CC BY
238
УДК 34 ББК 67
К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ЛЕВАН ТЕЙМУРАЗОВИЧ ЧИХЛАДЗЕ,
заведующий кафедрой муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного областного университета, член Научно-экспертного совета при Комитете Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, член Консультативного общественного совета
при Избирательной комиссии Московской области, доктор юридических наук, доцент
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается система муниципальных правовых актов в их взаимодействии. Дается характеристика нормативности муниципальных актов. Подчеркивается, что соглашения о передаче полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образовании друг другу не являются муниципальными правовыми актами. Но при этом обладают некоторыми элементами нормативности. Рассматривается специфика устава муниципального образования как акта, обладающего высшей юридической силой по сравнению с другими муниципальными правовыми актами. Рассматривается соотношение юридической силы устава муниципального образования и актов, принятых на референдуме и сходе граждан. Анализируются некоторые особенности других актов, составляющих систему муниципальных правовых актов.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, муниципальный правовой акт, устав муниципального образования, нормативный правовой акт, принятие устава, Министерство юстиции РФ.
Annotation. Describes a system of municipal legal acts in their interaction. Describes the normativity of municipal acts. Stresses that the agreement on the transfer of power to local authorities of various municipal education to each other are not municipal legal acts. But have some elements of normativity. Discusses the specifics of the Statute of the municipality as an act with the highest legal force compared to other municipal legal acts. The ratio is considered the legal force of the Charter of municipal formation(education) and acts adopted by referendum and a gathering of citizens. Analyses some features of other acts constituting the system of municipal legal acts.
Keywords: local self-government, municipal formation, municipal legislation, the charter of municipal formation (education), regulatory legal act, the adoption of the charter, Ministry of Justice of the Russian Federation.
В ст. 4 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается правовая основа местного самоуправления, состоящая из международных актов, федеральных нормативных правовых актов и актов субъектов РФ, а также муниципальных правовых актов.
Муниципальные правовые акты обладают признаками нормативного правового акта, а именно: содержат в себе норму права; обязательны для исполнения на соответствующей территории; за их неисполнение предусматривается ответственность; распространяются по кругу лиц; принимаются в особом порядке; находятся в иерархическом соподчинении; обладают атрибутами нормативного правового акта.
В соответствии со ст. 7 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. муниципальными правовыми актом являются: во-первых, решения, принятые по вопросам местного значения; во-вторых, акты, принятые по вопросам переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
В литературе по проблемам местного самоуправления отмечается, что на практике к муниципальным правовым актам приравниваются соглашения о передаче полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований друг другу. Однако, такие соглашения сложно назвать нормативными правовыми актами [1, с. 77]. Причины, по которым соглашения не могут быть муниципальными правовыми актами следуют из анализа положений ч. 1 ст. 2 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Для понимания указанной проблематики рассмотрим эти причины.
Во-первых, в ч. 1 ст. 2 указанного закона внимание акцентируется на том, что муниципальный правовой акт принимается одним органом или должностным лицом местного самоуправления, а соглашение заключается между двумя органами местного самоуправления.
Во-вторых, на территории конкретного муниципального образования муниципальные правовые акты устанавливают общеобязательные и постоянно действующие правила поведения. А соглашения направлены на решение конкретной задачи.
В-третьих, в системе муниципальных правовых актов, установленной ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., отсутствует соглашение. Соответственно, законодатель не относит соглашение к муниципальному правовому акту. Но при этом, соглашения в некоторой степени обладают элементами нормативности.
В совокупности, те или иные муниципальные правовые акты составляют взаимосвязанную и, как следствие этого, строго соподчиненную иерархическую систему. Так, например, согласно ст. 43 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. системообразующими муниципальными правовыми актами являются:
♦ устав муниципального образования;
♦ правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
♦ нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
♦ правовые акты главы муниципального образования;
♦ постановления и распоряжения главы местной администрации;
♦ правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
В муниципальном образовании высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов обладают два акта: устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе) граждан.
