CC BY
937
| Маковкина С. А., Ручкин А. В.
i Стратегическое планирование развития § муниципальных х опыт зарубежных стран и регионов России
< Маковкина Светлана Александровна
m Уральский институт управления — филиал РАНХиГС (Екатеринбург) Эксперт научного отдела
Отарший преподаватель кафедры экономики и управления [email protected]
Ручкин Алексей Владимирович
Уральский институт управления — филиал РАНХиГС (Екатеринбург) Начальник научного отдела
Старший преподаватель кафедры управления персоналом
Кандидат социологических наук
РЕФЕРАТ
В статье проанализирован опыт некоторых европейских стран и Канады относительно организации и реализации наиболее значимых аспектов стратегического планирования, что особо важно для российских территорий в период накопления стратегического опыта. В историческом контексте каждое государство Европы сформировало индивидуальные подходы к системе территориального стратегического планирования, тогда как в России общая стратегическая система до сих пор не согласована. По мнению авторов, наиболее показательным является опыт Франции и Италии, так как данные государства имеют глубокие исторические и культурные связи с нашей страной. При этом, имея централизованную систему управления, существенное внимание уделяют стратегическому развитию территорий, предоставляя возможности поиска новых векторов долгосрочного, в первую очередь экономического развития. Опыт стратегического планирования, реализованный в других странах, дает представление о социально-экономических процессах, проблемах и достижениях органов государственной власти и местного самоуправления в сфере устойчивого долгосрочного развития территорий.
Анализируя сферу применения методов стратегического планирования в государственном и муниципальном управлении, получаем возможность рефлексии явлений и процессов, идущих в нашем собственном государстве. Несмотря на то что российская практика стратегического планирования муниципального развития насчитывает больше 15 лет, до сих пор не существует единых подходов к формированию стратегического процесса, нет устоявшейся нормативно-правовой базы, общепринятых методических рекомендаций, обеспечивающих качественное содержание стратегических документов, их реализацию и контроль исполнения.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
стратегия социально-экономического развития, европейский опыт стратегического планирования, стратегическое планирование в Канаде, муниципальное образование, город, регион, нормативно-правовая практика стратегического планирования, система стратегических документов
Makovkina S. A., Ruchkin A. V.
Strategie Planning of Municipal Development: the Experience of Foreign Countries and Regions of Russia
Makovkina Svetlana Aleksandrovna
Ural Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Yekaterinburg, Saint-Peterburg, Russian Federation) Expert of the scientific department
Assistant Professor of the Chair of Personnel Management [email protected]
образований:
Ruchkin Aleksey Vladimirovich <
Ural Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration (Yekaterinburg) Q
Head of the scientific department x
Assistant Professor of the Chair of Personnel Management O
PhD in Sociology ^
ABSTRACT £
In article analyzed the experience of some European countries and Canada regarding the organiza- < tion and implementation of the most significant aspects of strategic planning, which is especially ^ important for the Russian territories in the accumulation period of strategic experience. In the historical context of each country in Europe has formed a system of individual approaches to territorial strategic planning, while in Russia the overall strategic system has not yet been agreed. In our view, the most significant is the experience of France and Italy, as these countries have deep historical and cultural ties with our country. At the same time, having a centralized control system, significant attention is paid to the strategic development areas, providing opportunities for long-term search for new vectors, primarily for economic development. Example is illustrative of Canada as being a colony for a long time, while virtually divided between the two countries: Britain and France, on the sphere of influence of both approaches accumulates in the control system. Experience in strategic planning, implemented in other countries, gives us an idea about the socio-economic processes, problems and achievements of state and local authorities in the field of long-term sustainable development of the territories.
Analyze the scope of methods of strategic planning in state and municipal government, we have an opportunity of reflection phenomena and processes taking place in our own country. Despite the fact that the Russian practice of strategic planning Municipal Development has more than 15 years, until now there is no unified approach to the formation of the strategic process, there is a well-established legal framework, common guidelines to ensure quality content of strategic documents, their implementation and control execution.
