CC BY
126
Проблемы регулирования земельных отношений органами местного самоуправления
С.Н. Гринберг
доцент кафедры земельного и экологического права Красноярского государственного аграрного университета
Совершенствование правовой базы
Основные функции органов местного самоуправления установлены Конституцией Российской Федерации (статьи 130 и 132) и Федеральным законом от 06.10.2003 № 101 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ) от 2001 года и введенный в действие с января 2005 года новый Градостроительный кодекс Российской Федерации значительно конкретизируют функции органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений и градостроительной деятельности.
В свете политики формирования единых объектов недвижимого имущества и налоговой земельной политики, определенной главой 31 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), введенной в действие с 2005 года, видно, что основное внимание уделяется формированию надлежаще выработанной правовой базе в сфере регулирования земельных и градостроительных отношений. При этом местное самоуправление при решении многих вопросов должно заручаться согласием населения.
Известно, что согласно ЗК РФ земли городских поселений - это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные соответствующей чертой от земель других категорий. Исходя из этого положения, в новом Градостроительном ко-
дексе уделяется существенное внимание землеустроительным мероприятиям, связанным с разработкой проекта черты городских поселений и установлению ее на местности. Черта поселения играет двойную роль: с одной стороны - устанавливает пределы властных полномочий органов городского местного самоуправления, с другой - фактически отграничивает земли поселений от других категорий.
Внутри поселений предусмотрено градостроительное зонирование, которое не является новым правовым явлением, так как оно уже было установлено Градостроительным кодексом от 1998 года, однако исходя из социально-экономических причин эта функция градостроительной деятельности органами местного самоуправления не была выполнена в полном объеме, что в настоящее время приводит к возникновению многих проблем. Отсутствие градостроительного зонирования порождает проблему рационального использования земель в отдельных градостроительных зонах, не решает проблемы охраны земель и окружающей среды в городах и затрудняет осуществление деятельности по ведению градостроительного кадастра.
В новом Градостроительном кодексе Российской Федерации уделяется серьезное внимание вопросам градостроительного кадастра в свете решения крупной задачи формирования единых объектов недвижимости. Основные направления решения этой общей задачи, которые были опреде-
лены еще Гражданским кодексом Российской Федерации в 1995 году, затем - Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» (2000 г.) и Земельным кодексом Российской Федерации (2001 г.), в настоящее время конкретизированы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре исполнительной власти в Российской Федерации» и постановлениями Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 № 187 и от 09.04.2004 № 202, установившими такую функцию государственного управления недвижимостью, как ведение кадастра объектов недвижимости в Российской Федерации. Анализ указанных постановлений показывает, что кадастр объектов недвижимости представляет собой сложную систему взаимосвязанных сведений о земельных участках, градостроительном кадастре и об объектах недвижимого имущества. Эти общие сведения и составляют единую систему государственного кадастра объектов недвижимости. Безусловная сложность задачи свидетельствует о необходимости совершенствования системы управления земельно-имущественным комплексом в городах.
Российским законодательством определено, что градостроительное зонирование и ведение государственного кадастра объектов недвижимости должно быть объединено в единую систему мероприятий, так как целью создания единых объектов недвижимого имущества является их кадастровая оценка, включая кадастровую оценку рукотворных объектов недвижимости с учетом уже установленной кадастровой оценки земель.
Проблема формирования экономических и правовых механизмов управления земельно-имущественным комплексом муниципальных образований, разработки методов регулирования рынка недвижимости требует создания комплекса методических и организационных мер по их реализации.
Прежде всего, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации необходимо проведение градостроительного зонирования земель городов и других поселений с учетом правового поло-
жения каждой зоны. Таким образом, возникает необходимость определения и установления порядков использования земель в каждой зоне. Напомним, что согласно статье 85 ЗК РФ таких зон может быть восемь и более. В период до 2008 года органы местного самоуправления обязаны разработать и принять правила землепользования и застройки городов. Глава 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации усиливает государственный контроль в области создания этих документов, что прежде всего обусловлено необходимостью определения размеров земельных участков, на которых располагаются объекты недвижимости, и земельных участков, предназначенных для обслуживания и эксплуатации этих объектов.
Не менее серьезная правовая проблема связана с необходимостью определения минимальных и максимальных предельных размеров земельных участков для таких видов их использования, как индивидуальное жилищное строительство и ведение личного подсобного хозяйства. Эти требования установлены впервые принятым в России в 2003 году Федеральным законом «О личном подсобном хозяйстве» и недавно введенными в действие Жилищным и Земельным кодексами Российской Федерации. На наш взгляд, работа по установлению предельных норм земельных участков требует учета уже сложившихся в советское время площадей земельных участков для индивидуального жилищного строительства.
