CC BY
117
2012
1. Вопросы теории и истории государства и права
УДК 342.55
Е. И. Кисличенко
ПРОБЕЛЫ И ДЕФЕКТЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (УСТАВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ)
В данной статье рассмотрены отдельные вопросы пробелов и дефектов в сфере законодательного регулирования местного самоуправления. В статье приведены примеры недостаточно четкого определения сферы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Ключевые слова: пробел, дефекты, местное самоуправление, устав муниципального образования, инициативная группа, правотворческая инициатива.
Современный этап реформы местного самоуправления характеризуется динамичным изменением законодательства. За последние несколько лет принят ряд нормативных актов, внесших существенные изменения в правовое регулирование вопросов, связанных с формированием правовой основы местного самоуправления. Однако законодательные изменения продолжают вноситься, принимаются судебные решения, содержащие разъяснения порядка применения тех или иных правовых норм, тем не менее большое количество правовых пробелов в данной сфере остается незаполненным.
В связи с этим актуально рассмотрение правовых дефектов и пробелов законодательного регулирования местного самоуправления.
Правовые пробелы, выявляемые в ходе реализации Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связаны с отсутствием нормативных правовых актов, принятие которых необходимо в развитие положений этого закона, недостаточной ясностью и определенностью отдельных норм закона.
Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации. Этим обеспечивается согласованность, органическая связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.
Статья 4 вышеуказанного Федерального закона к правовой основе местного самоуправления относит конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, что позволяет сделать вывод об их основополагающей роли в правовом регулировании организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления как основных законах субъектов Российской Федерации.
Одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления является устав муниципального образования.
113
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
В настоящее время из федерального законодательства исключена возможность принятия устава муниципального образования на местном референдуме, что также нужно принимать во внимание при определении его юридической силы. Но это, по мнению М. Н. Кудилинского, Н. А. Шевелевой1, не распространяется на акты о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, которые могут быть приняты на местном референдуме.
По мнению М. М. Курамнова, И. Х. Миненнгулова1 2, в настоящее время практически во всех муниципальных образованиях разработаны и приняты муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления предусмотренных в Федеральном законе № 1Э1-ФЗ форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Анализ ряда нормативных правовых актов муниципальных образований двух субъектов Федерации - Калининградской и Ленинградской областей о правотворческой инициативе показывает следующее. В целом в положениях названных муниципальных образований определены субъекты, обладающие правом на реализацию правотворческой инициативы, порядок оформления такой инициативы, требования к содержанию ходатайства о правотворческой инициативе, порядок сбора подписей, рассмотрения инициативы.
Однако есть и отличия в правовом регулировании названных отношений в разных муниципальных образованиях. Так, в одних муниципальных образованиях (Багратионовский, Краснознаменский, Неманский, Советский городские округа Калининградской области) устанавливается порядок, в соответствии с которым начальная стадия реализации правотворческой инициативы происходит в два этапа: формирование инициативной группы и ее регистрация в избирательной комиссии, сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы. В других муниципальных образованиях (Гвардейский и Гатчинский муниципальные районы, Мамонтовский, Славский городские округа Калининградской области) положения о реализации правотворческой инициативы предполагают лишь формирование инициативной группы, которая представляет в органы местного самоуправления проект муниципального правового акта3.
Оценивая эту ситуацию, следует отметить, что в Федеральном законе № 131-ФЗ процедура реализации правотворческой инициативы не предполагает сбор подписей в поддержку проекта муниципального правового акта, но и не запрещает. В этом смысле положения муниципальных образований, предусматривающие необходимость сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, формально не противоречат Федеральному закону № 131-ФЭ, который устанавливает, что такая процедура должна быть определена в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования. Но нельзя не заметить, что такой порядок затрудняет саму реализацию
1 Кудилинский М. Н., Шевелева Н. А. Муниципальное право России: учебник. - СПб.: Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та; Изд-во юрид. фак. С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. - С. 24.
2 Курманов М. М., Миненнгулов И. Х. Муниципальный крен в условиях правового бездорожья // Адвокат. - 2005. - № 9. - С. 52.
3 Там же.
114
2012
1. Вопросы теории и истории государства и права
правотворческой инициативы, что, в свою очередь, не способствует развитию местного самоуправления как института демократии.