KEYWORDS
strategy of socio-economic development, the European experience of strategic planning, strategic planning in Canada, municipality, city, state, legal practice of strategic planning, the system of strategic documents
Стратегическое планирование муниципальных образований предусматривает перспективы сценарного характера и инструментарий для достижения видения развития города (поселения) в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Оно выходит за рамки простого планирования, так как вынуждает органы местного самоуправления (управления) уделять особое внимание изучению внутренней и внешней среды, чтобы сделать прогнозы и определить стратегии для выполнения своей миссии и видения развития [9, p. 9]1. Стратегический план является важным документом для планирования целей и их достижения путем осуществления мероприятий, направленных на реализацию ежегодно устанавливаемых приоритетов [10, p. 2]. Образно говоря, «стратегическое планирование — это представление в будущем того, чего населения и органы местного самоуправления (управления) намерены достичь на территории муниципального образования, рационального и интуитивного, реального и перспективного» [2]. Опыт формирования стратегических планов с учетом национальных особенностей законодательного пространства авторы рассмотрят на примере Италии, Франции и Канады (провинция Квебек).
1 Planification stratégique. Ville de Saint-Jean-sur-Richelieu [Electronic resource]. URL: http:// www.ville.saint-jean-sur-richelieu.qc.ca/planification-strategique/Pages/planification-strategique. aspx (дата обращения: 08.08.2013); Notions de base. Planification stratégique en bref. Accuel. Ministère du Conseil executive. Québec [Electronic resource]. URL: http://www.mce.gouv.qc.ca/ planification-strategique/planification/gestion.html (дата обращения: 08.08.2013).
2 Италия. Итальянская законодательная система регулирования прав на землю ^ всегда был одной из наиболее всеобъемлющих и амбициозных в сфере планирова-о ния. Она охватывает все, начиная с масштаба городов (региональные и провинцией альные планы) на муниципальном уровне с их планами для регулирования исполь-го зования земель (PRG — генеральный план) и заканчивая национальными правилами х зонирования, определениями планов и архитектурными ограничениями (варианты н- планов, подробные планы, исполнительные планы и т. д.). Усилия муниципального < законодательного органа также сосредоточены на вопросах организации управления т территорией и, в частности, на управлении городскими районами [8].
В 1990-х гг. в Италии возникла тенденция, как и везде в Европе, к использованию принципов инкрементализма и прагматизма на двух фронтах: на поле городских институциональных реформ, с одной стороны, и в сфере практики планирования и градостроительства — с другой. Применение новых принципов территориального планирования касается реализации институциональной реформы, форм функционального межмуниципального сотрудничества, основанного на признании взаимозависимости городов в определенных областях государственной деятельности (транспорт, отходы, вода и т. д.), которые становились постепенно приоритетными в качестве направлений коммуникаций и взаимодействия в сфере сотрудничества и даже институциональной интеграции за счет более амбициозных решений для создания специальных институтов в городах [7].
Идея, что мэры муниципалитетов постепенно откроют для себя преимущества межмуниципального сотрудничества, нашла свое применение в некоторых стратегических планах, и, следовательно, в дальнейшем можно рассчитывать на развитие городских институтов управления на территории муниципальных образований Италии, реализующих несколько направлений взаимодействия и сотрудничества.
Стоит отметить, что итальянские специалисты в сфере проектирования и планирования пришли к выводу, что если бы стратегическое планирование было бы меньше подвержено политическому влиянию и к стратегическим планам не предъявлялось столько технических требований, то стратегическое планирование было бы эффективным средством для органов государственной власти в руководстве городских преобразований, позволяющих обеспечить участие и вызвать интерес у местных производителей в планировании стратегического развития территорий [1].
Реальные изменения законодательного национального и регионального поля, утверждающие новые практические пути формирования генеральных планов и принятые в период с 1980 по 2000 г., нашли свое отражение в стратегических планах таких городов, как Флоренция, Болонья и Турин. Можно выделить следующие особенности стратегического планирования развития муниципальных образований в Италии.
1. Отказ от «каскадного» стратегического планирования. До 2000 г. муниципальные образования на территории Италии обязаны были учитывать все стратегические планы и программы, принятые органами государственной власти. Аналогичная ситуация характерна сейчас и для России. Между тем, опыт формирования программы «Турин Интернациональный 2» показал, что в этом случае не учитывается специфика каждого муниципального образования и возможности отдельных территорий. Обладая достаточным уровнем финансовой независимости, итальянские коммуны смогли сами сформировать планы развития, инструментальные и генеральные планы, сфокусировавшись на экономически активных акторах и историко-этнической специфике муниципалитетов, что, по мнению итальянских и французских исследователей, дало новый импульс для развития и, как следствие, формирования полюсов роста.
