CC BY
536
КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 4 (49). С. 59-63. УДК 353.2
КОНЦЕПЦИЯ И ПРОГРАММЫ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ
СЛУЖБЫ В РФ В 2001-2015 гг.
THE CONCEPT AND PROGRAM OF REFORM OF THE STATE CIVIL SERVICE IN THE RUSSIAN FEDERATION IN 2001-2015
А. Я. КОДИНЦЕВ (A. Y. KODINTSEV)
Раскрывается порядок разработки и реализации федеральных программ реформирования и развития государственной службы. Даётся краткий анализ содержания программ и направлений реформы.
Ключевые слова: федеральная программа; концепция реформирования; кадровый резерв.
The article deals with the procedure for the development and implementation of the federal program of reforming and development of public service. A brief analysis of the content of programs and directions of the reform.
Key words: federal program; the reform of the concept; staff reserve.
Принятию Концепции 2001 г. предшествовали многолетние поиски оптимальной модели государственной службы РФ. Эти поиски начались ещё в Советском Союзе. В 1990-е гг. была принята серия законов, вводившая систему государственной службы. Определялись новые принципы службы, основы статуса служащего, разделялись виды гражданской службы. Эти акты носили несистематизированный характер, противоречили многим ведомственным актам, значительная часть проблем не была разрешена. В таких условиях неизбежной стала разработка Концепции реформирования системы государственной службы РФ (утверждена Указом Президента Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1496). В концепции кроме ряда недостатков выделялись снижение престижности службы, низкая эффективность работы служащих, непоследова-
тельность кадровой политики, коррумпированность и прочее.
Провозглашался курс на «кардинальное» повышение эффективности службы. Для этого предлагалось привести систему государственной службы в соответствие со сложившимися социально-экономическими условиями, создать правовую базу реформы, сформировать систему управления госслужбой, ввести регламентацию службы, провести информатизацию. Впервые определялись этапы реформы, впрочем размытые, с нечёткими, неясными переходами. В 2001-2002 гг. должна была быть разработана программа реформирования государственной службы, созданы правовые, организационные, финансовые и методические основы реализации этой программы. До 2006 г. предполагалось сформировать механизм функционирования государственной службы, т. е. проводить
© Кодинцев А. Я., 2016
реформу, изменяя параметры «по ситуации». Провозглашались принципы государственной службы.
В кадровой политике предполагались формирование кадрового резерва, регулярная ротация кадров. Определялись перечень должностей на гражданской службе, группы должностей, квалификационные требования, классные чины, реестры должностей, служебные регламенты. Описывались (в общих чертах) статус государственного служащего, порядок поступления на службу, прохождение службы, служебный контракт, оплата и гарантии служащего. Подробно расписывался процесс информатизации [1].
Можно отметить, что реформа службы должна была осуществляться в рамках административной реформы (п. 12 Концепции). Но, в конечном счёте, эти реформы шли параллельно. Предполагалось создать федеральный орган власти по руководству государственной службой. Но он так и не был создан. Ход реформы был возложен на Управление администрации президента по вопросам государственной службы (название менялось неоднократно) и персонально на его руководителей А. Карлина (до 2005 г.), С. Н. Дубик (до 2012 г.).
Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Данной Федеральной программой было намечено повышение эффективности государственной службы в целом, её видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление. Для достижения целей, определённых Федеральной программой, предпочтение было оказано не развитию существующего законодательства, а созданию нового законодательства о системе государственной службы Российской Федерации и о видах государственной службы. На три года выделялась сумма чуть более 500 млн руб. При этом ставились большие цели: обновление законодательства, создание профессиональной гражданской службы, внедрение служебных регламентов, повышение качества работы служащих, создание механизма для преодоления конфликта интересов, повышение профессионального уровня служащих, создание системы управления
службы и ещё ряд неконкретных задач. Программа осторожно и обтекаемо формулировала многочисленные проблемы госслужбы. Основной этап программы должен был быть реализован в 2003-2005 гг. На этом этапе в том числе предполагалось проводить эксперименты, внедрять пилотные проекты, мо-ниторить реформу [2].