Анализируя данное положение закона может показаться, что, с одной стороны, устав муниципального образования и решения, принятые на референдуме (сходе) граждан обладают одинаковой юридической силой по отношению друг к другу. Данный аргумент базируется на том, что оба акта являются актами высшей юридической силы. Однако, с другой стороны, то что устав муниципального образования стоит на первом месте, а решения, принятые на референдуме (сходе) граждан на втором не позволяет однозначно утверждать о том, что устав муниципального образования обладает более высокой юридической силой по отношению к решениям, принятым на референдуме. Тем самым получается, что в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. нет прямого указания о соотношении юридической силы между двумя рассматриваемыми актами. Однако, более детальный анализ положений ст. 12 ФЗ от 12 июня 2002 г.
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет сделать вывод о приоритете решений, принятых на референдуме (сходе) граждан над уставом муниципального образования.
В рассматриваемом законе устанавливается перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум. Кроме того, запрещается установление иных ограничений для вопросов референдума. Примечательно то, что на местном референдуме не могут приниматься решения, противоречащие законодательству РФ и субъектов РФ. Но при этом отсутствует запрет на принятие здесь решений, противоречащих положениям устава муниципального образования [5, с. 355—358].
Существует точка зрения и о том, что решения, принятые на референдуме, обладают более высокой юридической силой, чем устав муниципального образования, поскольку не требуют государственной регистрации и, как следствие этого, прямо вступают в юридическую силу [2, с. 41]. Тем самым, сложно однозначно утверждать о высшей юридической силе устава муниципального образования над решениями, принятыми на референдуме (сходе) граждан и наоборот.
Однозначно то, что устав муниципального образования обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов, принятых органами и должностными лицами муниципального образования. Условно говоря, устав можно назвать «малой конституцией» муниципального образования, что несомненно подчеркивает особую роль и значение устава в системе муниципальных правовых актов. Анализ специфики устава позволяет выделить ряд характерных особенностей рассматриваемого акта по сравнении с другими. Так, например, устав: принимается в особом порядке; обладает учредительным характером; является комплексным муниципальным правовым актам; на ряду с решениями, принятыми на референдуме (сходе) граждан, обладает высшей юридической силой; определяет процедуру муниципального правотворчества.
Если в ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. [6] говорилось о том, что устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, то в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается четкое правило о том, что устав муниципального образо-
вания принимается представительным органом муниципального образования. И только в исключительном случае может быть принят на сходе граждан, если он исполняет функции представительного органа муниципального образования. Однако, в законе нет прямого запрета на принятие устава муниципального образования путем референдума. При этом судебная практика исходит из того что все-таки такой запрет подразумевается ч. 3 ст. 44 рассматриваемого закона, где конкретно названы субъекты, правомочные на принятие устава (представительный орган муниципального образования и сход граждан в случае отсутствия представительного органа). Кроме того, принятие устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования является исключительным полномочием представительного органа муниципального образования. Этим подтверждается исключительная роль представительного органа муниципального образования в вопросе принятия устава.
В рассматриваемом законе устанавливается процедура принятия устава, которая начинается правотворческой инициативой, субъектами которой могут быть население муниципального образования, депутаты представительного органа, глава муниципального образования, глава местной администрации, иные выборные органы муниципального образования и заканчивается его обнародованием.
Если схематично изобразить стадии принятия устава, то получается следующее:
♦ правотворческая инициатива, которая характеризуется его внесением на рассмотрение представительным органом муниципального образования;
♦ рассмотрение проекта устава;
♦ публичные слушания, смысл которых заключается в выяснении позиции населения муниципального образования по отношению к представленному проекту устава;
♦ государственная регистрация устава;
♦ обнародование.
С практической точки зрения важно то, что территориальными органами Министерства юстиции РФ разрабатываются модельные уставы, которые должны составлять основу уставов муниципальных образований. Роль и значение модельных уставов весьма велика поскольку в них прописаны рекомендации по разработке и содержанию уставов муниципальных образований. Думается, что учет положении модельного ус-
тава, безусловно, должен повлиять на беспрепятственную регистрацию устава муниципального образования. Связи с этим возникает вопрос: не является ли модельный устав своеобразным способом оказания давления государственной власти на местное самоуправление? Думается что нет, поскольку модельный акт не обязателен для исполнения органами местного самоуправления. В данном случае речь идет только лишь об оказании органами государственной власти муниципальным образованиям квалифицированной методической помощи, т.е. очевидно, что модельный устав несет рекомендательный характер.
