CC BY
586
УДК 711.21 ДЕМИДОВА Е. В.
Теоретико-правовые аспекты развития стратегического территориального планирования в Российской Федерации
Статья посвящена теоретическим подходам к изучению стратегического территориального планирования в Российской Федерации. Автором трактуются понятия стратегического территориального планирования, городской стратегии развития, генерального плана города, показана их взаимосвязь, а также необходимость применения в управлении городским развитием с учетом синергетического эффекта. В статье представлены ключевые различия между советской системой планирования градостроительной деятельности и современным стратегическим планированием. Сделан акцент на разработке комплексной программы управления территориальным развитием как настоящего документа стратегического территориального планирования.
Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегический план развития, территориальное планирование, генеральный план развития, градорегулирование.
DEMIDOVA E. V.
THE THEORETICAL AND LEGAL ASPECTS OF STRATEGIC TERRITORIAL PLANNING IN THE RUSSIAN FEDERATION
Article is devoted theoretical approaches to studying of strategic territorial planning in the Russian Federation. The author treats concepts of strategic territorial planning, the city strategy of development and the master plan of the city, their interrelation and also necessity mixed economic-town-planning management method for territory with the consideration of the synergy effect between these documents. The article is considered the key distinctions between the Soviet system of city planning and modern strategic planning. The accent in article is made on building the useful complex program of territorial development as effective document of strategic territorial planning.
Keywords: strategic planning, strategy, territorial planning, master plan of the city, town-planning.
Демидова
Елена Владимировна
аспирантка УЭрГУ старший научный сотрудник УралНИИпроект РААСН
С конца ХХ — начала XXI в. в России наблюдается повышенный интерес к стратегическому территориальному планированию. Это понятие встречается в нормативно-законодательной базе, научной литературе, а также в обращениях политиков к своему электорату. Мы являемся наблюдателями (а многие и активными участниками) процесса бурного создания стратегических планов развития городов и регионов и формирования комплекса градостроительной документации на различных территориальных уровнях.
Вместе с тем детальный анализ документов «стратегического территориального планирования», разрабатываемых в настоящее время в Рос-
Хорошо спланировано — наполовину сделано.
Неизвестный автор
сийской Федерации, приводит к выводу о подмене понятий. Под этим термином в большинстве случаев скрывается социально-экономический план развития территории определенного уровня — муниципалитета или субъекта Федерации без учета территориальной составляющей. В чем состоит принципиальное отличие стратегического территориального планирования от социально-экономической стратегии развития территории и градостроительного планирования? Ответ можно сформулировать так: стратегическое территориальное планирование — это совокупность стратегий и концепций социально-экономического развития объекта, непосредственно реализуемых на конкретной
территории благодаря четкой системе разработанной градостроительной документации на основе стратегических целей в условиях конкурентной среды для достижения наилучших результатов в определенный период времени. Иными словами, это непосредственная реализация мер социально-экономической политики на конкретной территории.
В литературе по стратегическому планированию1 существует два противоположных взгляда на понимание стратегии. В первом случае стратегия — это конкретный долгосрочный план достижения некоторой цели, а выработка стратегии — это процесс нахождения цели и составление долгосрочного плана. Такой подход основывается на убеждении в том, что все возникающие изменения предсказуемы, а происходящие в среде процессы носят детерминированный характер и поддаются полному контролю и управлению.
Во втором случае под стратегией понимается долгосрочное качественно определенное направление развития какого-либо объекта, касающееся сферы, средств и формы его деятельности, системы отношений внутри и вне его, а также его позиций в окружающей среде. При таком понимании стратегию можно охарактеризовать как выбранное направление деятельности в изменяющихся условиях, функционирование в рамках которого и должно привести объект к достижению поставленных целей. Автор статьи придерживается второго подхода к определению стратегии.
Под стратегией развития будем понимать процесс подготовки управленческих решений, касающихся различных аспектов жизнедеятельности общества, его отдельных подсистем и структурных элементов, в рамках которого происходит целеполагание развития и определение оптимальных путей их достижения, обеспечивающих эффективное использование всех требующихся для этого ресурсов.
Для того, чтобы успешно управлять развитием национальной экономики, субъектов Федерации, местных органов власти, регулировать разнообразные процессы, происходящие в обществе, всем субъектам управления необходимо точно и правильно намечать цели, которые они преследуют, подготавливать научно обоснованные меры, обеспечивающие их достижение. Все эти проблемы решаются в процессе планирования.
