CC BY
112
Чермит Асиет Юрьевна
адъюнкт кафедры конституционного и административного права Краснодарсвкого университета МВД России
(тел. 89181385485)_
Особенности правового регулирования регистрации и вступления в силу уставов муниципальных образований
Аннотация
В статье автор уточняет федеральную и региональную нормативно-правовую базу определяющую особенности правового регулирования регистрации и вступления в силу уставов муниципальных образований. Также в публикации речь идет о проблемах в рассматриваемой области, предлагаются пути их решения.
Аnnotation
In clause the author specifies the federal and regional нормативно-legal base defining features of legal regulation of registration and coming into force of charters of municipal formations. Also in the publication it is a question of problems in considered area, ways of their decision are offered.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, устав муниципального образования, государственная регистрация, органы юстиции, учредительные документы.
toy words: institutions of local government, the charter of municipal formation, the state registration, judicial authorities, constituent documents.
РЩ еформа местного самоуправления в Российской Федерации, начавшаяся в декабре 1993 г. с принятием Конституции РФ, прошла несколько этапов, характеризующихся принятием федеральных законов, устанавливающих основные принципы организации местного самоуправления и основные механизмы государственно-правовой защиты права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Особенностью настоящего этапа реформы является то, что на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне идет активное развитие муниципального права. В частности, свой устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке, обязано иметь каждое муниципальное образование. Устав муниципального образования занимает главное место среди других локальных нормативных актов и является документом комплексного нормативного характера. Он призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования.
Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования.
Устав муниципального образования - это основной правовой документ муниципального образования, действующий на определенной территории и содержащий основные принципы организации данного местного самоуправления, который определяет с учетом исторических и иных местных традиций границы и состав территорий муниципального образования, вопросы местного значения; структуру и порядок формирования органов местного самоуправления и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления, а также другие положения в соответствии с со ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г1.
Согласно ч. 6 ст. 44 ФЗ «Об общих принципах
1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (с послед.измен.) // Справочно-правовая система «Консультант+». 2008.
_100
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке (ч. 7 ст. 44).
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования,
принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений (ч. 8 ст. 44).
При этом в части регистрации устава муниципального образования ранее действовали нормы предшествующего ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., согласно которым устав муниципального образования подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ (ст. 5, 8). В связи с этим в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что полное отстранение федерального законодателя от регламентации процедуры регистрации уставов необоснованно, ведь именно на федеральном уровне должны быть установлены гарантии и принципы регистрации уставов, поскольку субъекты РФ, самостоятельно регулируя вопросы регистрации, не всегда их решают в интересах муниципальных образований1. Иначе названную проблему регистрации уставов муниципальных образований решил Конституционный Суд РФ, полностью исключив институт государственной регистрации уставов из ведения Федерации, указав, что правовое регулирование по данному вопросу осуществляют только субъекты РФ2, что тогда соответствовало действующему законодательству.
В порядке реализации своих полномочий субъекты РФ по-разному подходили к решению этого вопроса. Так, в одних субъектах уставы регистрировались законодательными органами субъектов РФ (например, в Хабаровском крае3), в других - органами исполнительной власти субъектов РФ (например, в Кировской области4). В юридической литературе относительно названных ва-риантов регистрации уставов муниципальных образований высказывались разные мнения. Однако принятие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. резко изменило ситуацию, поскольку, как указывалось, в ст. 44 предусматривалась регистрация устава, предусмотренная федеральным законом, а не актом субъекта РФ. Кроме того, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-
1 Иванченко О.А. Совершенствование процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований // Журнал российского права. 2003. № 9. С. 114.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 г. «По делу о проверке конституционности положений ст. ст. 4, 5 и 6, ч.2 ст. ст. 7 и 9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 23. Ст. 2891.
3 Закон Хабаровского края от 27 марта 1996 г. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае» (в ред. от 1 октября 2003 г. № 141) // Сборник нормативных актов Хабаровской краевой Думы. 1996. № 4.
