CC BY
195
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
Таким образом, в виду того, что при формировании представительного органа не используется механизм свободных выборов и в связи с чем в юридическом понимании отсутствует и выборный орган муниципального образования и положение противоречит ч. 3 ст. 3, ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, общепризнанным нормам международного права - ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления (1985 г.) - следует сформулировать вывод о недостаточной легитимности способа формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений.
И.В. Капустин*
ПРОБЛЕМЫ РЕГИСТРАЦИИ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Конституция РФ установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление* 1.
В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Поэтому очень важно, чтобы уставы муниципальных образований, акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований соответствовали федеральному и региональному законодательству. Для решения этой задачи Федеральными законами от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»3 установлена обязательная государственная регистрация устава муниципального образования, акта о внесении изменений в устав муниципального образования. Определено, что устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государ-
Аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
1 Конституция РФ: принята 12 дек. 1993 г. М.: Юристъ, 2003. С. 8.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 8 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 О государственной регистрации уставов муниципальных образований: федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3180.
162
2009
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
ственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Законодательство в области местного самоуправления постоянно изменяется. Так, например, принято более 40 федеральных законов, вносящих изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с момента его принятия 6 октября 2003 года до 1 января 2009 года.
Исходя из изложенного, исследование проблем теории и практики регистрации уставов муниципальных образований и вступления их в силу является актуальным.
Правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем. Во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа. Во-вторых, государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность. В-третьих, государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании1.
Реализация норм федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» способствует формированию единого правового пространства Российской Федерации.
Исследуя проблемы развития единства правового пространства в России, можно выделить принципы, при реализации которых указанное единство будет иметь место:
во-первых, обеспечение принципа верховенства Конституции РФ как Основного Закона, а также федеральных законов;
во-вторых, соблюдение целостности территории Российской Федерации;
в-третьих, демократизация как следствие интеграции нации, единый общероссийский авторитет власти;
в-четвертых, наличие структуры органов государства, обеспечивающей единство правового пространства;
в-пятых, наличие реальных юридических механизмов, способных обеспечить единство правового пространства при нормотворческой деятельности.
Значительный вклад в формирование единого правового пространства Российской Федерации в процессе реализации полномочий по регистрации уставов муниципальных образований вносит Министерство юстиции РФ.
По данным этого Министерства, к началу 2006 года прошли регистрацию почти 22 тысячи из 24,5 тысячи уставов муниципальных образований. Отказ в регистрации оформлен на 1200 уставов муниципальных образований2.
1 Чащина С.И. Государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7. С. 37-39.
2 Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6.
163
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
Типичными ошибками, связанными с нарушением законодательства, послужившими основаниями для отказов регистрации уставов муниципальных образований, согласно опубликованным данным органов юстиции1, являются следующие:
1. Нарушение установленного законодательством порядка принятия устава, акта о внесении изменений в устав муниципального образования2. Несмотря на детальную регламентацию, нарушения установленных требований, касающихся порядка принятия устава, выявляются при проверке уставов муниципальных образований Красноярского края, Иркутской, Новосибирской, Омской, Томской областях3.
2. Несоблюдение срока опубликования (обнародования) проекта устава (не позднее 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава).
3. Неопубликование порядка учета предложений по проекту устава, неопубликование порядка участия граждан в его обсуждении.
4. Несоответствие перечня вопросов местного значения, определенного в уставе муниципального образования Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Отсутствие в уставе муниципального образования норм, которые в соответствии с федеральным законодательством должны быть регламентированы уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами.
6. Наличие в тексте устава муниципального образования норм, противоречащих федеральному или региональному законодательству о муниципальных выборах, о проведении местного референдума. С нарушением требований федерального законодательства устанавливаются сроки полномочий избирательных комиссий, проведения выборов, сроки опубликования решений о назначении выборов. Ограничивается или расширяется перечень вопросов, выносимых на местный референдум; ограничивается круг лиц, имеющих право на обращение в суд с инициативой назначения местного референдума.
7. Несоответствие закрепленного в уставе муниципального образования порядка осуществления территориального общественного самоуправления положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
8. Недостаточное урегулирование порядка назначения и проведения собраний, конференций, опросов граждан, публичных слушаний.
1 Вяткина Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления и регистрационная деятельность органов юстиции в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 12. С. 43.
2 Васильченко Ю.В. Регистрация уставов муниципальных образований, как часть обеспечения единства правового пространства: проблемы устранения нарушений федерального и регионального законодательства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 4. С. 34.
3 Чередниченко Я.В. Типичные нарушения в уставах, актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований в Сибирском федеральном округе как основания отказов в государственной регистрации // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2008. № 1. С. 82.
164
2009
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
9. Противоречие устава муниципального образования положениям федерального и регионального законодательства, связанным с порядком формирования и деятельности, с полномочиями органов местного самоуправления. В систему органов местного самоуправления необоснованно включается избирательная комиссия.
10. Нарушения в основаниях досрочного прекращения полномочий главы или депутата представительного органа местного самоуправления.
11. Отсутствие регламентации вопросов отзыва депутата и выборных должностных лиц местного самоуправления.
12. Установление дополнительных требований к кандидату на выборную должность местного самоуправления.
13. Нарушение положений федерального законодательства о порядке поступления на муниципальную службу и ее прохождения.
14. Несоответствие способов размещения муниципального заказа федеральному законодательству.
15. Представление не подписанных, не заверенных печатью представительного органа местного самоуправления документов1. Некоторые органы местного самоуправления не имеют собственной печати, что является нарушением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т.к. представительный орган местного самоуправления обладает правами юридического лица.