Основной функцией местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения: владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, и прежде всего - формирование объектов муниципальной собственности на землю в рамках Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» и Земельного кодекса Российской Федерации. Только при надлежащем исполнении этой функции возможна постановка вопросов местного значения, касающихся владения, пользования муниципальной земельной собственностью и распоряжения ею.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и пополняют местный бюджет за счет земельных платежей, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану земель. Вместе с тем не исключается возможность наделения их некоторым государственными функциями с установлением соответствующих административно-правовых отношений с вышестоящими органами государственного управления (статья 132 Конституции Российской Федерации). Причем реализация переданных функций и полномочий подконтрольна государству. Таким образом, управление муниципальным имуществом (включая землю) является исключительной прерогативой соответствующего органа местного самоуправления, который осуществляет его при прямом волеизъявлении населения этого муниципального образования (сход, референдум и т. п.). Закон оставляет государству (в лице его органов управления) возможность вторгаться в сферу управленческой деятельности муниципальных органов, но в пределах четко очерченных и обусловленных рамок, а именно:
• в отношении лишь дополнительно предоставляемых полномочий (то есть сверх установленных законом);
• при условии одновременной передачи муниципальным органам материальных и финансовых средств, обеспечивающих выполнение этих полномочий.
Принцип самостоятельности управленческой деятельности муниципальных органов должен преобладать и в отношениях между самими муниципальными образованиями разных уровней (городов, административных районов, сельских населенных пунктов и других образований). К сожалению, в настоящее время статус такой самостоятельности органов местного самоуправления еще далеко не достигнут. Более или менее значимо он проявляется лишь на уровне административных районов и городов. Пределы полномочий органов местного самоуправления в регулировании отдельных видов и групп муниципальных отношений различны. В ряде случаев они очень сильно ограничены, например полно-
мочия по регулированию некоторых видов природоресурсовых отношений (лесных, водных, горных отношений и т. д.). Такое положение обусловлено тем, что до сих пор в полной мере не решен вопрос о разграничении компетенции между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации с одной стороны и муниципальными органами - с другой в сфере регулирования земельных отношений. В настоящее время полномочия муниципальных органов закреплены в многочисленных нормативных правовых актах федерального уровня: Конституции Российской Федерации, Земельном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и других нормативных документах. Отдельные вопросы участия органов местного самоуправления в регулировании земельных отношений рассматриваются в Лесном, Водном и Градостроительном кодексах Российской Федерации. Кроме того, полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений конкретизируются и закрепляются законодательством субъектов Российской Федерации. Такая разбросанность нормативной базы затрудняет как правоприменительную, так и правотворческую деятельность органов местного самоуправления и свидетельствует об острой необходимости более четкого разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений.
Результаты анализа и обобщения действующих федеральных и региональных правовых актов в этой сфере позволяют установить «типовой» перечень основных полномочий муниципальных органов, а именно:
• планирование использования земель, включая разработку и осуществление генеральных планов застройки населенных пунктов, земельно-хозяйственного устройства городов; проектов организации и заст-
ройки садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан и т. п.;
• определение правил пользования природными (в том числе земельными) ресурсами в соответствии с законодательством;
• установление предельных норм предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;
• определение процессуального порядка предоставления земельных участков в пределах общих требований федерального и регионального законодательства;
• предоставление и изъятие земельных участков;
• осуществление муниципального контроля за использованием и охраной земель в пределах, установленных федеральным и региональным законодательством;
• взимание земельного налога и установление льгот по платежам за землю в рамках полномочий, делегированных органами государственной власти.
Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает требования для органов местного самоуправления по установлению минимальных и максимальных площадей земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (статьи 33 и 34 ЗК РФ). Разумеется, это требование должно быть выполнено, но не на основании отдельных актов, а посредством установления необходимости его исполнения в Правилах застройки и землепользования в поселениях. Для отдельных категорий граждан должны быть определены нормы земельных участков с учетом действия специальных федеральных законов, таких как «О статусе военнослужащих», «О ветеранах» и других. Для обеспечения принципов гласности, социальной справедливости, законности действий органов местного самоуправления Земельный кодекс вводит требование о принятии актов, устанавливающих процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятие решений. Кроме того, органы местного самоуправления должны постоянно обновлять информацию о земельных участках для различных видов использования и заблаговре-
менно публиковать такую информацию. Все это позволит обеспечить осуществление земельно-кадастрового производства, установленного федеральными законами, на уровне местного самоуправления.