2. Отказ от выстраивания перспектив развития к построению более конкретной политики на основе разработанных оперативных и инструментальных планов, преду-
сматривающих различные сценарии развития и возможности перехода как от одно- g го сценария к другому, так и от одного инструментария к другому в зависимости от | влияния внешней среды в сфере экономики и институтов государственной власти. о
3. Обязательный учет и понимание того, что динамичная городская интеграция о возможна лишь при использовании опыта перспективного развития и «наследия m планирования», соединение которых дает эффект «когнитивного суглинка», благо- х приятного для институционализации межмуниципального сотрудничества. Исходя н из данной идеи, стратегическое планирование и связанные с ним формы плани- «с рования или перспективного территориального развития являются векторами эф- m фективной городской интеграции.
4. Обязательное привлечение граждан к формированию, реализации и коррекции стратегических планов муниципальных образований. Только при условии открытости стратегического планирования для населения стратегический план становится инструментом восстановления общественного контроля городских преобразований и подготовки «строительства» городских учреждений, что способствует большей интеграции [5].
5. Смещение акцентов в стратегическом планировании развития муниципальных образований от нормативной и принудительной власти, выраженной политическими решениями, к экспертной власти (Coercive power, Normative power и Expert power соответственно1).
Франция. В период децентрализации, начавшийся во Франции с 1982 г., город получил право выдачи разрешений на строительство, а также право разработки межмуниципальных и муниципальных стратегических документов (SD — генеральных планов (с 1990 г.)). Результатом выбора такого пути развития стали пакеты проектов по совершенствованию межмуниципального стратегического развития, которые неформально приобрели статус обязательных, а также планы по привлечению инвестиций для развития инфраструктуры (POS — план землепользования). В этом контексте получили активное развитие процессы урбанизации: каждый муниципалитет хочет расти, но в контролируемых темпах, и лишь немногие из них готовы ориентироваться на кратное увеличение [6]. В то же время расширение дорог и реализация политического курса на улучшение транспортно-логистической инфраструктуры постепенно выступили в роли «факторов-стимуляторов» разрастания городов.
Начиная с 1997 г. во Франции при разработке стратегического плана обязательно должно быть учтено мнение экологов, а по окончании разработки план должен быть согласован с министром охраны окружающей среды на уровне региона. Этот период ознаменован также возрождением межмуниципального планирования в нескольких крупных городах (Лион, Тулуза, Бордо, Гренобль, Лилль). Учет интересов нескольких поселений с региональным центром показал, что зонирование жилого пространства позволяет адекватнее реагировать на текущие проблемы развития городов и развивать градостроительство, транспорт, городскую инфраструктуру, в том числе за счет софинансирования.
В 2000 г. была проведена реформа в сфере стратегического планирования, получившая название SRU (Солидарность и обновление городов), реализация которой была направлена на достижение четырех целей:
• возобновить межмуниципальное планирование с преобразованием генерального плана (SD) в схему территориальной согласованности (SCoT);
• реформировать коммунальное планирование с преобразованием плана землепользования (POS) в PLU (план местных ресурсов, дословно — план местных сил), который должен быть совместим со SCoT;
1 French and Rave. Bases of social power [Electronic resource]. URL: http://www.12manage. com7methods_french_raven_bases_social_power.html (дата обращения: 29.07.2013).
g • подчеркнуть, что стратегический план должен быть направлен на последовательную реализацию государственной политики и решений, касающихся присоеди-о нения земель согласно проекту планирования и устойчивого развития (SPSD) о территории. Земли, на которые рассчитывает муниципалитет при реализации m своего стратегического плана развития, должны быть обязательно включены х в SCoT или PLU;
н- • разрешить планирование вне рамок зонирования имеющихся земель или земель, < которые будут присоединены к территории города в перспективе, согласно SPSD, m как при разработке SCoT, так и при формировании PLU, поскольку направления развития, обозначенные в качестве приоритетных для одного муниципалитета, могут определить цели и этапы реализации проектов для района [3]. Закон SRU также закрепляет обязательства при разработке SCoT в отношении строительства социального жилья (PLH) и формирования PDU — планов развития городского транспорта, которые определяют стратегию протекания агломерационных процессов.
В 2008 г. в стратегические планы городов, исходя из принятого законодательства на уровне государства, внесены новые задачи планирования:
• борьба против регресса сельскохозяйственных и природных районов;
• «биоразнообразие» (создание или восстановление экологических зон и предпосылок для формирования позитивной экологической обстановки в городе в целом);
• борьба с изменением климата, и возможные этапы адаптации к этим изменениям;
• сокращение выбросов газов во избежание развития «парникового эффекта», экономия энергопотребления и сохранение ископаемых ресурсов [6].
