CC BY
65
М.А. ДАВЫДОВА
аспирант Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: [email protected]
ПРОЦЕДУРНАЯ ЛЕГАЛЬНОСТЬ И КОМПЕТЕНЦИОННАЯ ЛЕГАЛЬНОСТЬ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ЕГО ПРАВОВОГО КАЧЕСТВА
Исследуются такие элементы правового качества уставов муниципальных образований, как процедурная легальность и компетенционная легальность. Обосновывается выделение соблюдения компетенции правотворческого органа и процедуры принятия устава как самостоятельных элементов правового качества, а также затрагиваются отдельные вопросы, связанные с оценкой процедурной и компетенционной легальности устава муниципального образования.
Ключевые слова: устав муниципального образования, правовое качество устава, порядок принятия, оценка правового качества, процедурная легальность, компетенционная легальность.
УДК 342 ББК 67.400
M.A. DAVYDOVA
post-graduate student, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk
e-mail: [email protected]
PROCEDURAL LEGALITY AND COMPETENCE LEGALITY OF MUNICIPALITY’S CHARTER AS INDEPENDENT COMPONENTS
OF ITS LEGAL QUALITY
The article deals with the analysis of such components of legal quality of municipalities' charters as procedural legality and competence legality. The author grounds the observance of lawmaking authority competence and the observance of procedure of charter adoption as independent components of legal quality; also the author considers some issues of estimation of procedural legality and competence legality of municipality's charter.
Keywords: charter of municipality, legal quality of municipality's charter, procedure of adoption, estimation of legal quality, procedural legality, competence legality.
Правовое качество устава муниципального образования можно рассматривать как систему взаимосвязанных элементов, наличие которых обеспечивает ее существование. Такими элементами являются конституционность, законность, процедурная легальность, компетенционная легальность и технико-юридическое качество. Некоторые представители юридической науки исследуют соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта в рамках оценки законности нормативного правового акта [1, с. 46] или даже соблюдения правил зако-
нодательной техники [3, с. 23; 5, с. 155; 6, с. 92] и не рассматривают процедурную и компетенционную легальность как самостоятельные элементы правового качества.
Полагаем, что соблюдение установленных федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 [8] требований к принятию устава муниципального образования свидетельствует о наличии самостоятельных элементов правового качества устава, а именно процедурной легальности и компетенционной легальности.
© МА. Давыдова, 2011
ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В обоснование такой позиции отметим следующее. Во-первых, конституционность, законность и соблюдение правил юридической техники представляют собой содержательные характеристики устава муниципального образования, а процедурная и компетенци-онная легальность определяют его внешнее качество. Во-вторых, в отношении устава как учредительного акта законодательно установлен усложненный, по сравнению с иными муниципальными правовыми актами, порядок принятия. В-третьих, названный федеральный закон выделяет несоблюдение порядка принятия устава муниципального образования в качестве самостоятельного основания для отказа в его государственной регистрации (п. 2 ч. 6 ст. 44).
