CC BY
31
ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО
пенных рубок возрастает, если они проводятся в среднеполнотных древостоях и им предшествовали рубки ухода.
4. С целью сохранения естественного возобновления при проведении рубок с использованием тяжелой гусеничной техники (трелевочные тракторы ТТ-4 и ТДТ-55) ширина пасек должна быть ограничена до 25 м (20 -21 м - пасека, 4 - 5 м - волок). При этом общая площадь пасечных волоков будет находиться в пределах, установленных регламентом.
5. Неоднократное использование трелевочных волоков при проведении чересполосных постепенных рубок существенно снижает вероятность появления и активного роста на них поросли мягколиственных древесных пород.
6. Во многих случаях сформированные к настоящему времени или в ближайшие 10 лет средневозрастные темнохвойные насаждения могут быть объектом хозяйства и осваиваться в течение действующих сроков договора аренды. Это может быть одним из стимулов для участия предпринимателей в решении задачи улучшения лесного фонда арендных предприятий.
Библиографический список
1. Заключительный сводный отчет по заданию 053026 (тема в). - Пушкино: ВНИИЛМ, 1975. - 102 с.
2. Боков, В.Е. Артинская казенная горнозаводская дача / В.Е. Боков // Лесной журнал. - 1901. - № 4. - С. 21-32.
3. Переход, В.И. Краткая характеристика лесоэкономических условий Уральской области / В.И. Переход // Записки лесопромышленного факультета УПИ. - Свердловск: УПИ, 1929. - Вып. 1. -С. 15-27.
4. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды и влиянии факторов среды обитания на здоровье населения Свердловской области в 2006 году. - Екатеринбург, 2007. - 299 с.
5. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды и влиянии факторов среды обитания на здоровье населения Свердловской области в 2007 году. - Екатеринбург, 2008. - 377 с.
6. Неменьший, Б.И. Эффективность сохранения подроста на сплошных вырубках / Б.И. Неменьший // Лесное хозяйство. - 1984. - № 4. - С. 23-25.
7. Побединский, А.В. Сравнительная оценка естественных и искусственных лесов / А.В. Побединский // Лесное хозяйство. - 1986. - № 5. - С. 28-32.
8. Побединский, А.В. Рубки главного пользования / А.В. Побединский. - М.: Лесная промышленность. - 1963. - 210 с.
9. Справочник общесоюзных нормативов для таксации лесов. - М.: Колос, 1992. - 495 с.
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ
деятельности и правоприменительной практики
В ОБЛАСТИ ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТАХ
российской федерации
Л.Н. СОКОЛОВА, начальник группы правовых исследований Отдела НИОКР и ПИР ФГУП «Рослесинфорг»,
О.Н. СОЛОНЦОВ, заместитель генерального директора по ГИЛ ФГУП «Рослесинфорг», канд.с.-х. наук,
Н.С. БОХАНОВА, канд. биол. наук
lnsokolova@bk.ru; solontsov@inbox.ru; nbokhanova9@rambler.ru
Полномочия субъектов рФ в области лесных отношений, установленные Лесным кодексом российской Федерации от 4 декабря 2006 года
Основные полномочия субъектов РФ урегулированы статьями 82 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных от-
ношений» и 83 «Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации» Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), утвержденного Федеральным законом от 6 декабря 2006 года [1].