1 См., например: Вихарский О. С. Стратегическое управление : учебник. 2-е изд., перераб. и доп.
М., 1998.
Планирование определим как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения.
Таким образом, целью стратегического территориального планирования как процесса управления территориальным развитием является разработка стратегии развития, выраженная в определенной документальной форме (стратегический план), включающей в себя совокупность конкретных управленческих решений, согласованных пространственно, экономически и организационно.
Объектом стратегического территориального планирования выступает административно-территориальная единица страны того или иного ранга (регион — субъект РФ, группа регионов, муниципальное образование и т. п.). А субъект стратегического территориального планирования в значительной мере определяется спецификой его объекта и носит в общем случае многоуровневый характер. Например, применительно к городу ядром субъекта стратегического планирования его развития выступают органы муниципального управления.
Целью данной статьи является изучение российского опыта стратегического территориального планирования, оценка существующей нормативно-правовой базы в этой сфере деятельности, выявление имеющихся недостатков и возможных шагов их исправления.
Опыт планирования в Российской Федерации — теоретические, исторические и правовые аспекты
В последние несколько десятилетий в России наблюдается особая потребность в стратегиях, прогнозах и планах развития как страны в целом, так и отдельных ее территорий. Период неолиберальных реформ 90-х гг. XX в. привел к деградации многих территорий, распаду технологических цепочек между предприятиями, банкротству целых отраслей, снизил уровень жизни основной части населения, т.е. способствовал застою в экономике, технологическом укладе и территориальном расселении. На пороге нового тысячелетия повсеместно стала осознаваться практическая ценность предсказательной функции научных теорий и расчетов с целью
принятия обоснованных и взвешенных решений.
Изначально стратегическое планирование было прерогативой хозяйствующих субъектов, однако впоследствии оно стало распространяться на все более крупные территориальные единицы — такие как город, регион, группа регионов и страна.
На каждом из представленных уровней процесс стратегического планирования (СП) отличается степенью своей детализации и кругом решаемых проблем; самый общий документ СП — стратегия развития страны, которая включает в себя приоритетные направления развития во всех сферах жизнедеятельности государства и характеризует проведение необходимых мероприятий, находящихся в компетенции государственных органов власти, далее идет уровень субъекта Федерации — региональная стратегия развития и самая детальная — стратегия развития города.
Город является сложнокомпонентной системой как с точки зрения изучения научными дисциплинами, так и для принятия управленческих решений, поскольку включает в себя невероятно большое количество различных подсистем — транспортную, коммуникационную, инженерную, архитектурную и т. д., а также является квинтэссенцией отношений между его жителями в рамках экономических, политических, духовных и социальных моделей поведения на ограниченной территории проживания.
Местные органы власти принимают на себя обязанности по управлению данной территорией с целью обеспечения благосостояния населения, а также развития города как места приложения труда, проживания и отдыха. Именно на муниципальном уровне хозяйствования наиболее полно прослеживается глубина воздействия механизмов стратегического планирования на территориальные процессы.
В России, а затем в СССР планирование на макроуровне возникло в 1920-е гг. Первый долгосрочный план — план ГОЭЛРО (Государственный план электрификации России) — был разработан в 1920 г. Это был первый опыт научного перспективного планирования: впервые был использован программно-целевой метод, предполагающий определение цели и разработку комплекса взаимодействующих мероприятий по ее достижению. В ГОЭЛРО дан анализ экономического положения страны в целом и по районам, представлена стратегия электрификации на 10 лет, предусматривались увязка строитель-
ства электростанций с производством и потреблением электроэнергии, охватывались основные отрасли экономики. Он же положил начало экономическому районированию — территория страны была разделена на восемь экономических районов с разными возможностями, исходя из которых планировалось их дальнейшее хозяйственное развитие.
В дальнейшем в СССР была создана общегосударственная система планирования, пронизывающая сверху донизу деятельность всех субъектов управления и хозяйственных органов, жестко регламентирующая все аспекты их жизнедеятельности. Планы всех уровней и временных горизонтов приобретали силу закона, а виновные в невыполнении их заданий административно и экономически наказывались.
На начальном этапе реформ в современной России политические и идеологические факторы обусловили не перестройку существующей системы территориального планирования, а ее полное разрушение. Между тем опыт экономически развитых стран убедительно свидетельствует, что сочетание методов планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но неизбежно при соблюдении принципов партнерских отношений органов государственного (муниципального) управления с различными субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы на территории региона (муниципального образования)2.
