CC BY
72
УДК 346
проблемы становления системы государственных закупок
ю. с. трефилова,
аспирантка кафедры управления качеством
E-mail: trefilova@bk. ru
д. Н. ТРЕФИЛОВ,
аспирант кафедры радиотехники
E-mail: trefilovd@gmail. com
ГОУ ВПО «Ульяновский государственный
технический университет»
Одной из важнейших современных проблем является создание эффективной системы государственных закупок. Указанная проблема может быть решена путем управленческого контроля и установления единого порядка размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ. В статье анализируется законодательство РФ о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд. Сделан акцент на обеспечение предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Ключевые слова: государственные закупки, коррупция, федеральная контрактная система, заказ.
Проблема формирования конкурентной, эффективной системы государственных закупок стала особенно актуальной в связи с активизацией роли государства в экономике страны. В условиях переходной экономики происходят крупные трансформации в отечественной экономике, политике, социальной сфере и в управлении. Происходящие изменения коснулись концепции, принципов и механизмов размещения государственного заказа. Устанавливаются основные принципы взаимоотношений контрагентов по поставкам продукции для государственных нужд в условиях отмены обязательного госзаказа.
Законодательно закрепляется понятие «федеральные государственные нужды» и «государственный контракт», провозглашается необходимость конкурсного размещения заказов. В то же время
не обеспечивается обязательность конкурентного, конкурсного принципа размещения заказов.
Для решения этой проблемы создается федеральная контрактная система (ФКС), в которую вошли ОАО «Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» (ФКК «Росконтракт») и еще около 180 организаций различного типа, в том числе предприятия оптовой торговли, территориальные коммерческие компании, а также отдельные производственные предприятия. Все эти организации были отнесены к федеральной собственности, и для них был предусмотрен порядок акционирования, имевший следующие специфические особенности. Контрольный пакет акций организаций (51 %), вошедших в Федеральную контрактную систему, оставался в собственности государства, которое, как предполагалось, должно было их передать в управление ФКК «Росконтракт» на основе трастовых договоров сроком на три года. Однако половина организаций, которые должны были войти в ФКС, к концу 1993 г. еще не закончили процесс своего акционирования. Выполнение работ по обеспечению государственных заказов оказалось малоэффективным, слабо подкреплялось государственным финансированием1, что негативно сказывалось на экономическом положении предприятий корпорации. В итоге в 1994 г. было проведено реформирование федеральной контрактной системы и ее приватизация.
1 Нестерович Н. Метод проб и ошибок пора в архив // Риск. 1996. № 1.
Конкурсная система государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд была установлена Указом Президента РФ от 08.04.1997 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Была разработана методология, установлены процедуры и технология государственных закупок, приняты необходимые нормативно-правовые документы. Однако позднее принятый Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и другие законодательные акты сузили сферу применения конкурсного размещения заказов и, по сути, сделали их необязательными.
В связи с этим законодательство РФ о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд не имело единой системы. Отношения по закупкам были регламентированы целым рядом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, содержали значительное количество противоречивых норм. На уровне субъектов РФ и муниципальных образований сложилась отдельная система законодательства о закупках.
В результате в сфере государственных закупок сформировался неформальный «теневой» институт коррупции, препятствующий развитию цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством — заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками).
Коррупция известна человечеству с глубокой древности. Появление данного явления неизбежно связано с классовой организацией общества, образованием государства и права. Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов государственными чиновниками, которые вымогают их у граждан ради личного обогащения. Коррупционная деятельность считается одним из основных видов теневой экономики и представляет собой явление многоуровневое.
Государственные закупки можно назвать одним из главных индикаторов уровня коррупции в стране, поскольку государство расходует порядка 4—5 трлн руб. на госзакупки. Учитывая специфику системы государственных закупок, государство, используя метод управленческого контроля, осуществляет проверку соответствия процедур закупок законодательству.