Кроме того, реформы стратегического планирования городов во Франции утвердили право за муниципалитетами самостоятельно разрабатывать и реализовы-вать муниципальные и межмуниципальные стратегические планы при условии соблюдения всех норм законодательства. Законом (ст. L122-4 Градостроительного кодекса Франции1) установлено, что при разработке планов стратегического развития городов представители департамента, региона или государства не вправе вносить изменения, предложения или оказывать иное влияние на официальную документацию стратегического характера, принятую к реализации на территории того или иного муниципалитета.
Канада (провинция Квебек). Первой особенностью применения методов стратегического планирования и последующей реализации намеченных планов можно считать активное привлечение граждан на всех этапах разработки. Причем в среде граждан проводят опрос не только о текущих, но и о перспективных потребностях городской инфраструктуры, социальной муниципальной политики и т. д.
Второй особенностью формирования и реализации стратегических планов муниципальных образований в Канаде можно считать особое внимание, которое уделяется мониторингу, прогнозированию и калибровке (бенчмаркингу), поскольку, по мнению канадских теоретиков и практиков в сфере стратегического планирования, «неактивный режим ожидания» со стороны органов власти города увеличивает шансы преждевременного «старения» стратегического плана развития. Применение калибровки (бенчмаркинга), по мнению представителей правительства Квебека и специалистов Centre de santé et de services sociaux d'Ahuntsic et Montréal-Nord, разрабатывающих рекомендации для муниципалитетов при формировании стратегических планов, полезно для постоянного улуч-
1 Code de la construction et de l'habitation [Electronic resource]. URL: http://www.legifrance. gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=FEA4D0EC3965907BF33A3ECCF5C3C51E.tpdjo14v_1?cidTexte=L EGITEXT000006074096&dateTexte=20130503 (дата обращения: 09.08.2013).
шения деятельности органов власти и повышения качества предлагаемых му- 2 ниципалитетом услуг. |
Третья особенность реализации стратегических планов и формирования после- о дующих приоритетов стратегического развития городов Канады заключается в обя- о зательном ежегодном проведении внутреннего аудита деятельности местной ад- т министрации и социального аудита, поскольку они имеют значение для обеспече- х ния достоверности данных, представленных в стратегическом плане, с одной н стороны, и оценки и управлению рисками, с другой. Особое внимание при про- «с ведении контрольно-ревизионных мероприятий, согласно законодательству про- т винции Квебек, должно уделяться качеству предоставляемых населению услуг, достижению результатов, транспарентности и подотчетности органов власти1.
Законодательно устанавливаются обязательные элементы стратегического плана, которые должны быть разработаны и проиллюстрированы органами местной власти: видение, миссия, контекст (анализ социально-экономического развития — прим. автора), вопросы (основные проблемы, на решение которых направлен стратегический план — прим. автора), стратегические направления, возможные направления деятельности, целевые показатели, показатели эффективности, формирование сводной таблицы направлений и показателей, вклад в государственные приоритеты и направления развития. Кроме того, казначейство может определить требования к отражению информации в плане по периодичности, территории действия и инструментарию.
Однако ученые, проводившие анализ стратегического плана развития Монреаля, крупнейшего города провинции Квебек, отмечают, что подобные четкие требования, установленные на уровне законодательства провинции, снижают возможности формирования проектного плана, сводя стратегию лишь к схеме развития. Исследователи отмечают, что «представительное» содержание направлено на инвесторов и политических акторов, но при этом не учитывает потенциальные потребности населения [4, р. 313-314].
Четвертая особенность стратегического планирования в канадской провинции Квебек сводится к форме представления информации со стороны муниципалитетов: обязательно должна присутствовать сводная таблица направлений и показателей. В ней следует отразить следующие разделы: миссию и видение развития города, основные проблемы, на решение которых направлен план; экспериментальные районы и цели, показатели эффективности.
Пятой особенностью можно считать обязательную апробацию инструментария, предусмотренного в стратегическом плане, на отдельных территориальных площадках муниципального образования.
В качестве положительного примера описанного подхода к стратегическому планированию можно считать г. Сен-Жан-сюр-Ришелье, расположенный в провинции Квебек2. Позитивный пример мобилизации, координации и региональной сплоченности данного города выражается в конкретных программных документах, таких как План действий по сохранению окружающей природной среды, Проект возрождения Уюих-БатЫеап и др. Положительный эффект был достигнут в том числе за счет реализации проектов межмуниципального сотрудничества и принятия партисипатив-ного бюджета.
