CC BY
86
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2011. № 1
И.Н. Осипова
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ:
В ПОИСКАХ ПРАГМАТИЧЕСКИХ ОТВЕТОВ
В статье рассмотрен опыт реализации реформы государственной службы в России, определены проблемы развития государственного аппарата. По мнению автора, опыт реформ 2003—2005, 2006—2008 гг. продемонстрировал разрыв между реформаторскими инициативами и фактической деятельностью государственных органов. Применительно к проблеме развития государственной службы в России автор раскрывает возможности метода, который был предложен представителем прагматизма Дж. Дьюи, относительно развития институтов гражданского общества.
Ключевые слова: реформа государственной службы, прагматизм, результаты реформ.
The article focuses on the public service reform experience in Russia and on the issues of the administrative machinery development. Author supposes that the experience of reforms 2003—2005 and 2006—2008 shows the gap between the reforms initiatives and the real activities of public authorities. As regards to the issue of public service development in Russia, the author describes the possibilities of application of a method by John Dewey, one of the founders of the philosophy of pragmatism, concerning the development of the civil society institutions.
Key words: public service reform, pragmatism, reform outcomes
Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 утверждена Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)». Казалось бы, определенность достигнута: сформулированы организационно-методические основания проведения мероприятий по дальнейшему развитию государственной службы. Вместе с тем представители науки и специалисты в области государственного управления продолжают размышлять над судьбой одного из основных институтов гражданского общества — го-
Осипова Ирина Николаевна — кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина; e-mail: [email protected]
сударственной службы. Проблема реформирования государственной службы широко обсуждается во многих научно-методических и научно-практических публикациях. Определение стратегических ориентиров развития государственной службы протекает сложно и противоречиво.
На фоне не прекращающейся дискуссии по так называемому русскому вопросу ученые-теоретики настаивают на «недостаточной теоретической фундированности»1 реформы государственной службы, а эксперты-разработчики считают приоритетными организационно-процедурные аспекты. Неоднозначны выводы исследователей относительно возможностей использования системного анализа в определении ориентиров развития государственного аппарата, а также необходимости рассмотрения социального капитала в качестве неотъемлемой составляющей гражданского общества и его институтов. В этой связи представляется интересным обращение к теории социального прагматизма и, в частности к идеям Джона Дьюи (John Dewey), по праву считающегося «философом демократии» и теоретиком демократического образа жизни.
Становление и развитие государственной службы Российской Федерации происходит одновременно с развитием правового государства и демократических ценностей, что актуализирует целый ряд проблем, решение которых жизненно необходимо для существования гражданского общества. Дж. Дьюи в своей работе2 создал замечательную теоретическую базу: цели — теории (модели) — методы — оценка для анализа и осмысления концептуальных основ развития институтов гражданского общества и в том числе государственной службы. Обращение к теории прагматизма может быть чрезвычайно полезным в решении проблем организации государственной службы, полезным не с точки зрения получения конкретных ответов на конкретные вопросы, а с целью расширения интеллектуальной базы выбора и обоснования тех или иных теоретических оснований (моделей) и организационно-методических разработок, которые определяют дальнейшее развития государственной службы.
Размышляя о демократии, Дж. Дьюи приходит к выводу, что какие бы изменения не происходили внутри существующих демократических механизмов, все они должны быть направ-
!См.: Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 22.
2См.: Дьюи Дж. Общество и его проблемы. М., 2002.
лены на усиление роли общественных интересов как главных ориентиров и критериев деятельности государства. Развитие демократии невозможно без установления полной публичности в отношении всех значимых для общества последствий. Демократическое общество характеризуется наличием таких общественных институтов и отношений, которые позволили бы общественности, каждому конкретному индивиду авторитетно заявлять о своих целях и интересах. Следовательно, демократическое общество предполагает создание таких институтов, деятельность которых была бы направлена на достижение единственной цели любого правления — защиту тех прав, которыми от рождения наделены индивиды3.