С переходом к рыночным отношениям ситуация изменилась коренным образом — хозяйствующие субъекты здесь полностью самостоятельны в правовом и экономическом отношениях от органов государственной власти и управления, им чужда система административного навязывания. Вместе с тем качественное развитие предполагает определенное целепо-лагание и инструментарий по управлению, т. е. должно сочетать баланс интересов, установление партнерских отношений властных структур, в том числе органов муниципального и государственного управления, с различными субъектами хозяйствования и населением.
Вовлечение страны в процессы глобализации и проведение разнообразных реформ оказали стимулирующее воздействие на применение в
2 Тургель И. Д., Батиевская В. Б. Стратегическое территориальное планирование как программноцелевой метод управления социально-экономическим развитием региона // ЧиновникЪ. № 204 (30). иКЬ: http://chinovnik.uapa.ru/modern/issue. рЬр?1а=э7.
России стратегического планирования в государственном и муниципальном управлении.
Современные планы развития территорий не имеют ничего общего с директивным планированием советского периода, а содержат идеи и принципы, дающие ориентиры для бизнес-структур, потенциальных инвесторов, органов власти и населения для принятия оперативных решений с учетом видения общей перспективы развития городского сообщества. Они принимаются местным сообществом, которое в наибольшем объеме располагает информацией о своих возможностях развития, уникальных особенностях, потенциальных угрозах, имеющихся ресурсах и т. п., а не спускаются «сверху». В отличие от социально-экономических планов, разрабатываемых для советских городов, стратегический план не содержит жестких контрольных цифр. Он скорее очерчивает долгосрочные качественные параметры развития. Реальность реализации стратегического плана обеспечивается за счет согласования интересов активных участников процесса городского развития.
Стратегическое планирование развития города сочетает научный прогноз и творческую деятельность, поскольку всегда имеет дело с уникальными для каждого города историей, культурой, экономическими условиями, политической обстановкой и административной структурой. Таким образом, стратегическое планирование характеризуется следующими основными чертами:
• направлено на решение наиболее острых городских проблем;
• определяет основные цели развития города;
• создает рамки для более детального планирования и принятия текущих решений;
• позволяет увязывать территориальные и отраслевые планы развития, а также обеспечивает их преемственность;
• выстраивает общую логику развития города.
В настоящее время в РФ принят ряд документов в области долгосрочного стратегического планирования: Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Основы стратегического планирования в Российской Федерации.
Правительством РФ утверждена разработанная Минрегионом России Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока
и Байкальского региона на период до 2025 года, Стратегия социальноэкономического развития Сибири на период до 2020 года, Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года. Кроме того, в Правительство РФ внесен проект Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года, ведется разработка проектов Стратегий социальноэкономического развития и Южного, Центрального, Северо-Западного и Уральского федеральных округов.
Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» определяет следующую систему документов стратегического планирования: послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Стратегия национальной безопасности РФ, Концепция долгосрочного социальноэкономического развития РФ, стратегии (концепции) развития федеральных округов, стратегии (комплексные программы) социально-экономического развития субъектов РФ.
Проект ФЗ «О государственном стратегическом планировании», разработанный Минэкономразвития РФ3, определяет уже несколько иную систему документов:
1) Документы государственного стратегического планирования, разрабатываемые на федеральном уровне: прогноз научно-технологического развития РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; концепция долгосрочного социальноэкономического развития РФ; долгосрочная бюджетная стратегия РФ; отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период; стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий; государственная программа вооружения РФ; схемы территориального планирования РФ и др.
2) Документы государственного стратегического планирования, разрабатываемые в субъектах РФ: стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу; целевые программы, реализуемые за счет средств бюджетов субъектов РФ; схема территориального планирования субъекта РФ; прогноз
3 Министерство экономического развития Российской Федерации - Документы. 11 декабря 2009 г. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/ activity/sections/strategicPlanning/ regulation/
gsp.
социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период; программа социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период; годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период.
3) Документы, разрабатываемые в процессе программно-целевого планирования: концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ; долгосрочная бюджетная стратегия РФ; отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период; стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий; проекты по реализации основных направлений деятельности Правительства РФ на среднесрочный период и др.
Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации4 также содержит свою систему документов стратегического планирования (концепции, доктрины, стратегии, программы и проекты (планы) развития территорий, стратегии социально-экономического развития федеральных округов, федеральные целевые программы территориального развития, долгосрочные целевые программы).
И снова мы видим, что система документов стратегического планирования ограничивается рамками социально-экономических показателей развития территорий без учета их пространственного зонирования и территориальных особенностей размещения.
В нормативно-правовых актах и в законодательстве страны определены основные элементы стратегического планирования, но для системного применения этого метода необходимо определить порядок взаимодействия документов стратегического планирования всех уровней управления.
С точки зрения самого нижнего территориального уровня управления (уровень муниципалитета) иерархия документов стратегического планирования в настоящее время выглядит следующим образом:
• стратегия (концепция) развития города, охватывающая все аспекты городской жизни;
• стратегический план развития города;
• генеральный план развития города;
4 Размещен на сайте Министерства регионального развития РФ 08.09.2009 г. иИЬ: Шр://^го^. minregion.ru.
• программы реализации городской социально-экономической политики;
• планы мероприятий по реализации городской социально-экономической политики, включая флагманские инвестиционные проекты. Основными документами управления территорией для органов местного самоуправления являются целевые программы развития отдельных сфер жизнедеятельности, а также Стратегический план развития города на долгосрочную перспективу. Типичная структура Стратегического плана развития города включает в себя следующие разделы:
1) миссия городского развития;
2) генеральная цель развития и структура подцелей;
3) анализ текущего развития и окружения с применением методов SWOT- и STEP-анализов;
4) стратегические направления и программы развития;
5) механизм реализации стратегического плана развития.
Очень редко в тексте стратегического плана развития имеются ссылки на генеральный план развития поселения, еще реже — схемы размещения производственных объектов, исторической застройки, торговых зон и т. д., поэтому стратегический план воспринимается «отвлеченно» от территории, для которой непосредственно и был разработан. Массив текстовой информации, отсутствие визуализации конкретных стратегических проектов, громоздкие статистические выкладки показателей развития отраслей в динамике не способствуют популяризации данного документа среди местного населения, а также являются малопривлекательным средством для привлечения потенциальных инвесторов. Кроме того, до сих пор стоит проблема открытого и относительно полного доступа к подобного рода информации.
Результатом реализации стратегии развития города является воплощение в жизнь всех намеченных прогнозным документом мероприятий, которые должны быть отражены пространственно. То есть определяющую роль в процессе стратегического планирования является разработка документов в сфере территориального и градостроительного планирования.
Целью территориального планирования является сбалансированное и наиболее оптимальное размещение производства, жилья, общественноделовых, рекреационных, социальнобытовых и иных зон для обеспечения качественно высокого уровня жизни населения определенной территории с
учетом ее социально-экономического положения и индивидуальных особенностей развития. Результатом данного планирования является комплекс градостроительной документации, который служит непосредственным ориентиром для принятия управленческих решений органами власти с учетом нормативно-правовых актов как в сфере градостроительства, так и в области земельных, имущественных, природоохранных отношений и других сферах деятельности.
Необходимость разработки таких документов предусматривает глава 3 Градостроительного кодекса РФ. Так, в соответствии со ст. 9 Кодекса в документах территориального планирования определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В качестве документов территориального планирования выступают схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Как и общая система планирования, градостроительство в России также претерпело существенные изменения за последние несколько десятилетий в условиях перехода к новым социально-экономическим отношениям и формирования новой законодательно-правовой базы.
Градорегулирование в советский период было частью административно-командной системы управления, распространявшейся на реализацию решений генеральных планов, схем и проектов районной планировки, в основу разработки которых ложились плановые документы социалистического развития в сфере промышленного и жилищно-гражданского строительства. Система советского градостроительства имела четкую вертикаль, декларировала необходимость комплексного подхода к развитию территорий, но в своей основе была подчинена задачам развития военнопромышленного комплекса, ведомственным интересам министерств, заинтересованных в крупных объектах строительства.
Основной упор в градостроительстве того времени делался на развитие профессионализма, обоснование принятия оптимальных вариантов развития территории. Главный
недостаток советской системы градостроительства заключался в оторванности проектирования от жизни, в том, что идеальные схемы развития часто не могли быть реализованы экономически, а развитие и размещение производственных сил определялось ведомственными, а не общественными интересами, жилищная и социальная сферы финансировались по остаточному принципу и т. п.