Следует отметить, что важнейшим процедурным условием для принятия устава представительным органом муниципального образования является момент его предварительного опубликования и обсуждение на публичных слушаниях. Вынесение данного вопроса на публичные слушания является императивной нормой ст. 28 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Но при этом в этой же статье закона устанавливается исключение из правил. Так, например, изменения вносимые в устав муниципального образования, направленные на приведения положении устава в соответствие с нормами Конституции РФ и федеральными законами не требуют проведения публичных слушаний. В этом случае также отсутствует необходимость предварительного опубликования документа.
Следует отметить, что в ч. 1 ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. установлены вопросы, которые обязательно должны быть включены в устав. Однако, с практической точки зрения следует иметь веду, что перечень обязательных вопросов, указанных в законе не является исчерпывающим. Так, согласно п. 2 ст. 44 рассматриваемого закона уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Действительно, ряд федеральных законов, в том числе и ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. Например, ряд требований к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в ФЗ 2002 г. № 67-ФЗ, в Гражданском Кодексе РФ 1994 г. [3] (косвенное указание на акты, определяющие статус органов местного самоуправления), в Градостроительном Кодексе РФ 2004 г. [4], а также в значительном числе статей ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.
Следует отметить, что ст. 44 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. требует, чтобы в уставе определялись порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления. Тем самым в данном муниципальном правовом акте необходимо закрепить процедуры, направленные на реализацию различных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления. При предоставлении какого-либо права гражданину, населению, ему должны корреспондировать обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления, обеспечивающие реализацию этого права.
Что касается установления в уставе структуры органов местного самоуправления, то следует отметить, что, помимо прямо предусмотренных ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., могут быть и иные органы, и должностные лица местного самоуправления. Но при этом принципиально важным является определение по отношению к этим органам порядка их формирования, установление полномочий и порядка их прекращения, подконтрольность и подотчетность и другие вопросы.
Важнейшим условием вступления устава в юридическую силу является его государственная регистрация, осуществляемая территориальными органами уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Так, в соответствии с п. 24 приказа Министерства Юстиции РФ 2009 г. № 146 [8] и п. 21 приказа Министерства Юстиции РФ 2009 № 147 [9] полномочиями по государственной регистрации уставов муниципальных образований наделены Главные управления и управления Министерства юстиции РФ по субъекту Российской Федерации. Государственная регистрация устава муниципального образования является формой предварительного правового контроля за соответствием устава муниципального образования федеральным нормативным правовым актам. Кроме того, соответствующими органами государственной власти Российской Федерации проводится антикоррупционная экспертиза. Присваивается государственный регистрационный номер и выдается свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования.
Государственная регистрация уставов и актов о внесении изменений в уставы выполняется в соответствии с методическим рекомендациям по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований 2017 г. [10]. С практической точки зрения такого
рода рекомендации, безусловно, играют положительную роль в вопросе регистрации устава, поскольку разъясняют принципиальную позицию регистрирующих государственных органов. В свою очередь, позиция этих органов основывается на положениях закона. В данном случае речь о ФЗ о государственной регистрации уставов муниципальных образовании 2005 г. [7].
Устав муниципального образования и изменения, вносимые в него, с одной стороны, проверяются на внутреннее содержание, а с другой, — на соблюдение процедуры принятия устава. Указанным федеральным законом подробно регламентируется алгоритм действии органов местного самоуправления по направлению устава и сопутствующих документов в регистрирующие органы. Законом устанавливается 30-дневный срок принятия компетентными органами решения о государственной регистрации. Отказ в регистрации возможен только при выявлении конкретных и обоснованных несоответствия положений устава федеральному законодательству. Мотивированное решение в течении пяти дней направляется главе муниципального образования. После устранения нарушений, указанных в решении, устав может быть повторно представлен на государственную регистрацию. Отказ в государственной регистрации или несоблюдение сроков регистрации, а также иных предусмотренных ФЗ о государственной регистрации устава 2005 г. действий регистрирующего органа могут быть обжалованы гражданами, органами местного самоуправления в судебном порядке.
Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступает в силу после их официального опубликования (обнародования).
Государственная регистрация уставов муниципальных образований служит проявлением контрольной функции государства по отношению к муниципальному образованию. Безусловно, это мощный фактор воздействия государства на муниципальные образования. Устав — это учредительный документ и его отсутствие делает невозможным функционирование мест-
ного самоуправления. Однако не стоит относиться к указанной регистрации устава как к орудию политической борьбы против правящей элиты в муниципальном образовании. Процесс и обстоятельства, предшествующие регистрации, строго регламентированы законами. Так, например, основаниями для отказа в регистрации устава муниципального образования сложит противоречие юридического документа федеральным и региональным нормативно-правовым актам и нарушение порядка принятия устава. Следовательно, речь здесь идет о правовой охране устава муниципального образования с помощью которого обеспечивается режим законности.
Государственный контроль — это эффективный способ реализации правовой охраны устава. В этой связи следует отметить, что Министерство юстиции РФ при выявлении нарушений режима законности тесно взаимодействует с прокуратурой РФ. Органы прокуратуры могут по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных правовых актов в случае обнаружения актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина, органы прокуратуры направляют протест в орган или должностному лицу, издавшему акт.
Система муниципальных правовых актов, кроме уставов и решений, принятых на референдуме (сходе) граждан, включает себя и иные акты, которые также играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления. Согласно п. 3 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. представительный орган муниципального образования принимает обязательные для исполнения решения по вопросам, относящимся к его компетенции. По сравнению с уставом и решениями, принятыми на референдуме (сходе) граждан, рассматриваемый закон не определяет как непосредственное положение всех иных муниципальных правовых актов, так решений представительного органа муниципального образования в системе нормативных правовых актов. Однако, представляется что, строгая иерархия этих актов подчеркивается их расположением в системе актов закрепленной в ст. 43 рассматриваемого закона. Иными словами, в данном случае можно увидеть конкретную соподчиненность. Особенно это выражается в части верховенства актов представительного органа, над актами исполнительно распорядительных органов муниципального образования, что вытекает из смысла ч. 3 ст. 43 данного закона, где подчеркивается обязательность исполнения решении представительного органа. В данном случае нами намерено используется слово «по
смыслу», поскольку в действительности такого рода верховенство напрямую не закрепляется. Но исполнительно-распорядительные органы исполняют решения представительных органов, что подчеркивает приоритет данного органа и принятых им актов. В системе муниципальных правовых актов нормативные правовые акты органов исполнительно-распорядительной власти муниципального образования стоят после нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Однако, в любом случае и те, и другие органы действуют и должный действовать в пределах своих полномочий. Кроме того, систему сдер-жек и противовесов никто не отменял. Тем самым можно с большой долей уверенности утверждать, что все это не может означать всевластие представительного органа.
Согласно ч. 1 ст. 36 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. глава муниципального образования является высшим должностным лицом и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Соответственно, в пределах своих полномочии может издавать муниципальные правовые акты — постановления и распоряжения. Однако, правовое положение главы муниципального образования, в том числе и вопрос принятия им муниципальных правовых актов, зависит от того, является ли он председателем представительного органа муниципального образования. Если ответ на этот вопрос утвердительный, то тогда он правомочен принимать постановления и распоряжения только по вопросам организационной деятельности представительного органа. Тем самым получается, что он принимает решение не как глава муниципального образования от своего имени, а как председатель представительного органа, стало быть от имени данного органа. А это обстоятельство значительно уменьшает его реальные полномочия в реализации вопросов местного значения и, тем самым, ставит его в зависимое положение от представительного органа. Данный тезис подтверждается еще и тем, что глава муниципального образования подписывает акты представительного органа и при этом не обладает правом вето. Но самое существенное в данном случае то, что муниципальные правовые акты главы муниципального образования не должны противоречить муниципальным правовым актам представительного органа. В данном случае мы получаем подтверждение факта конкретного верховенства решении представительного органа муниципального образования. Иными словами, перед
нами сильный совет и слабый глава муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий издает от имени местной администрации постановления по вопросам местного значения, а также вопросам осуществления переданных государственных полномочий. Кроме того, издает распоряжения, регулирующие работу местной администрации. Так как глава местной администрации осуществляет руководство данным органом на принципах единоначалия, то муниципальные правовые акты главы местной администрации и муниципальные правовые акты местной администрации по юридической силе являются идентичными.