Аналогичные цели стояли и перед теми, кто в начале 1990-х гг. пытался соотнести развитие российской государственности и реалии рыночной экономики с концепцией организации государственной службы. Четкая позиция по данному вопросу у ученых и специалистов не прослеживалась, предлагались различные варианты моделей организации российской государственной службы. Тем не менее стратегические ориентиры были предложены, и государственная служба в России начала создаваться как публичный и социально-правовой институт.
В качестве фундамента правового и организационного оформления государственной службы была частично использована модель «рациональной бюрократии» Вебера—Вильсона. Однако вскоре стали очевидны недостатки как теоретического, так и административно-процессуального характера. Нарушая внутреннюю целостность создаваемой модели организации государственной службы, концептуальная невыдержанность нашла свое отражение в определении термина «государственная служба». Определение государственной службы, сформулированное в Федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., ориентировало государственного служащего на обеспечение деятельности органов государственной власти, что противоречило принципу демократизма, заложенного Конституцией РФ. Идеальный веберовский бюрократ оказался «оторванным» от общества, без четкой гражданской позиции. Согласно Конституции РФ, принцип демократизма гарантирует практическое осуществление народовластия на всей территории Российской Федерации, следовательно, цели государственной службы и деятель-
3См.: Дьюи Дж. Общество и его проблемы. М., 2002. С. 65.
ность государственных служащих должны быть сопряжены не с обеспечением полномочий органов государственной власти, а с интересами и волей граждан. Такая государственная служба была обречена, государственный аппарат не мог решать стоящих перед ними задач, были искажены все основные идеи демократии. Отсутствие реальных рычагов управления рыночной экономикой, тотальный расцвет олигархии, разруха в социальной и духовно-культурной сферах — таков неутешительный итог управленческих реформ.
С целью подчинения деятельности государственного аппарата общественным интересам и в качестве альтернативы вебе-ровской модели «рациональной бюрократии» с конца 1990-х гг. в ходе реформирования российской государственной службы начинает использоваться модель «нового менеджмента» (New Public Management). С 1980-х гг. модель «нового менеджмента» являлась главным ориентиром реформ государственного управления во многих странах. Основное отличие модели «нового менеджмента» от модели «рациональной бюрократии» заключается в клиентоориентированности деятельности государственных органов, предоставлении большей инициативы при выполнении должностных обязанностей государственным служащим. Подчинение деятельности государственных органов реальным нуждам и потребностям граждан было актуально и для России.
Казалось бы, выход найден, и новые ориентиры будут способствовать не только становлению государственной службы как института гражданского общества, но и придадут демократический смысл и наполненность преобразованиям, осуществляемым в сфере государственного управления.
Результаты российской реформаторской практики на первый взгляд действительно впечатляют. За годы реформ совершенствуется нормативное правовое регулирование государственной службы (приняты два базовых закона: Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», целый ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации), заложены основы системы государственной службы Российской Федерации, разработаны типовые организационно-методические механизмы кадровых технологий.
Вместе с тем, несмотря на предельные реформаторские усилия и целый комплекс мероприятий, нельзя сказать, что за годы реформ государственная служба приобрела однозначно четкие
концептуальные очертания. Принятый в рамках программы «Реформирование государственной службы 2003—2005 гг.» Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит теоретические схемы и «рациональной бюрократии», и «нового менеджмента». Установки на регламентацию и стандартизацию деятельности государственных служащих «соседствуют» с новыми способами оплаты труда, ориентированными на показатели результативности. В плане выбора концепции развития государственной службы смущает не синтез моделей, не фрагментарное использование отдельных констант, что вполне приемлемо при теоретическом осмыслении фундаментальных основ построения государственной службы. Смущает и настораживает тот факт, что ни одна из конструкций той или иной модели не была последовательно воспроизведена в административно-процессуальном механизме, регулирующем российскую государственную службу, и правоприменительной практике. Не были предметно осмыслены не только правовые и организационные основы прохождения государственной службы, не был осмыслен теоретический инструментарий, который обеспечивал бы и раскрывал идеи той или иной модели.