На Федеральную антимонопольную службу (ФАС России) возложена задача отслеживать соблюдение Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 94-ФЗ).
По данным ФАС России, коррупция ежегодно поглощает порядка 15—20 % стоимости совокупного объема государственного заказа. Между тем при правильной организации системы государственных закупок при существующих объемах можно экономить не менее 150 млрд руб. в год2.
Вступление с 1 января 2006 г. в законную силу Федерального закона № 94-ФЗ, изменение большого числа федеральных законов и создание иных нормативных правовых актов существенно изменило систему размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Федеральный закон № 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ.
В числе целей, декларируемых Федеральным законом № 94-ФЗ, — эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов3. Федеральный закон № 94-ФЗ распространяет свое действие на государственные и муниципальные нужды.
Таким образом, впервые в новейшей истории РФ вводятся равные условия для заказчиков всех уровней власти в отличие от предыдущих лет, когда заказчики муниципального уровня были практически предоставлены сами себе.
Одним из основных средств достижения целей открытости, гласности и прозрачности размещения заказов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, разви-
2 Московские новости. 2007. № 3. С. 27.
3 Ст. 1 п. 1 Федерального закона № 94-ФЗ.
тия добросовестной конкуренции, обеспечения предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов является установленное Федеральным законом № 94-ФЗ требование информационного обеспечения размещения заказов.
Для выполнения данного требования Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией определяется официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов (далее — официальное печатное издание), а также официальный сайт РФ, официальный сайт субъекта РФ, официальный сайт муниципального образования в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов (далее — официальный сайт). Официальный сайт РФ определен распоряжением Правительства РФ от 20.02.2006 № 229-р. Официальное печатное издание определено распоряжением Правительства РФ от 14.02.2006 № 202-р.
Если официальное печатное издание существовало и до принятия Федерального закона № 94-ФЗ, то определение официального сайта в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов является самым ценным нововведением для реализации перечисленных ранее целей, особенно для информирования широкого круга поставщиков (исполнителей, подрядчиков) о проведении процедур размещения заказов.
Ссылки на официальные сайты субъектов РФ расположены на официальном сайте Российской Федерации — www. zakupki. gov. ru, каждый официальный сайт субъекта РФ должен содержать ссылки на официальные сайты муниципальных образований, входящих в данный субъект. Заказчики размещают информацию о размещении заказов, предусмотренную законом, на официальных сайтах того уровня, на деньги которого размещается заказ. Информация о размещении муниципального заказа должна быть продублирована на сайте субъекта РФ, в пределах которого находится данное муниципальное образование. Перечень сведений о размещении заказа определен Федеральным законом № 94-ФЗ.
По итогам проведения процедур размещения заказа заключается государственный или муниципальный контракт. Данные о заключенном контракте вносятся в предусмотренный Федеральным законом № 94-ФЗ реестр государственных (муниципальных) контрактов. В случае расторжения государственного или муниципального контракта в связи с неисполнением или ненадлежащим испол-
38 -
нением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) своих обязательств по такому контракту заказчик вправе заключить контракт с участником размещения заказа, с которым в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ заключается контракт при уклонении победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок от заключения контракта, с согласия такого участника размещения заказа4.
Постановлением Правительства РФ от 03.03.2006 № 117 определено, что до 31 декабря 2006 г. ведение реестров государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов, осуществляет Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, с 1 января 2007 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов, является Федеральное казначейство.
С 1 января 2011 г. размещение информации о государственных (федеральных, муниципальных и региональных) госзакупках будет осуществляться на новом Едином портале госзакупок. Новый сайт будет интегрирован с электронными торговыми площадками (ЭТП). В процессе публикации электронных аукционов, например выбор площадки, будет осуществляться в самом интерфейсе Единого портала. Учетные записи организаций, зарегистрированных на текущей версии официального портала для размещения информации о государственных закупках (zakupki. gov. ru), не будут автоматически перенесены на новую версию портала. Потребуется перерегистрация на новом сайте, причем для регистрации заказчика потребуется электронно-цифровая подпись нового образца, полученная в Федеральном казначействе.