Субъекты РФ наделены широкими полномочиями в области использования, охраны,
28
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2011
ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО
Таблица 1
Изменения статей Лесного кодекса, регулирующих полномочия субъектов РФ
2008 год
ст. 32 Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов
старая редакция новая редакция
п.2. К недревесным лесным ресурсам, заготовка и сбор которых осуществляются в соответствии с настоящим Кодексом, относятся пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели для новогодних праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы. п.2. К недревесным лесным ресурсам, заготовка и сбор которых осуществляются в соответствии с настоящим Кодексом, относятся пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели или деревья других хвойных пород для новогодних праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы (дополнена ФЗ от 22.07.2008 № 143-ФЗ)
ст. 33 Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд
п.1. Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд осуществляются в соответствии со статьей 11 настоящего Кодекса п.1. Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов, за исключением елей и деревьев других хвойных пород для новогодних праздников, для собственных нужд осуществляются в соответствии со статьей 11 настоящего Кодекса (дополнена ФЗ от 22.07.2008 № 143-ФЗ)
ст. 96 Государственный лесной контроль и надзор
П.3. Должностные лица, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор (государственные лесные инспектора), имеют право:... п.4. Государственному лесному инспектору выдаются служебное удостоверение и форма установленного образца п.3. Должностные лица, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор (государственные лесные инспектора, лесничие), имеют право:. (дополнена ФЗ от 22.07.2008 № 143-ФЗ в части ношения, хранения и применения специальных средств, служебного оружия и др.) п.4. Государственному лесному инспектору, лесничему выдаются служебные удостоверения и форма установленного образца (дополнена ФЗ от 22.07.2008 № 143-ФЗ)
2009 год
ст. 29 Заготовка древесины
- дополнена п. 8.2.: «В исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений» (введена ФЗ от 14.03.2009 № 32-ФЗ)
ст. 32 Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов
- дополнена п. 4.1.: «В исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников гражданами, юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений без предоставления лесных участков.» (введена ФЗ от 14.03.2009 № 32-ФЗ)
ст. 75 Договор купли-продажи лесных насаждений
п.6. Исключительные случаи заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Утратил силу - ФЗ от 14.03.2009 № 32-ФЗ
ст. 82 Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных
- отношений дополнена: п.1.1: «определение функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон» (введен ФЗ от 14.03.2009 № 32-ФЗ)
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2011 29
ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО
Окончание таблицы 1
ст. 83 Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации
п.4) организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях; п.4) организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях (введен ФЗ от 14.03.2009 № 32-ФЗ)
защиты и воспроизводства лесов, которые связаны либо с осуществлением ими прав собственника лесных участков, либо с нормативным правовым регулированием ряда видов использования лесов для собственных нужд граждан.
Нормативно-правовое регулирование переданных полномочий является совместной прерогативой Российской Федерации и субъектов РФ и осуществляется на основе норм федерального закона, способствуя созданию стимулов к рациональному лесопользованию и эффективному воспроизводству лесов.
Важным фактором региональной нормотворческой деятельности и правоприменительной практики в области лесных отношений является соблюдение одного из основных принципов охраны окружающей среды, установленного Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года [2]: учета природных и социально-экономических особенностей при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
Со времени введения в действие Лесного кодекса на протяжении двух лет (20082009 гг.) внесены многочисленные изменения и дополнения (8 редакций внесли 69 изменений и дополнений), которые потребовали адекватного и своевременного реагирования органов государственной власти субъектов РФ на соответствующие изменения в принятые в 2007 и 2008 гг. региональные нормативные правовые акты (далее - НПА). Не все субъекты смогли своевременно выполнить эту задачу, что отразилось на правоприменительной практике. Об этом свидетельствуют постановления региональных судов и Верховного суда Российской Федерации по ряду вопросов. Сказалось также кардинальное из-
менение лесного законодательства и формирование в этот период новой структуры управления в лесном хозяйстве [3, 4].
Поскольку предметом статьи являются проблемы законодательства и правоприменительной практики в рамках полномочий субъектов РФ, целесообразно показать, что же менялось в 2008-2009 гг. в области лесного законодательства, касающегося региональных полномочий (табл. 1).
Изменения внесены также в статьи 108 «Эксплуатационные леса» и 109 «Резервные леса» Лесного кодекса в части переданных субъектам РФ полномочий не только по установлению, но также (в новой редакции) по изменению границ эксплуатационных и резервных лесов.
Краткий анализ законодательных и иных НПА, принятых субъектами РФ в соответствии с Лесным кодексом, по состоянию на 10.10.2009 г.
В рамках выполнения ФГУП «Рослес-инфорг» государственных контрактов [5, 6] был осуществлен анализ более 1500 НПА за период с 2007 г. по конец третьего квартала 2009 г., разработанных субъектами РФ в соответствии с переданными им полномочиями в области лесных отношений.
Изменения и дополнения региональных НПА приняты в связи с внесением изменений в Лесной кодекс, а также пересмотром региональных ставок платы за единицу объема древесины и других лесных ресурсов, нормативов заготовки древесины для собственных нужд граждан, упрощением порядка заключения договоров купли-продажи лесных насаждений и другим основаниям.