Так, например, характерная для веберовской модели «рациональной бюрократии» система «merit system» — продвижение по службе в соответствии с профессиональными заслугами и достоинствами — обусловила необходимость внедрения на государственной службе такой кадровой технологии, которая обеспечила бы возможности служебного роста государственных служащих. И такая кадровая технология была предложена.
Кадровый резерв, согласно нормам Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», призван содействовать должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе. Вместе с тем предельно противоречивыми выглядят положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», определяющие способы включения в кадровый резерв. Включение в кадровый резерв осуществляется в порядке конкурса (ч. 4 ст. 64), по итогам аттестации (ч. 15 ст. 48), в случае приостановления служебного контракта по не зависящим от воли сторон обстоятельствам (ч. 1 ст. 39) и вследствие наложения дисциплинарного взыскания «освобождение от замещаемой должности» (ч. 10 ст. 58). Включение в кадровый резерв по итогам аттестации вследствие наложения дисциплинарного взыскания и в случаях приостановления служебного контракта осуществляется в «установленном порядке». Федеральным зако-
ном «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» не раскрывается содержание «установленного порядка». Можно лишь предположить, что под «установленным порядком» понимается конкурсный порядок включения в кадровый резерв, определенный ч. 4 ст. 64 и соответственно ст. 22. Однако в этом случае смысл оснований включения в кадровый резерв по итогам аттестации вследствие наложения дисциплинарного взыскания и в случаях приостановления служебного контракта теряется, поскольку принимать участие в конкурсе на замещение вакантной должности может любой гражданский служащий (гражданин) по собственной инициативе.
Если же Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предполагался иной, отличный от конкурсного порядок включения в кадровый резерв, то, как минимум, два кадровых резерва должны быть на государственной службе. Один кадровый резерв, формируемый на конкурсной основе, и резерв, предоставляющий в дальнейшем для гражданского служащего возможность замещения вакантной должности без участия в конкурсе. Назначение и порядок формирования второго кадрового резерва действующим законодательством не раскрыты. В результате кадровый резерв на государственной службе используется исключительно для того, чтобы не проводить конкурс на замещение вакантной должности, а включение в него проводится по всем обозначенным Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» основаниям.
Оценивая результаты реализации мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)», этапа реформы 2006—2008 гг., мы констатируем единственное достижение — совершенствование правого регулирования государственной службы и методического сопровождения реализации принятых нормативных правовых актов4. Большинство исследований результатов проводимых реформ, очевидно, игнорируют тот факт, что совре-
4См.: Дубик С.Н. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации»: итоги реализации и основные направления работы по совершенствованию правовых и организационных основ государственной службы в 2006—2007 гг. // Реализация мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» и основные задачи реформирования государственной службы на 2006—2007 гг.»: Материалы науч.-практ. конф. 3 марта 2006 г. М., 2006. С. 11.; Отчет «О результатах реформирования государственной службы в субъектах Приволжского федерального округа в 2003—2007 гг.». http://www.pfo.ru/ ?1ё=20061&диегу_1ё=138766
менное состояние государственной службы характеризуется тремя находящимися не в адаптационном взаимодействии, а в остром противостоянии свойствами: теории и модели — то, как могло бы быть; действующее законодательство — то, как должно быть; реальная деятельность государственных служащих — то, как на практике реализуются мероприятия реформы.
