [Электронный ресурс] URL: http://www.city-yar.ru/ home/city/strategy.html (дата обращения: 12.04.2013 г.).
приборостроительная и сельскохозяйственная (сахарно-свекольная). Именно на эти отрасли в стратегии были сделаны акценты. Спустя два года в скорректированном документе мы находим следующее. Ведущие отрасли: промышленность, сельское хозяйство, транспорт и торговля. При этом динамика структуры производства ВРП по видам экономической деятельности показывает, что в пять ключевых направлений входят обрабатывающее производство, оптовая и розничная торговля, транспорт и связь, строительство, сельское хозяйство, операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг.
Кроме того наблюдалось стабильное снижение доли «ключевых производств» в ВРП, зато выросли доли торговли, строительства и операций с недвижимостью, которые, согласно стратегии, для экономики региона не считаются базовыми. Возникает сомнение в необходимости подобной стратегии.
Для сопоставительного анализа стратегий и стратегических планов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований используем инструмент-схему формального наличия и содержания составных частей стратегий. К таким составляющим были отнесены:
• наличие миссии и степень детализации целей территориального образования;
• степень проработки существующей ситуации и возможностей территории;
• комплексность стратегии;
• наличие выявленных точек развития, механизмов реализации стратегии и индикаторов контроля выполнения стратегических планов.
Как следует из приведенных в таблице данных, стратегии развития разных территориальных образований имеют много общего, построены примерно по одной схеме. Однако одни разработчики приблизили свои расчеты к реальной ситуации, другие ограничились обобщенными утверждениями и намерениями, что крайне затрудняет использование их стратегий для реального развития регионов.
Наиболее хорошо проработана стратегия Екатеринбурга. Также адекватными реальности можно считать стратегии Кемеровской и Томской областей; остальные из рассмотренных нами документов нуждаются в корректировке с учетом реальной ситуации.
Подводя итог, отметим следующее: формирование и реализация стратегии социально-экономического развития территории в условиях устойчивого развития заметно отличаются от аналогичных процессов в условиях кризиса. В обстановке дестабилизации стратегическому управлению следует уделять гораздо больше внимания, регулярно проводя анализ и корректировку вплоть до изменения ключевых позиций. И, конечно же, недопустимо формально относиться к разработке стратегии, делая это лишь для галочки.
ЛИТЕРАТУРА
1. Васин С. М. Проблемы региональной трансформации в России // Известия Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского.
2009. № 16. С. 52-55.
2. Лисовцева Л. Н., Бикетов Б. А., Воробьева Е. В. Преодоление асимметрии социальноэкономического развития муниципальных образований // Региональная экономика.
2010. № 1 (136). С. 51-56.