Обобщение зарубежного опыта стратегического планирования — важная составляющая рефлексии российских городов и регионов о собственных стратеги-
1 Loi sur l'administration publique. Chapitre A-6.01. 2000. À jour au 1er août 2013. Éditeur officiel du Québec [Electronic resource]. URL: http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/ dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/A_6_01/A6_01.html (дата обращения: 13.08.2013).
2 Ville de Saint-Jean-sur-Richelieu [Electronic resource]. URL: http://www.ville.saint-jean-sur-richelieu.qc.ca/Pages/default.aspx (дата обращения: 11.08.2013).
2 ческих системах и достигнутых результатах. Первая часть статьи наглядно показы-^ вает, что в различных государствах можно выделить единые подходы к стратеги-о ческому планированию, определенные либо нормативно, либо исторически. о В Российской Федерации отсутствуют нормативно закрепленные рекомендации го или методики, регулирующие стратегический процесс в муниципальных образова-х ниях или регионах. Федеральный закон «О государственном стратегическом план- нировании» до сих пор не принят, при этом текст законопроекта практически не < регулирует сферу муниципального долгосрочного планирования. т Вместе с тем нельзя сказать, что процесс разработки и реализации долгосрочных планов для России является чем-то новым. Комплексные планы на 5 лет и перспективные на 10 разрабатывались исполнительными органами государственной власти на местах с привлечением ведущих научных учреждений региона и ранее. Так, в Свердловской области комплексные планы социально-экономического и культурного развития городов и районов разрабатывались специалистами Свердловской высшей партийной школы совместно с городским комитетом КПСС, исполкомом городского Совета народных депутатов согласно договору о научном сотрудничестве. При этом разрабатываемый комплексный план базировался на результатах предыдущей пятилетки, что обеспечивало последовательную смену горизонтов планирования с учетом достигаемых целей.
Разработке комплексных планов предшествовали социологические исследования по следующим направлениям: удовлетворение социально-бытовых потребностей населения, удовлетворение культурных потребностей населения, использование свободного времени, эффективность работы общественных организаций, эффективность организационно-партийной и идеологической работы, организация работы в молодежных общежитиях, роль инженерно-технических работников, мастеров и рабочих в повышении эффективности производства и качества работы.
Комплексные планы советского периода отличает последовательный социально-экономический анализ, проведенный на основе объемного массива статистических данных; комплексный подход к решению социально-экономических проблем, повышенное внимание к экономической составляющей городского и районного развития. Каждый раздел плана включал социально-экономический анализ ситуации в конкретном городе или районе, проведенный на основе детальных статистических данных. Интересно отметить, что в Комплексном плане представлен внушительный объем показателей, характеризующих динамику развития территорий, что может свидетельствовать о более высоком уровне организации муниципальной статистики по сравнению с современностью.
Помимо анализа, в разделе перечислялись задачи, которые должны быть реализованы в краткосрочной перспективе: например, строительство стадиона в поселении, увеличение объема выпуска товаров народного потребления, строительство дорог и т. д.1 Каждый раздел завершается прогнозом базовых значений показателей на среднесрочную перспективу (5 лет) и выводами, которые являются целевыми ориентирами на долгосрочную перспективу.
Особого внимания заслуживают долгосрочные цели и оценка существующей ситуации в сфере экономики и управления. В отличие от современных стратегических документов комплексные планы советского периода не выделяют глобальных целей социально-экономического развития для территорий, однако каждый раздел имеет неявный целевой блок, где особое место выделяется целям техни-
1 Комплексный план социально-экономического и культурного развития города Невьянска и района Свердловской области на 1981-1985 годы и на период до 1990 года / Невьянский горком КПСС, гор. Совет нар. депутатов, Свердловская Высшая партийная школа. Невьянск, 1981.
ческого перевооружения предприятий, улучшению условий жизни трудящихся, 2 овладению методами научного управления социально-экономическими процесса- | ми. Отдельные направления развития территорий регулировались целевыми про- о граммами. о
Бесспорно, необходимо учитывать, что комплексные планы советского периода т были написаны в определенной идеологической ситуации, однако логика изложе- х ния, качество предоставляемой и обрабатываемой информации, уровень анализа н и научного обобщения демонстрируют высокий уровень работы над стратегиче- «с скими документами. При этом существовала четкая система стратегических до- т кументов, которая включала решения ЦК КППС на 5 лет и перспективные планы, комплексные региональные планы, комплексные планы развития городов и районов, целевые программы.