Стремительное реформирование государственной службы «обнажило» иную реальность, обусловленную фактической деятельностью государственных органов и государственных служащих. Разработали и подписали служебные контракты, должностные регламенты — и сложили их в стол за ненадобностью. Создали комиссии по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению, однако работа этих комиссий в государственных органах является скорее исключением, чем правилом. Определили процедуры основных кадровых технологий (конкурс, аттестация, квалификационный экзамен) и, подгоняя под установленные нормы, используем их только для того, чтобы соблюсти действующее законодательство. В государственных органах обозначенные кадровые технологии не только не обеспечены реальными процессуальными механизмами реализации, зачастую применяются безотносительно к тем целям, которые перед ними изначально ставились.
Благие цели реформаторских усилий привели к тому, что предполагаемый фундамент преобразований превратился в красивую теорию, а реальное состояние государственной службы лишь пытается успеть за теориями и моделями и решает «на ходу» проблемы, возникающие на практике из-за бессистемности и противоречивости действующего законодательства. В целом ряде случаев мероприятия, направленные на развитие государственной службы, далеко не всегда адекватны реальным потребностям и возможностям жизнедеятельности государственных органов.
Игнорируется и тот факт, что достаточно большое количество гражданских служащих сдержанны в оценках и даже неуверенны относительно успеха реформ государственного управления. Согласно материалам социологического исследования, 11,9% гражданских служащих считают, что административная реформа будет успешной, 48,6% надеются на успех административной реформы, 18,7% сомневаются в успехе проводимых преобразований государственного управления, 3,9% не верят в успех реформы, а 16,8% государственных служащих на вопрос: «Считаете ли Вы, что административная реформа бу-
дет успешной?» вообще затруднились ответить5. И это та сила, которая должна была составить ключевой ресурс преобразований государственной службы, не только с точки зрения информированности о реформе, но и с точки зрения личного вклада в ее реализацию.
Трудности теоретического осмысления фундаментальных основ организации и развития государственной службы заключаются даже не столько в определении ее социального предназначения, не столько в выборе модели и ее концептуальном оформлении, сколько в необходимости учета и нивелировании того разрыва, который неизбежно образуется между теорией и практикой. Когда мы говорим о государственной службе даже на фоне существующих разногласий относительно понимания ее социальной природы, правовых основ, функций и предназначения, мы вполне, казалось бы, четко представляем ее «общие черты». Это представление складывается из опыта, интеллектуальной базы (знания, анализ разнообразных идей) и уводит от реальных фактов жизнедеятельности. Между теориями-моделями и реальной деятельностью государственных органов огромная пропасть. Между фактическим поведением чиновника, его мотивацией и интерпретацией смысла его поступков обнаруживается мало общего. Попытки теоретического осмысления основ организации российской государственной службы, безусловно, необходимы, но использование в качестве фундамента гипотетических причинно-следственных связей относительно природы, социального предназначения, функций и модели служебного поведения чиновника — не более чем красивые фантазии.
В этой связи представляется интересным обращение к выводам Дж. Дьюи относительно проведения исследования природы государства. Раскрывая сложные диалектические отношения между теориями и фактами, Дж. Дьюи указывает на необходимость использования определенной практики, результатом которой должны стать реальные знания о явлениях и обществе. Многое зависит от того, что выделяется в качестве исходного пункта исследования, от того, на какой вопрос в итоге должен быть получен ответ: «Чем государство должно быть?» и «Что оно есть?». Если слишком большое значение придается тому, чем государство должно быть, то, скорее всего, возникнет проб-
5См.: Александрова А.Л., Бычков Д.Г., Гришина Е.Е. Кадровый потенциал гражданских служащих как ресурс реформ государственного управления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 58.
лема невольного избирательного толкования выделенных фактов с предвзятой точки зрения, что приведет к предзаданному выводу. «Мы не должны, — отмечает Дж. Дьюи, — искать сил и факторов, ведущих к образованию государства. В противном случае мы наверняка скатимся в мифологию»6.