30
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2011
ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО
Таблица 2
Количество принятых НПА субъектами РФ в пределах переданных им полномочий в области лесных отношений, а также НПА, внесших в них изменения и дополнения
Полномочия субъектов российской Федерации 2007 год 2008 год 2009 год
кол-во НПА кол-во НПА, внес. изм. и доп. кол-во НПА кол-во НПА, внес. изм. и доп. кол-во НПА кол-во НПА, внес. изм. и доп.
Установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта РФ, в целях его аренды 23 - 7 2 3 4
Установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов РФ 24 - 9 1 4 3
Утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд 63 3 14 17 - 28
Установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд 63 3 20 10 - 11
Установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд 63 3 13 27 - 27
Установление для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд 68 1 16 8 5 13
Установление правил использования лесов для ведения охотничьего хозяйства 48 - 22 7 3 12
Установление порядка заключения гражданами договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд 64 2 25 21 3 21
Исключительные случаи заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений 53 3 11 6 13 33
Установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор 58 8 14 18 9 9
Установление порядка деятельности лесничих 4 - 26 3 7 11
Итого 561 23 177 120 47 172
584 297 219
В ряде субъектов РФ (44 субъекта) не разрабатывались НПА по вопросам, связанным с осуществлением ими прав собственника, из-за отсутствия в собственности лесных участков.
На основе проведенного мониторинга и анализа НПА субъектов РФ можно сделать вывод, что в 80 % субъектов РФ принят весь пакет НПА в соответствии с переданными им полномочиями в области лесных отношений.
Анализ выявил нарушения, недостатки, а также пробелы регионального лесного законодательства. Большая часть противоречий федеральному законодательству обусловлена многочисленными изменениями федеральных норм и отставанием региональной нормотвор-
ческой деятельности при реализации полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений, а также бланкетный характер отдельных норм на федеральном уровне.
Таким примером является установление «исключительных случаев заготовки древесины» (20). Федеральным законом от 14.03.2009 № 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» [3] признана утратившей силу часть 6 статьи 75 «Договор купли-продажи лесных насаждений» и внесены изменения в статьи 29 «Заготовка древесины» и 32 «Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов» Лесного кодекса (см. табл.1). Из-за неправильного толкования части 6 статьи 75
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2011
31
ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО
в некоторых субъектах РФ были установлены случаи, не являющиеся исключительными, так как такие правоотношения уже урегулированы статьями 16, 19, 21, 55 Лесного кодекса и не требуют дополнительной правовой регламентации со стороны субъекта РФ.
Анализ правоприменительной практики показал, что на уровне регионов длительное время оставалось противоречивым установление исключительных случаев заготовки древесины. В связи с этим были решения судов различных инстанций [7, 8]. Для конкретизации части 8 статьи 29 Лесного кодекса (табл. 1) Рослесхозом даны соответствующие разъяснения в части определения «государственных и муниципальных нужд».
Субъекты РФ, стремясь ликвидировать пробел федерального лесного законодательства и устранить неопределенность толкования Кодекса, устанавливают собственные термины и понятия, что приводит к различному пониманию и применению норм федерального законодательства в отдельных регионах, в частности уточнение понятия «заготовка для собственных нужд».
Краткий обзор НПА и правоприменительной практики в области лесных отношений в субъектах РФ по отдельным полномочиям
Объем данной статьи не позволяет рассмотреть региональное законодательство и правоприменительную практику, сложившуюся со времени принятия Лесного кодекса, по всему кругу полномочий субъектов РФ. Поэтому далее приводится краткий обзор реализации полномочий, в наибольшей степени затрагивающих интересы местного населения при заготовке древесины, пищевых и других лесных ресурсов и в то же время связанных с необходимостью соблюдения рационального использования лесных ресурсов способами, не наносящими вреда окружающей среде.
Утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд
В соответствии с федеральным законодательством субъекты РФ вправе устанав-
ливать на территории региона порядок заключения договоров купли-продажи согласно Правилам подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений.