На сегодняшний день подобная четкая схема в России отсутствует. Как отмечалось выше, до сих пор не принят Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании». В отсутствие закона ряд российских субъектов принимает свои нормативные документы, выстраивая собственную стратегическую систему. Как видно из данных, представленных в таблице, большая часть субъектов Российской Федерации имеет разработанные стратегии социально-экономического развития, однако законы о стратегическом планировании и стратегии социально-экономического развития региональных столиц и административных центров разработаны не во всех административно-территориальных образованиях. Полноценная нормативно-правовая система стратегических документов создана в лишь следующих субъектах: Приморский край, Алтайский край, Астраханская область.
На сегодняшний день из 85 субъектов Российской Федерации законы о стратегическом планировании существуют в 18 субъектах, в основном это республики или автономные округа. Большая часть региональных законов о стратегическом планировании была принята в период с 2003 по 2006 г. В большей части региональных законов стратегическое планирование определяется как деятельность органов государственной власти региона, органов местного самоуправления и населения по определению целей, принципов, основных направлений и приоритетов развития и путей их достижения.
Также большая часть региональных нормативно-правовых актов устанавливает систему стратегического планирования, включающую стратегию региона, стратегии муниципальных образований, программы долгосрочного социально-экономического развития региона и муниципалитетов. Важным условием стратегического планирования, по мнению региональных законодателей, является комплексное видение социально-экономических проблем, учитывается взаимосвязь экологических, технологических, культурных научных факторов развития регионов.
Региональные законы регламентируют структуру стратегического плана, в общем виде ее можно представить следующим образом.
1. Анализ социально-экономического развития региона за предшествующий период (не менее трех-пяти лет).
2. Характеристика социально-экономического положения территории.
3. Оценка конкурентных преимуществ и потенциала, в том числе природоресурс-ного, трудового, производственного, инфраструктурного, научного и финансового, культурного, экологического.
4. Анализ ключевых проблем в различных сферах развития региона.
5. Система стратегических целей и приоритетов государственной политики в сфере социально-экономического развития.
6. Механизмы и условия достижения целей.
Особое место в региональных нормативно-правовых актах отведено прогнозам социально-экономического развития. Определено понятие прогнозирования, так,
Система нормативно-правовых документов субъектов РФ, посвященных стратегическому планированию
Документ Суъект РФ
Закон о стратегическом планировании Республики: Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Чеченская. Края: Забайкальский, Пермский, Алтайский, Приморский. Области: Астраханская, Амурская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Сахалинская. Ямало-Ненецкий автономный округ
Стратегия социально-экономического развития субъекта Республики: Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Карелия, Коми, Марий-Эл, Мордовия, Северная Осетия-Алания, Тыва, Хакасия, Чеченская, Чувашия, Башкортостан, Удмуртская Края: Забайкальский, Камчатский, Пермский, Красноярский, Краснодарский, Алтайский, Приморский, Хабаровский Области: Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Псковская, Ростовская, Сахалинская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Свердловская, Самарская, Саратовская, Омская, Челябинская, Ульяновская, Ярославская, Иркутская, Кемеровская, Оренбургская, Рязанская, Пензенская,
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования Новосибирск, Екатеринбург, Волгоград, Саранск, Белгород, Владимир, Иваново, Калининград, Калуга, Курган, Псков, Тамбов, Ханты-Мансийск, Салехард, Красноярск, Ярославль, Барнаул, Иркутск, Хабаровск, Владивосток, Астрахань, Липецк
в областном законе Ленинградской области прогноз социально-экономического развития определяется как документ, содержащий перечень и описание возможных тенденций и сценариев развития экономики и социальной сферы Ленинградской области1.
Согласно ст. 9 Областного закона Вологодской области2, «Прогноз социально-экономического развития области на среднесрочный период» — документ, содержащий количественные показатели, характеризующие развитие макроэкономической ситуации в области, динамику производства и потребления, демографическую ситуацию, характеристики уровня и качества жизни, систем образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологической обстановки. Прогноз социально-экономического развития Вологодской области разрабатывается с учетом параметров
1 О стратегическом планировании социально-экономического развития Ленинградской области: Областной закон (принят Законодательным собранием Ленинградской области 15 марта 2006 г. (с изм. от 19 февраля 2013 г. № 6-ОЗ)) [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=SPB;n=132471
2 О стратегическом планировании социально-экономического развития Вологодской области: Областной закон от 30 сентября 2010 г. № 556 [Электронный ресурс] // Там же.