В силу статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект / муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должны выноситься на публичные слушания. Данная статья по вопросам проведения публичных слушаний по вопросам принятия уставов муниципальных образований и внесения в них изменений и дополнений влечет возникновение важных и спорных практических проблем. В частности, возникает вопрос о том, следует ли в обязательном порядке проводить публичные слушания по проекту устава в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, где в силу части 3 статьи 44 того же закона устав принимается населением непосредственно на сходе граждан. Закон не устанавливает в этом случае исключений, и проведение публичных слушаний по проекту устава (внесению в него изменений и дополнений) является обязательным.
Вместе с тем, на наш взгляд, процедура публичных слушаний в указанных случаях теряет какой-либо практический смысл, поскольку обсуждение проекта устава происходит непосредственно на сходе граждан, где присутствует большинство населения муниципального образования. Граждане высказывают свои предложения и замечания по проекту, принимают устав соответствующего муниципального образования, выражая свою позицию путем голосования на сходе. Проведение процедуры публичных слушаний в описанной ситуации выглядит излишним мероприятием и необоснованно усложняет процесс принятия устава (внесения в него изменений и дополнений) в соответствующем муниципальном образовании.
Данную норму следует понимать как приведение положений уставов в соответствие с федеральным законодательством по вопросам местного значения и полномочий по их решению, закрепленных статьями 14-17, иначе публичные слушания не надо проводить вовсе. Данная позиция подтверждается судебной практикой. Это требует внесения соответствующих изменений в статью 28.
Вместе с тем, органы местного самоуправления самостоятельно трактуют указанную норму и не проводят публичные слушания, в результате чего получают отказ в регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав.
Исключение, установленное п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-Ф3, не распространяется на случаи, когда внесение изменений в устав вызвано необходимостью приведения его в соответствие с иными изменившимися нормами федерального законодательства, не касающимися вопросов местного значения и полномочий по их решению. Представляется, что для того, чтобы решить обозначенную проблему, законодателю не следует ограничиваться обобщенной формулировкой, поскольку общая норма может быть подвергнута расширительному толкованию, что приведет к ущемлению права граждан на участие в обсуждении проекта устава муниципального образования, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
115
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
На наш взгляд, целесообразно указать непосредственно в тексте Федерального закона № 131-ФЭ конкретные структурные элементы (пункты., части, статьи) актов федерального законодательства, приведение в соответствие с которыми в случае их изменения устава муниципального образования не требует учета мнения населения. И это должны быть только такие положения, которые императивно урегулированы федеральным законодательством и не допускают проявления усмотрения представительного органа муниципального образования.
Таким образом, существует пробел законодательного регулирования, заключающийся в следующем: пунктом 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что при принятии муниципального акта о внесении изменений в устав муниципального образования не обязательна процедура проведения публичных слушаний по обсуждению проекта данного акта, в случае если изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Данная норма вызывает вполне объяснимую критику1. Формулировка закона о том, что проект устава муниципального образования или проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав на публичные слушания не распространяется на случаи, когда внесение изменений в устав вызвано необходимостью приведения его в соответствие с иными изменившимися нормами федерального законодательства, не касающимися вопросов местного значения и полномочий по их решению, имеет общий характер. Считаем, что данная общая норма может быть подвергнута расширительному толкованию, что может привести к ущемлению права граждан на участие в обсуждении проекта устава муниципального образования, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
На наш взгляд, целесообразно указать непосредственно в тексте Федерального закона № 131-ФЗ конкретные структурные элементы (статьи, части статей, пункты) актов федерального законодательства, приведение в соответствие с которыми устава муниципального образования, в случае их изменения, не требует учета мнения населения. Это такие положения, которые императивно урегулированы федеральным законодательством и не допускают проявления усмотрения представительного органа муниципального образования.
Кроме того, требование об истечении 30-дневного срока опубликования проекта, предшествующего принятию решения о внесении изменений в устав, на федеральном уровне не отменено. Формулировка части 4 статьи 44 131-го Федерального закона в части нарушения срока опубликования (обнародования) проекта устава или муниципального правового акта о внесении изменений в устав вызывает неоднозначность понимания. Иными словами, в тридцатидневный срок до дня принятия актов должны быть опубликованы их проекты, проведены публичные слушания, рассмотрены предложения граждан
1 Шаломенцева Е. Г. Проблемы совершенствования системы муниципально-правового регулирования // Юридический мир. - 2009. - № 9.