Исходя из общих пределов компетенции органов местного самоуправления, в уставах муниципальных образований должны найти отражение следующие вопросы:
• порядок распоряжения землями муниципальной собственности (в рамках федерального законодательства);
• условия землепользования на территории муниципального образования;
• организация и осуществление контроля за использованием и охраной земель в пределах территории муниципального образования;
• другие вопросы, вытекающие из общих требований федерального и регионального законодательства.
В уставах административных районов определяются и более конкретные полномочия органов местного самоуправления:
• зонирование территорий муниципальных образований;
• порядок совершения сделок по приобретению земель в муниципальную собственность или отчуждению этих земель;
• установление перечня неотчуждаемых или ограниченно отчуждаемых земель в рамках, установленных федеральным или региональным законодательством;
• установление ограничений по использованию земли;
• установление порядка использования земель;
• установление предельных норм предоставления земель в собственность гражданам для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;
• утверждение проектов организации и застройки территории садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан;
• установление размеров платы за землю и предоставление льгот по платежам;
• решение других вопросов в порядке правоприменительной деятельности в рамках федерального и регионального законодательства.
Это лишь приблизительный перечень полномочий, включаемых в уставы муниципальных образований. В конкретных случаях диапазон колебания содержания правомочий указанных органов в вопросах регулирования земельных отношений весьма значителен. Еще более значительные расхождения содержатся в Положениях о регулировании земельных отношений и постановлениях по конкретным вопросам землепользования, принимаемых органами местного самоуправления. Нередко нормы этих актов вступают в противоречие с федеральными правовыми нормативными актами.
К причинам «разношерстности» муниципального земельного законодательства, о которых мы говорили ранее, логично добавить следующее. В качестве одного из исходных правовых положений формирования муниципального земельного законодательства можно принять статью 4 Земельного кодекса Российской Федерации, сог-
ласно которой органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение участками, находящимися в муниципальной собственности, однако в границах муниципальных образований могут находиться земли иных форм собственности: государственной, частной. Очевидно, что в отношении этих земель должен быть очерчен круг управленческих функций, делегируемых органам местного самоуправления соответствующими государственными органами в определенных пределах (планирование использования, кадастровые работы, контроль за использованием и охраной земель и т. д.). В связи с этим в федеральном и региональном законодательстве должны быть конкретизированы полномочия органов местного самоуправления и более четко отграничены функции, присущие им в соответствии с конституционным статусом, от тех, которые делегируются государственными органами.
* * *
Об изменениях в земельном законодательстве
Окончание
С учетом изложенного в Земельный кодекс Российской Федерации Законом был внесен ряд изменений. Теперь земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться религиозным организациям в безвозмездное срочное пользование в соответствии с пунктом 3 статьи 30 и пунктом 1 статьи 36 Земельного кодекса. Ссылка на данные статьи Кодекса имеет для религиозных организаций немаловажное значение. Например, пункт 3 статьи 30 Кодекса определяет, что земельные участки для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения предоставляются религиозным организациям в безвозмездное срочное пользование только на срок их строительства.
В свою очередь, пунктом 1 статьи 36 установлено, что если на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположены здания, строения, сооружения, уже являющиеся собственностью религиозных организаций, то такие земельные участки предоставляются им в собственность бесплатно. В том же случае, когда недвижимость принадлежит религиозным организациям на праве безвозмездного пользования, то земельные участки предоставляются на праве безвозмездного срочного пользования на весь срок безвозмездного пользования этими зданиями, строениями, сооружениями.
Кстати, теперь религиозные организации имеют право наравне с гражданами, общественными организациями и органами территориального общественного самоуправления участвовать в решении вопросов, касающихся их прав на землю, а также затрагивающих их интересы и связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
В целях систематизации законодательства Закон внес соответствующие изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Так, Федеральным законом № 137-ФЗ теперь установлено, что религиозные организации, имеющие здания, строения, сооружения на праве постоянного (бессрочного) пользования, обязаны их переоформить на право безвозмездного срочного пользования на весь срок пользования. Переоформление необходимо провести до 1 января 2006 года.
Что касается Федерального закона № 101-ФЗ, то он был дополнен положением о том, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, могут быть бесплатно переданы им в собственность в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