Обоснованная Дж. Дьюи идея как нельзя кстати отражает потребности проводимых исследований, направленных на осмысление концепции развития государственной службы, а также соответствующих механизмов, которые обеспечили бы последовательную реализацию этой концепции на практике. Абсурдно полагать, что цель будет достигнута, если государственная служба берется в качестве объекта исследования, как, например, институт гражданского общества, но при этом абсолютно не рассматривается проблема адекватности отображения исследуемого объекта, игнорируется необходимость гносеологической рефлексии, а именно познания той реальности, которая собственно и обусловливает специфические свойства ее современного состояния.
Представляется, что в качестве интеллектуальной предпосылки для осмысления теоретических оснований дальнейшего развития государственной службы может быть использован системный экспериментальный метод, предложенный Дж. Дьюи, относительно рассмотрения социальных проблем и заключающийся в интерпретации научных законов и логических приемов как инструментов разрешения «проблемных ситуаций». Применительно к реформе государственной службы данный метод может быть интерпретирован следующим образом.
1. Исследование и реальная оценка современного состояния государственной службы. Именно исследование, целью которого является разрешение «проблемных ситуаций», а не отражение определенного опыта внедрения тех или иных реформаторских инициатив. Исследование, которое позволит выявить такие показатели, при помощи которых можно было бы охарактеризовать и выстроить государственную службу как институт гражданского общества в его управленческо-правовом и институциональном проявлении на определенном этапе развития.
2. Основные понятия, общие принципы, теории, модели относительно прогнозов развития государственной службы должны рассматриваться как средства исследования и проходить проверку в качестве таковых. Вытекающие из них программные мероприятия (конкретные механизмы и технологии) должны
6Дьюи Дж. Указ. соч. С. 11.
6 ВМУ, управление (государство и общество), № 1
носить экспериментальный, а не абсолютизирующий характер. Это не означает, что государственная служба должна стать полигоном для исследований. Под экспериментированием в данном случае понимается логика метода исследования, которая обеспечит наличие в сфере государственной службы следующих свойств: а) очевидность и корреляция целей, методов реализации и конечного результата; б) альтернативная выгода, раскрывающая преимущества (новизна, эффективность, стоимость) предлагаемых идей (механизмов) в сравнении с имеющимися; в) совместимость, отражающая возможности и сложности внедрения тех или иных преобразований, степень соответствия сложившимся ценностям, опыту и потребностям; г) гибкость, создающая возможность для быстрого реагирования на необходимость изменения внедренных механизмов вследствие негативных последствий.
3. «Включение» каждого конкретного государственного служащего в процесс проводимых реформ. Наличие научно обоснованной концепции развития государственной службы, адекватность и гибкость процедур реализации ее на практике не гарантируют желаемую эффективность. Успех реформ зависит от степени понимания государственными служащими последствий совместной деятельности и своей роли в преобразованиях государственной службы.
Вряд ли возможно эффективное проведение реформы государственной службы исключительно на уровне абсолютизирующего толкования «истин» ее должного и необходимого состояния, дискуссии о понятиях и надуманных возможностях. Только посредством систематического и последовательного обращения к эмпирическим фактам с тщательной фиксацией результатов можно надеяться достичь такого уровня развития, который позволит нам говорить, что государственная служба не должна или призвана, а обеспечивает исполнение полномочий государственных органов исходя из общественной сущности государства.
Список литературы
Александрова А.Л., Бычков Д.Г., Гришина Е.Е. Кадровый потенциал гражданских служащих как ресурс реформ государственного управления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 1.
Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 1.
Дубик С.Н. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации»: итоги реализации и основные направления работы по совершенствованию правовых и организационных основ государственной службы в 2006—2007 гг.//Реализа-ция мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» и основные задачи реформирования государственной службы на 2006—2007 гг.»: Мат-лы науч.-практ. конф. 3 марта 2006 г. М., 2006. С. 11.
Дьюи Дж. Общество и его проблемы. М., 2002.
Отчет «О результатах реформирования государственной службы в субъектах Приволжского федерального округа в 2003—2007 гг.». http://www.pfo.ru/?id=20061&query_id=138766