116
2012
1. Вопросы теории и истории государства и права
по проектам. Данные процедурные вопросы могут быть проведены и в срок более тридцати дней. Вместе с тем, представленные на регистрацию документы зачастую содержат нарушение срока, установленного федеральным законодателем.
Регистрирующий орган не может проверить соблюдение требований пункта 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ1 в частности, требования одновременного опубликования (обнародования) установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении, вместе с проектом устава, проектом муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Представляется, что сохранение данного требования в законе нецелесо-обазно, так как неоправданно затягивает и усложняет процедуру принятия муниципального акта о внесении изменений в устав муниципального образования. Неясно, какие цели преследует опубликование проекта, так как мнение населения муниципального образования в этом случае не имеет никакого значения, поскольку устав должен быть приведен в соответствие с изменившимся федеральным законодательством.
Также следует согласиться с О. А. Дементьевой1 2, которая считает ошибочным вывод, согласно которому закрепление в Федеральном законе № 131-ФЭ отдельных форм осуществления населением местного самоуправления, в том числе публичных слушаний, не позволяет местным властям проигнорировать мнение населения по тому или иному вопросу местного значения3. Анализ положений указанного Закона и практики их реализации говорит об обратном.
Как показывает практика по государственной регистрации уставов муниципальных образований, органы местного самоуправления часто придерживаются позиции расширительного толкования нормы п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ, полагая, что к вопросам местного значения относятся не только нормы ст. 14, 15, 16 этого закона, но и любые иные положения указанного Федерального закона.
Существует проблема применения органами юстиции4 части 8 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Данная статья устанавливает, что принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной
1 Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.
2 Дементьева О. А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. - 2010. - № 11. - С. 41-53.
3 Звягольский А. Ю., Тамазов З. Г., Упоров И. П. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях (проблемы теории и практики). - М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2008. - С. 24.
4 Тимчишина О. Е. Проблемы реализации положений Федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» в Свердловской области // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. - 2007. - №12.
117
Марийский юридический вестник
Выпуск 9
регистрации устава муниципального образования не является препятствием к повторному представлению устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Однако порядок повторного представления уставов муниципального образования на государственную регистрацию законом не установлен, и по этому поводу возникают различные вопросы как у регистрирующего органа, так и у органов местного самоуправления.
Таким образом, по мнению органов местного самоуправления, устав муниципального образования может быть приведен в соответствие с любыми положениями Федерального закона № 131-ФЭ без процедуры проведения публичных слушаний. В связи с отсутствием однозначного толкования нормы п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЭ необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон.
Развитие общества и государства требует дальнейшего совершенствования законодательного регулирования вопросов местного самоуправления. В связи с этим считаем необходимым издание Указа Президента РФ «О совершенствовании правовой работы и укреплении законности в органах государственной власти и органах местного самоуправления в Российской Федерации», в котором должен быть предусмотрен комплекс мер, направленных на укрепление законности, улучшение правовой работы в органах публичной власти и повышение качества принимаемых нормативно-правовых актов.
Закон № 131 требует доработки, поскольку содержит не только пробелы правового регулирования, но имеет и внутренние противоречия. Формулировки, используемые в законе, являются громоздкими и вызывают неоднозначное понимание, а, как следствие, неправильное применение на практике.
Е. I. Kislichenko
GAPS AND DEFECTS OF LEGISLATIVE REGULATION OF LOCAL GOVERNMENT (AUTHORISED REGULATION)
Some questions of gaps and defects in the sphere of legislative regulation of local government are considered in this article. Examples of insufficiently clear definition of the sphere of local governments' legislative activity are given in the article.
Keywords: gap, defects, local government, municipal charter, initiative group,
legislative initiative.
КИСЛИЧЕНКО Елена Ивановна - заместитель министра юстиции Республики Марий Эл, соискатель кафедры конституционного права и прав человека Казанского (Приволжского) федерального университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: Kisl@rambler.ru
KISLICHENKO Elena Ivanovna - Deputy Minister of Justice of the Republic of Mari El, the Applicant of the Department of Constitutional Law and Human Rights of Kazan (Privolzhsky) Federal University, Yoshkar-Ola.
E-mail: Kisl@rambler.ru
118