Следствием Программы стало принятие серии нормативно-правовых актов по госслужбе. В том числе были приняты основной Федеральный закон от 27 июля 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вышла серия указов президента: Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», Указ Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 2005 г. № 609 «Об утверждении Положения о персональ-
ных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела», Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих».
Тем не менее, кроме создания нормативной базы, остальные задачи не были реализованы из-за маленьких сумм, выделяемых на реформу. Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 2006-2007 годы» продолжилась работа по формированию системы государственной службы, решался комплекс задач, связанных с нормативным правовым оформлением и совершенствованием механизмов функционирования видов государственной службы, оптимизацией кадрового состава государственных служащих, формированием системы управления государственной службой. Однако на реализацию программы выделялось... менее 100 млн руб. Можно было сразу предсказать, что указ президента не будет выполнен [3].
В 2009 г. (10 марта) была принята новая федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Уже из названия следовало, что реформа вступает в завершающую стадию и плавно «перетекает» в развитие. Разработчики программы констатировали достижения предыдущих этапов и отмечали в качестве нерешённых проблем устаревшие технологии управления, механизмы стимулирования го -сударственных служащих работали плохо, отсутствовало единство управления государственной службой и прочее. Целью программы провозглашалось завершение реформы. Решение виделось в совершенствовании управления госслужбой. Программа предполагала на первом этапе (2009-2010 гг.) оказание методической помощи субъектам РФ (они в ней уже не очень нуждались), внедрение управленческих технологий, борьбу
с коррупцией и прочее. На втором этапе (2011-2013 гг.) планировали проводить мониторинг, реализовать кампанию по повышению престижности государственной службы, сформировать механизмы гарантии прав го -сударственных служащих. Стоит отметить, что часть мероприятий первого этапа повторялась во втором, часть мероприятий не была конкретизирована. Большинство идей программы в конечном счёте сводилось к созданию единой системы государственной службы во всех её проявлениях (правовом, организационном, методическом и пр.). Комплекс мер по реализации программы был изложен в 14-м пункте. Большинство этих мер декларировалось с конца 80-х гг. ХХ в. Многие меры были сформулированы предельно формально: «разработать, внедрить, повысить, усилить, совершенствовать».
В программе главная роль отводилась повышению профессионализма служащих. При относительно неплохом финансировании программа выделила в качестве исполнителей более 10 организаций и ведомств. В итоге реализации программы предполагалось, что будут разработаны взаимосвязи между различными ведомствами, разработаны нормы служебной этики, внедрение должностных регламентов служащих, внедрение системы управления по результатам, разработка программ обучения и переобучения служащих и т. д. По нашему мнению, большинство задач, результатов реформы были настолько неконкретны, что программа не могла быть реализована [4].
В итоге удалось принять ряд нормативных актов по борьбе с коррупцией, утвердить несколько методик, провести аналитические исследования. Остальные задачи не были выполнены. Заказчик программы признал, что программа была провалена. Исследователь Г. А. Борщевский отмечает, что единый орган управления государственной службой так и не был создан, индикаторы программы носят неопределённый характер, а методики по их применению нет, кадровые технологии применяются формально [5].
В 2014-2015 гг. обсуждался проект новой Программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)». На этот раз заказчиком и контролёром программы должно было выступить
Министерство труда и социального развития. Составители проекта в обтекаемой форме указывали, что цели реформы достигнуты частично. Следовательно, многие реформаторские новации повторялись. Основное направление программы виделось его составителями в усиленном повышении профессионализма и компетентности государственных служащих. Для этого необходимо в том числе повысить качество работы кадровых служб, энергично внедрять кадровые технологии. Предполагается разделить квалификационные требования к служащим на три уровня:
- базовые квалификационные требования (требования к уровню образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) и опыту работы по специальности, знаниям и навыкам);
- функциональные квалификационные требования (требования к направлению подготовки (специальности) профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам в соответствии с направлением и специализацией по направлению деятельности) («финансовый контроль», «государственный геодезический и земельный надзор», «таможенное дело», «кадровая работа» и т. д.);
- специальные квалификационные требования (требования к уровню и направлению подготовки (специальности) образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) и опыту работы по специальности, знаниям и навыкам, профессиональным и личностным качествам, необходимым для исполнения должностных обязанностей).