Анализ НПА выявил нарушение ряда положений Правил. Так, в отдельных законах, в части, устанавливающей, какие органы осуществляют подготовку договора купли-продажи (государственной власти субъектов РФ или местного самоуправления), остается неясным, в собственности какого публичноправового образования находится земельный участок. В некоторых НПА установлены конкретные сроки подачи заявления для получения права заготовки древесины. Это нарушает Правила, в которых конкретный срок подачи заявления не предусмотрен.
В некоторых законах содержатся статьи, устанавливающие дополнительный перечень документов, представляемых для оформления заявления и обоснований для его расторжения, не предусмотренных Правилами, установившими исчерпывающий перечень необходимых сведений.
В отдельных субъектах РФ были приняты судебные решения об отмене пунктов НПА о необходимости предоставления дополнительных документов и обоснований для расторжения договора: решение Хабаровского краевого суда; решение Пермского краевого суда; решение Ленинградского областного суда.
В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты и рассматриваются аналогичные поправки в НПА в целях исключения необоснованных дополнительных требований.
В некоторых регионах введена практика контроля за целевым использованием древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, и законодательно предусмотрен порядок его организации. Принятый порядок контроля органов местного самоуправления или иных органов и санкции за нецелевое использование древесины не установлены федеральным законодательством.
Правовой механизм осуществления контроля и привлечения к ответственности за нарушение законодательства гражданами, заготавливающими лесные ресурсы для собственных нужд, в настоящее время создан.
32
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2011
ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО
Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, его применение затруднено.
Утверждение порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд.
Установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд.
В соответствии с п.1 ст.11 Лесного кодекса граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.
Федеральным законодательством не урегулированы вопросы, касающиеся объемов (нормативов) заготовки для собственных нужд и порядка их установления, что может способствовать созданию региональной системы администрирования пищевых ресурсов с элементами коррупции.
Проблемой, требующей скорейшего решения, является разработка нормативных и методических документов, определяющих расчеты и порядок выделения квот гражданам и юридическим лицам на заготовку пищевых и недревесных лесных ресурсов на предоставленных в аренду лесных участках и на заготовку гражданами для собственных нужд.
К недостаткам многих НПА следует отнести их излишнюю краткость, не детализируются особенности заготовки и сбора отдельных видов лесных ресурсов, эти факторы отражаются на качестве документа и его правоприменении. Так, необходимо принятие законов, содержащих детальное изложение требований по заготовке кедровых орехов, с целью охраны кедровников. В законе Кемеровской области соответствующие требования изложены достаточно подробно, предусмотрен порядок согласования с гражданами мест заготовки.
Такие субъекты РФ, как Красноярский край, Кабардино-Балкарская Республика ут-
вердили нормативы заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд; Республика Северная Осетия - Алания, Хабаровский край, Псковская область утвердили возможность установления таких нормативов, что противоречит федеральному законодательству. Все указанные НПА приняты в 2007 г., и до 10.10.2009 г. в них не вносились изменения и дополнения. Документы, принятые в 2008-2009 гг. в части вышеуказанных полномочий, уже не допускают таких нарушений, а, например, в таких регионах, как Республика Адыгея, Приморский край, Кемеровская область, Еврейская автономная область отменили ранее установленные нормативы таких заготовок и сбора.
Изменения и дополнения, внесенные в 2008-2009 гг., устанавливают, что при заготовке лесных ресурсов следует применять способы и технологии, исключающие истощение природных ресурсов и негативное воздействие на состояние и воспроизводство лесов, не допускать нанесения вреда окружающей среде.
Проблемы совершенствования нормотворческой деятельности и правоприменительной практики в субъектах рФ
Проведенный анализ нормотворчества субъектов РФ показал позитивные тенденции, направленные на повышение качества и эффективности правового регулирования, своевременное приведение регионального лесного законодательства в соответствие с федеральным. Вместе с тем многие НПА, большая часть которых принята в 2007 и первом полугодии 2008 г., недостаточно технически отработаны, содержат неточные предписания, излишне краткие, не всегда соблюдается единство терминологии, не все положения соответствуют федеральному законодательству, отмечается дублирование аналогичных законов отдельными субъектами РФ.
Эффективность развития системы регионального лесного законодательства во многом зависит от обеспеченности методическими и нормативными документами по вопросам осуществления полномочий субъ-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2011
33