В области градостроительного развития советские города имели как позитивные, так и негативные стороны, их планировочная структура отражала тот тип социально-экономических отношений, который тогда существовал. Советские города имели четкую планировочную структуру, систему зонирования, низкую плотность застройки в центральных зонах городов и большие резервные территории внутри площадок крупных промышленных предприятий.
Необходимость реализации градостроительных решений не была регламентирована, очень часто генеральные планы так и оставались номинальными документами. При такой системе градостроительство было достаточно изолированной профессиональной, во многом секретной сферой деятельности.
С началом перестройки начался процесс разрушения всей советской системы управления. Градостроительство в тот момент полностью выпало из поля зрения руководства, осталось в стороне от проводимой в стране земельной реформы. В эти годы градостроительная сфера деятельности переживала период стихийности, волюнтаризма, кризиса, разрушения сложившихся ранее структур, проектных институтов, оттока кадров в другие отрасли. Новые экономические отношения и новые требования к размещению и характеру объектов, обусловленные формированием рынка недвижимости, часто не могли найти выражения в планировке городов, и преодоление этих противоречий требовало проведения определенных трансформаций и развития застройки, появления механизмов проведения этих преобразований, т. е. правового регулирования, непосредственно связанного с регулированием территориального развития и земельно-имущественных отношений.
В настоящее время планирование использования территорий и их охраны в Российской Федерации осуществляется на основе земельного и градостроительного законодательства в ходе землеустроительной и градостроительной деятельности.
В городах и сельских поселениях планирование и организация рационального использования земель осуществлялись на основе генеральных планов, разрабатываемых архитектурно-планировочными организациями.
Новым Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ установлены следующие виды документов территориального планирования:
1) схемы территориального планирования Российской Федерации в области:
• развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи,
• обороны страны и безопасности государства,
• развития энергетики,
• использования и охраны лесного фонда,
• использования и охраны водных объектов,
• развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения,
• защиты территорий двух и более субъектов РФ, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий,
• развития космической деятельности,
• естественных монополий,
• в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации областях;
2) схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, включающие в себя: карты (схемы) планируемого развития и размещения охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе:
• объектов энергетических систем регионального значения,
• объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения,
• линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий,
• иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов РФ;
3) документы территориального планирования муниципальных образований:
• схемы территориального планирования муниципальных районов,
• генеральные планы поселений,
• генеральные планы городских округов.
Основным документом территориального планирования на уровне муниципального образования является Генеральный план развития — градостроительный документ по развитию территорий городских и сельских поселений, определяющий в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности; направления и границы развития территорий городских и сельских поселений; зонирование территорий; развитие инженерной транспортной и социальной инфраструктур; градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.
В Генеральном плане развития дается анализ существующих природных условий и ресурсов; выявляется экономический, социальный, ландшафтно-рекреационный потенциал территории; определяются зоны, благоприятные для использования по различному функциональному назначению, предлагаются гипотезы социально-экономического развития, развития транспортно-инженерной инфраструктуры (автодороги, транспорт, водоснабжение, канализация, отопление, газоснабжение); рассматриваются экологические проблемы и пути их решения; даются предложения по планировочной организации и функциональному зонированию территории (расселение и развитие населенных мест, жилищное строительство, организация системы культурно-бытового обслуживания и отдыха и др.).
Разрабатывая предусмотренный законодательством пакет градостроительной документации, органы местного самоуправления приобретают реальные рычаги управления градостроительной деятельностью на своей территории.
Вместе с тем отдельные проблемы градостроительной деятельности в Российской Федерации до сих пор остаются нерешенными. Среди них:
• недостаток профессиональных градостроительных кадров в проектных организациях;
• потеря связей, отсутствие помощи в организации градостроительной деятельности городов с соответ-
ствующими органами субъектного и федерального уровня;
• принятие и действие ФЗ № 4 по проведению конкурсов на градостроительные работы, которые лишают проектировщиков возможности длительно работать с заказчиками на своей территории, вести сопровождение градостроительной деятельности муниципальных образований;
• освоение процедур согласования документов территориального планирования муниципальных образований на уровне субъектов и Федерации;
• неразбериха в области получения исходных данных по картографии, земельному кадастру, полезным ископаемым, сведений об инженерной инфраструктуре и предприятиях;
• отсутствие методик и инструкций градостроительного проектирования и организации градостроительной деятельности; состава и содержания здания на проектирование, состава проекта, регламентов проектирования и состава проектных материалов;
• нехватка определенных звеньев законодательно-правовых актов организации градостроительной деятельности.