Проблема формирования эффективной системы организации и управления государственными заказами в России имеет особое значение в связи с тем высоким удельным весом, который государственные заказы традиционно занимают в структуре расходов федерального бюджета. Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.
Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета
4 Ст. 9 п. 8.1 Федерального закона № 94-ФЗ.
большинства развитых стран, то они являются действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок. Поэтому всегда актуальны проблемы организации государственных закупок.
Важнейшим элементом системы государственного регулирования является оптимизация расходов государственного бюджета. За счет бюджета осуществляются закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Современное государство является самым крупным потребителем, и на его нужды ежегодно тратятся значительные суммы средств налогоплательщиков. По данным Министерства экономического развития РФ, за последние 10 лет объем закупок для государственных нужд вырос почти в 11 раз, что составляет около 39 % федерального бюджета. Именно государственный заказ становится одним из инструментов распределения бюджетных средств для реализации приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья, агропромышленного комплекса.
Минэкономразвития России разработало проект плана по созданию федеральной контрактной системы. За четыре года министерство рассчитывает сформировать в России новую интегрированную информационную систему госзакупок. Контроль будет начинаться с момента, когда ведомства только планируют свой бюджет, и до момента утилизации приобретенных товаров.
Федеральная контрактная система впервые появилась в США. Сейчас объем бюджетных средств, управляемых в рамках американской ФКС, составляет 500 млрд долл. В системе зарегистрировано 160 000 поставщиков государства5. Координирует деятельность системы офис госзаказа США. Контролировать российскую ФКС также должно специальное ведомство, — считают в Минэкономразвития России.
Планируется разработка и создание отечественной программы в ближайшее время, начав с самого Минэкономразвития России, затем со сферы обороны и безопасности. На базе существующего сайта госзакупок (www. zakupki. gov. ru) будет создан новый интернет-портал. Заработать он должен в 2012 г., вся информация на нем должна
5 Газета «Ведомости» от 18.08.2010.
быть открытой. Принцип его работы заключается в прозрачности размещенной ведомствами информации о своих планах по закупкам, с указанием и обоснованием затрат, публикацией сведений о ходе заключения, изменения и исполнения контрактов, вплоть до утилизации закупленных товаров.
В начале 2013 г. будет введена «в промышленную эксплуатацию» первая очередь «единой интегрированной информационной системы ФКС», а к концу 2014 г. завершится создание новой системы. Такие сроки в Минэкономразвития России объясняются трудоемкостью создания ФКС. Кроме того, для работы этой системы нужно предварительно утвердить регламенты ведомств по управлению госконтрактами, типовые гарантии для приобретаемых товаров и т. д. Все стандартные закупки предлагается оформлять по типовым контрактам и стандартным спецификациям.
В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача одновременного формирования институциональной системы как общенационального, так и важнейшей его части — рынка государственных заказов.
Таким образом, формирование системы государственных закупок, сложившейся в отечественной экономике, позволяет выявить некоторые закономерности процессов становления и функционирования системы государственных закупок в отечественной практике. Например, то, что система государственных закупок формировалась в традициях предпочтения непосредственного размещения заказа на предприятиях общественного (государственного) сектора и постепенного утверждения конкурсного принципа. Необходимо также отметить, что современная система государственных закупок в Российской Федерации построена преимущественно на основе зарубежного, а не отечественного исторического опыта.
Список литературы
1. Газета «Ведомости» от 18.08.2010.
2. Московские новости. 2007. № 3. С. 27.
3. Нестеровым Н. Методу проб и ошибок пора в архив // Риск. 1996. № 1.
4. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
5. URL: http://zakupki. gov. ru.
6. URL: http://www. economy. gov. ru.