Наличие процедурной легальности заключается в том, что устав прошел установленный федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путь и при его разработке и принятии соблюдены все процессуальные и процедурные требования. Это служит гарантией осуществления законного и эффективного контроля подготовки и введения в действие устава муниципального образования [2, с. 149; 4, с. 137]. С процедурной легальностью тесно связан такой элемент правового качества, как компетенционная легальность, поскольку в рамках оценки указанной процедуры возможно определение компетенции субъекта правотворчества. Под компетенционной легальностью следует понимать устойчивую совокупность свойств устава муниципального образования, которые характеризуют правомерность его принятия соответствующим субъектом правотворчества — представительным органом муниципального образования — с учетом требований норм о компетенции [4, с. 92]. Так, в соответствии с ч. 4-6, 8 ст. 44 названного федерального закона, проект устава или проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в него подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального
образования порядка учета предложений по проекту указанного устава или проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом, а также официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Согласно ч. 10 ст. 35 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. При этом, в соответствии с ч. 1, 2 ст. 25, ч. 3 ст. 35, ч. 3 ст. 44 данного федерального закона, в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 чел. устав принимается непосредственно населением на сходе граждан, который осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Ранее действовавший федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. [7] предусматривал возможность принятия устава муниципального образования населением непосредственно (ст. 8). В настоящее время правовое регулирование относит принятие устава муниципального образования к исключительным полномочиям представительного органа (исключение составляет принятие устава на сходе граждан). Передача полномочия по принятию устава муниципального образования на другой уровень невозможна. При этом федеральный
ИзвестияИГЭА 2011. M 1 (75)
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. установил гарантию такой самостоятельности местного самоуправления. Так, согласно ч. 3 ст. 75 данного закона, органами государственной власти субъектов Российской Федерации не могут временно осуществляться полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений. При этом подобного ограничения для федеральных органов государственной власти не существует [9]. Однако на сегодняшний день нет примеров принятия устава муниципального образования федеральными органами государственной власти.
При характеристике процедурной легальности и компетенционной легальности как элементов правового качества устава муниципального образования нельзя не затронуть вопросы об оценке данных элементов. Субъектами, которые обладают полномочиями осуществлять оценку процедурной легаль-
ности устава муниципального образования, являются территориальные органы Министерства юстиции РФ, органы прокуратуры, суды. Субъектами оценки компетенционной легальности являются территориальные органы Министерства юстиции РФ, органы прокуратуры, суды, органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Значимость оценки процедурной и компе-тенционной легальности заключается в том, что установление соблюдения компетенции правотворческого органа, порядка принятия правового акта играет первостепенную роль при определении правового качества. Таким образом, выделение процедурной и компе-тенционной легальности как самостоятельных элементов правового качества устава муниципального образования не просто целесообразно, а необходимо. Процедурная и компетенционная легальность не только влияет на стабильность и эффективность уставного регулирования, но и определяет саму возможность действия устава муниципального образования.
Список использованной литературы
1. Антонова H.A. Правотворчество органов местного самоуправления: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
2. Завадская Л.Н. Механизм реализации права. М., 1992.
3. Законодательная техника: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.
4. Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1999.
5. Казанцев М.Ф. Законодательная техника // Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика. Екатеринбург, 2001. Гл. 6. С. 153—197.
6. Парамонов А.Р. Технико-юридическое качество законодательных актов: теоретический и прикладной аспекты: дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.
7. Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
8. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
9. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 26—32.
Bibliography (transliterated)
1. Antonova N.A. Pravotvorchestvo organov mestnogo samoupravleniya: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2009.
2. Zavadskaya L.N. Mekhanizm realizatsii prava. M., 1992.
3. Zakonodatel'naya tekhnika: nauch.-prakt. posobie / pod red. Yu.A. Tikhomirova. M., 2000.
4. Ignatenko V.V. Pravovoe kachestvo zakonov ob administrativnykh pravonarusheniyakh: dis. ... d-ra yurid. nauk. Ekaterinburg, 1999.
5. Kazantsev M.F. Zakonodatel'naya tekhnika // Pravotvorcheskaya deyatel'nost' sub'ektov Rossiiskoi Federatsii: Teoriya, praktika, metodika. Ekaterinburg, 2001. Gl. 6. S. 153-197.
6. Paramonov A.R. Tekhniko-yuridicheskoe kachestvo zakonodatel'nykh aktov: teoreticheskii i prikladnoi aspekty: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2000.
7. Sobranie zakonodatel'stva RF. 1995. № 35. St. 3506.
8. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2003. № 40. St. 3822.
9. Shugrina E.S. Formy i predely vmeshatel'stva organov gosudarstvennoi vlasti v deyatel'nost' organov mestnogo samoupravleniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2006. № 7. S. 26—32.
ИзвестияИГЭА 2011. M 1 (75)