В настоящее время частично сформирован ряд подзаконных актов, регламентирующих процедурные вопросы территориального планирования. Так, действует Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. № 804 «Об утверждении Положения о совместной подготовке документов территориального планирования, а также о составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования», направленное на регулирование вопросов инициации, организации и выполнения работ, а также Положение
о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований от 24 марта 2007 г., устанавливающее порядок согласования проектов документов территориального планирования, порядок и состав деятельности согласительных комиссий при согласовании проектов документов территориального планирования. Ранее было принято Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации». Кроме того, вопросам разработки схем территориального планирования посвящен
Приказ Министерства регионального развития РФ от 31 января 2007 г. № 4 «Об утверждении требований к способам отображения на картах (схемах) точечных, линейных и площадных объектов, предусмотренных положением, о составе схем территориального планирования Российской Федерации».
По состоянию на март 2010 г., по данным Министерства регионального развития РФ, из 83 схем территориального планирования, которые должны быть утверждены на региональном уровне, утверждено лишь 37 документов, на согласовании находятся еще 24 СТП. Из 24 тыс. документов территориального планирования, подлежащих разработке на муниципальном уровне, утверждено не более 30% от общего числа, а непосредственно в Министерство регионального развития РФ на согласование поступил только 715 документ. Препятствием для разработки полноценных схем территориального планирования на региональном и местном уровнях является отсутствие схем территориального планирования федерального уровня. Сложность заключается и в том, что Градостроительный кодекс Российской Федерации в ст. 15 предусматривает обязательное согласование таких схем с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, имеющих общую границу с субъектом Федерации, обеспечившим подготовку проекта схемы территориального планирования, и органами местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлены предложения по территориальному планированию.
Если учитывать достаточно жесткую регламентацию разработки и согласования схем территориального планирования как на уровне федерального центра, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, а также очевидно возникающий конфликт интересов между согласующими субъектами территориального планирования, то видно, что сам процесс территориального планирования превращается в достаточно сложную и вялотекущую процедуру, даже несмотря на установленные сроки разработки схем территориального планирования. Кроме того, процесс разработки схем территориального
5 Министерство регионального развития Российской Федерации. Рассмотрение документов территориального планирования. URL: http:// www.minregion.ru/activities/ territori al_p la nning / terra_p laning/do cs_review/
планирования, в особенности в муниципальных образованиях, обусловлен относительной дороговизной разработки. По экспертным оценкам, разработка генерального плана сельского поселения стоит примерно, исходя из той практики, которая на сегодня сложилась, 1 млн рублей, на уровне муниципального района — примерно 2,5 млн рублей6.
Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время в Российской Федерации до сих пор наблюдается несформированность законодательно-правового поля для полноценной разработки и внедрения механизмов стратегического территориального планирования в процесс управления развитием территорий, имеется несогласованность стратегических документов социально-экономического развития и документов градостроительного планирования, отсутствует четкий механизм согласований схем территориального планирования и программ социально-экономического развития на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Заключение
Перспективы развития стратегического территориального планирования в Российской Федерации
Для устранения имеющихся в настоящем времени проблем стратегического территориального планирования в Российской Федерации необходимо решение целого комплекса задач.
Во-первых, необходимо разработать стратегические направления в сфере пространственного развития страны в целом, отдельных регионов и муниципальных образований.
Современной тенденцией в мировой практике является вытеснение генеральных планов поселений и стратегий развития единым документом — comprehensive planning, в разработке которого участвуют урбанисты, архитекторы, экономисты, социологи, управленцы и другие специалисты.
Без стратегического видения развития территории крайне сложно разрабатывать документы территориального планирования. По ним осуществляется резервирование территорий под размещение объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, установление функциональных зон, зон с особыми условиями исполь-
6 Территориальное планирование и стратегическое развитие регионов // «АКДИ Экономика и жизнь». URL: http://www.akdi.ru/sf/PO08/9_34. htm.
зования территорий, включающих в себя охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), водоохранные и иные зоны согласно действующему законодательству.