Следует отметить, что в ч. 8 ст. 37 рассматриваемого закона не устанавливается право местной администрации на издание муниципальных правовых актов. Но в действительности такие акты издаются непосредственно органами местной администрации, а их виды закрепляются как в уставах муниципальных образовании, так и в решениях представительного органа муниципального образования, регламентирующих структуру системы исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.
Литература
1. Актуальные проблемы муниципального права: Учебник / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2015.
2. Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации: Моногр. М., 2016.
3. Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
4. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
5. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.: Проспект, 2006.
6. ФЗ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
7. ФЗ от 21 июня 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Приказ Министерства Юстиции РФ от 21 мая 2009 г. № 146 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Приказ Министерства Юстиции РФ от 21 мая 2009 г. № 147 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Приказ Министерства юстиции РФ от 1 февраля 2017 г. № 9 «Об утверждении Методических рекомендациям по проведению территориальными органами министерства юстиции Российской Федерации государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс».
References
1. Aktualnye problemy munitsipalnogo prava: Uc-hebnik / Otv. red. G.N. Chebotarev. M., 2015.
2. Adamokov B.B. Ustavy munitsipalnykh obrazo-vanii: problemy pravovogo regulirovaniia v subieektakh Rossiiskoi Federatsii: Monogr. M., 2016.
3. Grazhdanskii kodeks RF ot 30 noiabria 1994 g. № 51-FZ // SPS «KonsultantPlius».
4. Gradostroitelnyi kodeks RF ot 29 dekabria 2004 g. № 190-FZ // SPS «KonsultantPlius».
5. SergeevA.A. Mestnoe samoupravlenie v Rossiiskoi Federatsii. M.: Prospekt, 2006.
6. FZ ot 28 avgusta 1995 g. № 154-FZ «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniia v Rossiiskoi Federatsii» // SPS «KonsultantPlius».
7. FZ ot 21 iiunia 2005 g. № 97-FZ «O gosudarstven-noi registratsii ustavov munitsipalnykh obrazovanii» // SPS «KonsultantPlius».
8. Prikaz Ministerstva Iustitsii RF ot 21 maia 2009 g. № 146 «Ob utverzhdenii Polozheniia o Glavnom upravlenii Ministerstva iustitsii Rossiiskoi Federatsii po subieektu (sub-ieektam) Rossiiskoi Federatsii i Perechnia glavnykh upravlenii Ministerstva iustitsii Rossiiskoi Federatsii po subieek-tam Rossiiskoi Federatsii» // SPS «KonsultantPlius».
9. Prikaz Ministerstva Iustitsii RF ot 21 maia 2009 g. № 147 «Ob utverzhdenii Polozheniia ob Upravlenii Ministerstva iustitsii Rossiiskoi Federatsii po subieektam Rossiiskoi Federatsii» // SPS «KonsultantPlius».
10. Prikaz Ministerstva iustitsii RF ot 1 fevralia 2017 g. № 9 «Ob utverzhdenii Metodicheskikh rekomendatsiiam po provedeniiu terrtorialnymi organami ministerstva iustitsii Rossiiskoi Federatsii gosudarstvennoi registratsii ustavov munitsipalnykh obrazovanii, munitsipalnykh pravovykh aktov o vnesenii izmenenii v ustavy munitsipalnykh obrazovanii» // SPS «KonsultantPlius».