4 Закон Кировской области от 6 мая 2002 г. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Кировской области» // Вятский край. 2002. 16 мая.
101
дерации» 2003 г. также ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования - нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соответствие Конституции, федеральному и региональному законодательству, соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него проверялось и ранее при государственной регистрации.
В настоящее время процедура регистрации уставов муниципальных образований приведена в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», в соответствии с которыми это полномочие должно осуществляться органами юстиции. Вместе с тем, как отмечалось, закон о местном самоуправлении 2003 г. требует принятия конкретного федерального закона, которым бы регулировался порядок государственной регистрации только уставов муниципальных образований. Таким законом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»1.
В соответствии с этим Законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Регистрирующий орган: проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации; проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присваива-
ет уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения: 1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования; 2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); 3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования. Сведения о муниципальных правовых актах, о внесении изменений в уставы муниципальных образований включаются в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Ведение государственных реестров, уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами.
Во исполнение норм данного Федерального закона Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, Министерством юстиции был подготовлен пакет приказов, детализирующих нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. и указанного Постановления Правительства РФ2. В случае выявления в ходе проверки, по сути - юридической экспертизы, несо-
1 ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ // Спра-вочно-правовая система «Консультант+». 2008.
2 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 24 августа 2005 г. № 139 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» // Российская газета. 2005. 1 сент.; Приказ Министерства юстиции РФ от 26 августа 2005 г. № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» // Бюллетень Минюста РФ. 2005. № 10; Приказ Министерства юстиции РФ от 26 августа 2005 г. № 146 «Об утверждении Рекомендаций по оформлению свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования» // Бюллетень Минюста РФ. 2005. № 10; Приказ Министерства юстиции РФ от 26 августа 2005 г. № 145 «Об утверждении формы свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования» // Российская газета. 2005. 3 сент.
_102
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
ответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному или региональному законодательству они не регистрируются. Так, в период с 1 сентября 2005 г. до конца 2006 г. структурным подразделением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по ЮФО в Республике Северная Осетия - Алания из-за противоречия законодательству было отказано в регистрации уставов 20 муниципальных образований и одного муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования. После устранения нарушений законодательства они были зарегистрированы1. По данным Минюста, к началу 2006 г. «прошли государственную регистрацию почти 22 тысячи из 24,5 тысячи уставов муниципальных образований. Отказано в регистрации почти 1200 уставам. Наибольшее количество нарушений в уставах муниципальных образований выявлено в Приволжском (270 уставов) и Сибирском федеральных округах (348 уставов). Основные причины отказа в государственной регистрации уставов муниципальных образований - несоответствие закону: перечня вопросов местного значения; порядка осуществления территориального общественного самоуправления; порядка преобразования и изменения границ муниципального образования.
Анализ норм, регулирующих регистрацию и вступлению уставов муниципальных образований в силу позволяют выделить по меньшей мере два
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО вопроса, требующих своего решения. Прежде всего, на наш взгляд, налицо громоздкость структурирования соответствующих правовых норм -так, данные вопросы регулируются в двух федеральных законах. Мы полагаем, что это ни к чему - достаточно данный вопрос отрегулировать в законе о местном самоуправлении 2003 г. в виде дополнительных, и более сокращенных, положений к ст.44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., учитывая, что имеются общие нормы для регистрации уставов юридических лиц.
Далее, представляется нецелесообразной концентрация всех без исклю-чения полномочий по госрегистрации уставов муниципальных образований на федеральном уровне - в этом случае субъекты РФ вообще остаются «ни при делах». Между тем федеральный законодатель и без того уже столь подробно предписал структуру и содержание устава муниципального образования (та же ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.), что регистрация, по сути, остается техническим вопросом, и он должен решаться на уровне субъекта. При этом, однако, необходимо определить, что данная функция должна быть делегирована исполнительному органу власти.
1 Цалиев А.М. Обеспечение законности муниципальных нормативных правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 3. С. 23.
103