В сфере реализации Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» существуют проблемы, решение которых необходимо как на федеральном уровне, так и на уровне регионов, муниципальных образований.
Так, регистрирующий орган не может проверить соблюдение требований п. 4 ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Это требования одновременного опубликования (обнародования) вместе с проектом устава, проектом муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Данная проблема решается, в частности, в Свердловской области3 путем рекомендаций органам местного самоуправления представлять в реги-
1 Селищева Н.Н. Проблемы, возникающие при регистрации уставов муниципальных образований Республики Алтай // Бюллетень Министерства юстиции российской Федерации. 2008. № 2. С. 46.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 8 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. № 4о. Ст. 3822.
3 Тимчишина О.Е. Проблемы реализации положений Федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» в Свердловской области // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 12.
165
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
стрирующий орган непосредственно сам источник официального опубликования.
Существует проблема применения органами юстиции1 ч. 8 ст. 4 ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Данная статья устанавливает, что принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием к повторному представлению устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Однако порядок повторного представления уставов муниципального образования на регистрацию законом не установлен.
На практике имеют место случаи непредставления информации в регистрирующий орган об источнике и дате официального опубликования устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Это является причиной того, что государственный реестр уставов муниципальных образований содержит не все установленные федеральным законом сведения. Специалисты предлагают решить данную проблему2 путем введения административной ответственности для глав муниципальных образований за непредставление или несвоевременное представление сведений об источнике и дате опубликования.
В настоящее время решается проблема государственного реестра уставов муниципальных образований на электронных носителях. Создание такого федерального информационного ресурса и его ведение позволит контролировать соответствие уставов муниципальных образований Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, обобщать типичные нарушения и своевременно приводить уставы муниципальных образований в соответствие с изменениями законодательства.
Процедуры принятия, государственной регистрации, опубликования устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования занимают более двух месяцев. Приведение уставов муниципальных образований в соответствие с законодательством в связи с его частыми изменениями становится затруднительным для органов местного самоуправления.
Частично проблема была решена принятием Федерального закона от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разгра-
1 Тимчишина О.Е. Проблемы реализации положений Федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» в Свердловской области // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 12.
2 Суздальцева Е.В. Проблемы законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований и пути их преодоления // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 6. С. 26.
166
2009
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
ничения полномочий»1, в соответствии с которым проведение публичных слушаний не требуется, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами.
Регистрация устава муниципального образования носит заявительный характер, а у регистрирующего органа отсутствуют меры воздействия на органы местного самоуправления в целях приведения зарегистрированных уставов в соответствие с законодательством в связи с изменениями законодательства, в связи с судебными решениями. Кроме того, судебные решения об отмене норм уставов муниципальных образований не всегда направляются в органы регистрации уставов муниципальных образований.
В целях решения указанной проблемы органы, осуществляющие государственную регистрацию уставов муниципальных образований, проводят их повторную экспертизу. При выявлении в уставах муниципальных образований противоречий законодательству главам муниципальных образований предлагается привести уставы муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством. Копии указанных писем направляются в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования. Так, например, в рамках Соглашения прокуратуры Кемеровской области и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу приведены в соответствие с действующим законодательством 10 уставов муниципальных образований из 23,2 зарегистрированных в порядке ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»3.
Анализ действующего законодательства, научной литературы, а также деятельности органов юстиции по регистрации уставов муниципальных образований, судебной практики позволяют сделать выводы.
1. Государственная регистрация уставов муниципальных образований в органах юстиции осуществляется в соответствии с федеральным законом и позволяет подтвердить соответствие содержания и порядка принятия уставов муниципальных образований Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.
2. Значительный вклад в формирование единого правового пространства при регистрации уставов муниципальных образований вносит Министерство юстиции РФ. Разработаны методические рекомендации, схемы действия реги-
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ (ред. от 1 марта 2008 г.) // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.
2 Мясникова М.Н. Практика, проблемы регистрации уставов муниципальных образований Кемеровской области, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы и ведения государственного реестра // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 3. С. 32.
3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 8 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
167
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
стрирующего органа при регистрации уставов муниципальных образований. Обобщаются и анализируются типичные ошибки, послужившие основаниями для отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований. Выявляются пробелы законодательства по вопросам государственной регистрации уставов муниципальных образований, предлагаются пути решения возникающих проблем.
3. Опубликование (обнародование) устава муниципального образования является установленным законом необходимым условием вступления устава муниципального образования в силу. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
4. Ведение реестров уставов муниципальных образований, регистра муниципальных нормативных правовых актов, в том числе в электронном варианте, позволят своевременно принимать меры по приведению указанных актов в соответствие с законодательством.
На федеральном уровне приняты нормативные акты по вопросам государственной регистрации уставов муниципальных образований. Однако на практике при регистрации уставов муниципальных образований возникают вопросы, которые еще нормативно не урегулированы.
Важным этапом в формировании единого правового пространства Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов»1, который вступил в силу с 1 января 2009 года.
По данным Министерства регионального развития Российской Федерации2 на 1 ноября 2007 года зарегистрированы уставы 23907 муниципальных образований, что составляет 99 % их общего количества в Российской Федерации. Сделан вывод о том, что в Российской Федерации создана современная модель территориальной организации местного самоуправления, сформированы органы местного самоуправления. Организована муниципальная служба, приняты и прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований, реализуются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов: федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5556.
2 Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вопросы местного самоуправления. 2008. № 2 (18). С. 4-23.
168