прогноза и сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации, 2 а также прогнозных показателей деятельности организаций, расположенных на тер- | ритории области. Важной особенностью Вологодской области является то, что на о основе прогноза социально-экономического развития области составляется проект о областного бюджета. го
Прогнозы социально-экономического развития Карачаево-Черкесской Республи- х ки, согласно региональному закону, включают количественные и качественные н характеристики макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно- «с технического развития, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, т уровня и качества жизни, а также развития систем образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения населения республики1. В прогнозах социально-экономического развития предусматривается выделение отдельного раздела по развитию государственного и муниципального секторов экономики. Функции по прогнозированию социально-экономического развития отраслей экономики, государственного и муниципального секторов экономики, социальной сферы, муниципальных образований республики реализуются уполномоченными органами исполнительной власти республики и органами местного самоуправления.
Анализ региональной нормативно-правовой базы, посвященной различным аспектам стратегического планирования, позволяет сделать ряд выводов: во-первых, несмотря на то что базу законов, регламентирующих разработку долгосрочных планов и программ, нельзя назвать существенной, тем не менее регионами наработан богатый опыт, который может быть заимствован федеральным уровнем. Во-вторых, региональные законы, принимаемые различными субъектами Федерации, имеют ряд близких содержательных черт, в основном в сфере определения базовых понятий стратегического планирования, подходов к структуре и содержанию стратегического плана. В-третьих, большая часть отличительных особенностей региональных законов касается внимания к отдельным аспектам регулирования стратегического процесса на территории. Так, законы национальных республик отличаются большим вниманием к деталям, регламентирующим стратегический процесс и стратегическую систему республики. Законы Вологодской и Ленинградской областей также отличаются комплексным видением стратегического процесса на территории, однако лишь задают общие рамки, оставляя областным и муниципальным органам власти возможности для индивидуального подхода к планированию.
Несмотря на то что в ряде субъектов России существуют региональные законы о стратегическом планировании, стратегии субъектов идентичны друг другу, хотя территории Российской Федерации значительно отличаются по природно-ресурс-ному, экономическому, социальному потенциалу. В общем виде стратегия развития субъекта РФ состоит из анализа социально-экономической ситуации, выявления проблемных зон, постановки целевых ориентиров и ряда проектов, реализация которых в долгосрочной перспективе позволит значительно улучшить экономику и социальную сферу территории.
В стратегических документах регионального уровня можно выделить ряд отличительных особенностей. Так, стратегии Красноярского, Алтайского краев, Новосибирской области содержат качественный прогноз развития территории; исходя из этого, сформированы основные направления развития и контрольные точки. Однако в ряде субъектов Федерации — Амурском, Ставропольском краях, Липецкой области — стратегии представляют собой декларирование проблем, с одной стороны, и очень условное описание вариантов их решения, с другой.
1 О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Карачаево-Черкесской Республики: Закон от 21 июня 2004 г. № 12-РЗ (в ред. от 11 декабря 2006 г.) [Электронный ресурс] // Там же.
2 В стратегиях Тамбовской, Тверской, Новгородской, Мурманской областей пред-^ ставлены сценарии социально-экономического развития региона в разных эконо-о мических условиях. Следует отметить, что при выборе точек роста для региональ-о ного развития не все субъекты учитывают реальную социально-экономическую со ситуацию. Так, по мнению авторов, развитие наукоемких производств, возможно, х актуально для Новосибирской, Томской или Свердловской областей, имеющих сон- ответствующий производственный и научный потенциал, в отличие от Белгородской < и Тверской областей или Алтайского края.
т В целом, большинство целевых ориентиров, определенных в стратегиях социально-экономического развития субъектов, являются весьма размытыми. Большая часть стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации была разработана в 2008-2010 гг., муниципалитеты начали разрабатывать стратегии значительно раньше. Пионерами стратегического планирования можно считать Новосибирск — 2003, Екатеринбург — 2004, Липецк — 2006 г. Вторая волна разработки стратегических планов в столицах и административных центрах субъектов Федерации приходится на 2010-2012 гг., когда стратегии были разработаны в Волгограде, Ярославле, Барнауле, Иркутске, Владивостоке, Хабаровске, Астрахани, Калининграде, Владимире и др.
В стратегических планах муниципальных образований, как и в стратегиях субъектов Федерации, можно выделить две основные части: аналитическую и собственно стратегическую. И если в большей части стратегий субъектов собственно стратегическая составляющая плана прописана на достаточно высоком уровне, применен сценарный подход, дерево целей, SWOT-анализ, то в стратегиях муниципалитетов уровень стратегической работы гораздо ниже. Более того, стратегическая составляющая во многих стратегиях не соответствует общепринятым нормам составления стратегических документов.