Стратегические планы и программы социально-экономического развития территорий, а также управленческие решения органов власти в области развития территорий реализуются через документы территориального планирования. Поэтому схемы территориального планирования и генеральные планы позволяют осуществлять развитие государственной и муниципальной производственной и социальной инфраструктуры на принципах согласованности и публичности действий всех уровней власти, достижения баланса государственных, общественных и частных интересов.
В силу этого представляется, что документы территориального планирования на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должны непосредственно входить в систему стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующих территориальных уровнях.
Во-вторых, требуют совершенствования правовые механизмы разработки и реализации схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Так, опыт формирования и реализации схем территориального планирования и стратегий социальноэкономического развития субъектов РФ показал, что большинство из них разработаны без учета федеральных документов в этой сфере. Более того, большинство субъектов РФ объединены общими стратегическими задачами и горизонтальными связями между собой, однако их схемы территориального планирования слабо согласованы между собой.
Совершенствование нормативноправовой базы относительно применения стратегических документов развития территорий и ее градостроительного обеспечения позволит более эффективно управлять территориальным развитием органами власти всех уровней.
В-третьих, необходимо создание единой информационной системы показателей развития территории, на основе которой будут формироваться управленческие решения властных структур. Сюда должны быть включены как демографические и социальноэкономические показатели развития,
так и показатели уровня благоустройства территории. Кроме того, в рамках структур исполнительных органов власти необходимо создание системы мониторинга за реализацией основных документов стратегического территориального планирования, включая корректировку показателей в режиме реального времени.
Для решения задач стратегического территориального планирования автором видится применение на территории комплексной программы управления, которая будет включать в себя четыре части:
1) блок стратегического планирования;
2) блок нормативно-правового обеспечения;
3) блок градостроительной документации;
4) автоматизированную информационно-аналитическую базу данных (ИСОГД).
Целью разработки комплексной программы управления территориальным развитием является создание оптимальных условий для реализации городской (региональной, федеральной) политики по улучшению качества жизни населения на основе создания автоматизированной информационноаналитической системы управления стратегическим и градостроительным развитием территории муниципального образования.
Ее основными задачами являются:
1) создание комплекса градостроительной документации на основе стратегии развития территории (документов градостроительного планирования, планировки и межевания территории, правил землепользования и застройки, градостроительных планов земельных участков);
2) создание автоматизированной информационно-аналитической системы обеспечения деятельности органов местного самоуправления на территории муниципального образования;
3) обеспечение публичности градостроительной документации и механизма правового регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений;
4) устранение излишних административных барьеров при оформлении исходно-разрешительной документации на освоение земельных участков и реконструкцию объектов капитального строительства при реализации инвестиционных проектов на территории;
5) улучшение инвестиционного климата и повышение конкурентоспособности территории;
6) создание наилучших условий для решения проблем жилищного и социального строительства, выполнения государственных программ.
Применение данного типа стратегических документов позволит более рационально использовать имеющиеся на территории ресурсы, эффективнее привлекать инвестиционные потоки, оптимально обеспечивать баланс интересов общественности и частного капитала, т. е. наилучшим способом управлять развитием территории.
Список использованной литературы
1 Анимица Е. Г., Бочко С. В., Высо-кинский А. Г. и др. Концептуальные основы стратегического плана развития города Екатеринбурга. Екатеринбург, 2002.
2 Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М., 2000.
3 Бакалавр экономики : хрестоматия : в 3 т. М., 1999-2000.
4 Вихарский О. С. Стратегическое управление : учебник. 2-е изд., пе-рераб. и доп. М., 1998.
5 Высоковский А. А. Градоустрой-ство: задачи профессионального развития // Территория и планирование. 2011. № 3 (33).
6 Глазычев В. Л. Анализ современного состояния градостроительства в России // Территория и планирование. 2011. № 1 (31).
7 Градорегулирование: основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М., 2008.
8 Градостроительный кодекс Российской Федерации. № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 г. Последняя редакция // Градостроительный кодекс Российской Федерации. ИКЬ: http://www.gskodeks.ru.
9 Залешина М. В. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности как инструмент развития отрасли // Территория и планирование. 2011. № 3 (33).
10 Ильиных Е. Г. Правовые и организационно-экономические проблемы развития и реализации системы территориального планирования в РФ // Территория и планирование. 2010. № 3 (27).
11 Система стратегического планирования — масштабный организационный эксперимент // Дмитриев М. Э. Публикации ГИС-Ассо-циации. ИКЬ: http://www.gisa.ru/ 57052.html.