Так, в стратегиях Барнаула и Астрахани не сформулирована миссия или генеральная цель стратегического развития территории, а во Владивостоке, Хабаровске, Иркутске миссия прописана слишком детально, что больше характерно для целей.
По-разному и в разном объеме определены стратегические цели социально-экономического развития городов. В Екатеринбурге, Новосибирске и Иркутске они представлены достаточно лаконично, охватывая при этом практически весь спектр деятельности муниципального образования. Набор стратегических целей, представленных в планах Тольятти и Владивостока, не совсем соответствуют формату стратегического плана. Бесспорно, проблемы, решаемые муниципалитетом, весьма обширны и зачастую разработчики пытаются включить в стратегические цели весь спектр вопросов, которые необходимо решить в долгосрочной перспективе. Наиболее часто муниципальные образования ставят перед собой цели, связанные с формированием благоприятной социальной среды, повышением качества жизни населения, улучшением экологической обстановки на территории и городской среды, созданием равных условий развития для различных групп горожан. Для ряда муниципальных образований — Волгограда, Ярославля, Астрахани — характерна формулировка целей, связанных с формированием патриотического настроения горожан, воспитание чувства гордости за свой город.
Авторами отмечается проблема несоответствия принимаемых стратегических планов не только общим требованиям к стратегическим документам, но и их тактическому воплощению в виде долгосрочных целевых программ. Еще одна существенная проблема заложена во многие стратегические планы уже на этапе их разработки и принятия — отсутствие механизмов мониторинга и оценки стратегий. Реализация стратегического плана предполагает определение механизма контроля, который направлен на отслеживание основных тенденций социально-экономи-
ческого развития, поддержание обратной связи и повышение актуальности данно- g го документа. |
Таким образом, обобщив традиции стратегического планирования в Италии, о Франции и Канаде, а также опыт и современные тенденции в российских регионах, о можно сделать следующие выводы. m
Во-первых, одной из основных проблем стратегического планирования в со- х временной России является низкий уровень развития муниципальной статистики. н Отсутствие полноценного объема статистических данных не только в социальной «с сфере, но и в экономике муниципалитета не позволяет строить адекватные сце- m нарии социально-экономического развития, прогнозировать изменения экономической конъюнктуры и, исходя из этого, социального развития территории. Во-вторых, в связи отсутствием федерального закона «О стратегическом планировании» в РФ не сложилась система нормативно-правовых актов, регламентирующих стратегический процесс, что является причиной низкой согласованности документов разных уровней в разных субъектах Федерации.
Литература/References
1. Balducci A. Le nuove politiche della governance urbana // In Territorio. 2000. № 13. P. 7-15.
2. Caron A., Martel R. P. La vision stratégique du développement culturel, économique, environnemental et social, ministère des Affaires municipales et des régions. Septembre 2005. P. 6-8.
3. Desjardin X. 10 ans de planification territoriale: quel impact sur la ville et les mobilités // Transports urbains. № 113. Juin 2008. P. 3-9.
4. Douay N. La planification urbaine. À l'épreuve de la métropolisation: enjeux, acteurs et stratégies à Marseille et à Montréal. Montréal, 2008. 396 p.
5. Godet M. Scerari e gestione strategica (Prospective et planification stratégique) / Edizione italiana a cura di Àntonio Mortelli ; Prefoxione all'édixione inglese di H. lgor Ansoff. IPSOAS Scuola d'Impresa, 1990. 347 p.
6. Jourdan G. Le système de planification français au défis de la cohérence territoriale et du développement durable // Politiques publiques, ACtion politique, TErritoires (PACTE). Institut d'Études Politiques [IEP]. Grenoble — CNRS: UMR5194. Université Pierre-Mendès-France — Grenoble II. Université Joseph Fourier - Grenoble I. halshs-00374354, version 1. 8 Apr 2009.
7. Jouve B., Lefèvre C. Villes, Métropoles. Les nouveaux territoires du politique. Paris : Anthropos-Economica, 1999. P. 9-44.
8. Pinson G., Santangelo M. La planification strategique: vecteur ou subsitut a l'integration metropolitaine? un detour par l'Italie // Gouverner les métropoles: enjeux et portraits des expériences sur quatre continents / Ed. Collin, Jean-Pierre ; Robertson, Mélanie, 2007. P. 125150.
9. Planification Stratégique 2010-2013. Centre de santé et de services sociaux d'Ahuntsic et Montréal-Nord. Canada, Montréal (Québec), 2010. 104 p.
10. Planification Stratégique 2012-2015. la Clinique communautaire de Pointe-Saint-Charles. Canada, Ottawa, 2012. 7 p.