Предполагается принятие нового Справочника должностей, множества методик, разработаны паспорта (профили) служащих, планируется введение комплексной оценки профессиональных качеств служащих, предполагается создать Единый центр по поиску, привлечению, отбору, профессиональной ориентации и оценке кадров на гражданской службе, внедрить непрерывное дополнительное профессиональное образование служащих, ввести многофакторную систему мотивации гражданских служащих, применять антикоррупционные технологии и прочее. Проект программы содержит много параметров. Впервые подобная программа носит конкретный характер. В ней почти нет абстрактных
рассуждений. Установлены жёсткие сроки для выполнения каждого направления программы. Программа принята не была. Причин тому было несколько. Во-первых, жёсткий кризис поставил крест на реформаторских планах. Во-вторых, буквальное внедрение многих положений программы встретило бы явное сопротивление госслужащих. В-третьих, с 1 января 2006 г. в действие должен был вступить профессиональный стандарт для государственных служащих (кстати, он так до сих пор не утверждён). Соответственно, программу пришлось бы пересматривать. В общем программа отложена в дальний угол.
Предпринятая в 2003-2013 гг. реформа государственной службы РФ является самым масштабным мероприятием по реорганизации административного аппарата в истории. Направления реформы содержали множество параметров и элементов. Все мероприятия были направлены на создание (наконец) в России рациональной, эффективной, некоррумпированной бюрократии европейского типа. Факты позволяют нам сделать предположение, что реформа удалась только частично и фактически не завершена. Действительно, многое было сделано, особенно то, что решало проблемы статуса чиновников. Тем не менее реформа оказала сильное влияние на государственный аппарат. Преодолевая инертность и косность, реформаторский «дух» продолжает преобразовывать государственную службу, приближая её к интересам населения.
Реформа государственной службы, проводившаяся с 2003 г., оказала и оказывает большое влияние на деятельность современного государственного аппарата власти России. Концепции и программы предполагали радикальное переустройство системы управления. Предлагалось ввести множество европейских элементов в новую модель службы. Цели были очевидны - модернизация с последующим созданием эффективного государственного аппарата. Энергия, с которой государство проводило эту реформу в жизнь вплоть до последнего времени, говорит о том, что были и есть силы, заинтересованные в реализации реформы. В то же время во многих случаях возникает ощущение, что реформа встретила множество неочевидных противников. Сопротивление реформе про-
являлось во многих случаях формального саботажа. Например, многие концепции и программы носили чересчур расплывчатый и неконкретный характер. Зачастую на реформу выделялись маленькие суммы. Назначалось чрезмерное количество исполнителей. Так и не был создан федеральный орган власти по управлению государственной службой. Поэтому на каждом этапе реформы выполнялось меньше половины задуманного. Тем не менее многие мероприятия были проведены. Государственная служба рационализовалась и приобрела внешний «европейский» облик. Во многих случаях этот облик прикрывает привычную систему феодально-клановых отношений, сложившихся в системе управления. Тем не менее бюрократия вынуждена считаться с реформой, она привыкает к ней. Многие стандарты реформы были восприняты и «абсорбированы» чиновничеством. Это позволяет надеяться, что в конечном счёте многие задачи реформы будут достигнуты и государственная служба станет эффективным орудием в руках государства и общества.
1. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации
(утверждена Указом Президента РФ 15 августа 2001 г. № Пр-1496). - URL: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumSho w_DocumID_23084.html (дата обращения: 05.12.2015).
2. О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336). - URL: http://www.rg.ru /2002/11/23/gosslujba-dok.html (дата обращения: 05.12.2015).
3. О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)» на 2006-2007 годы : Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
4. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» : Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
5. Борщевский Г. А. Реформирование государственной службы в России: промежуточные итоги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. -2004. - № 2. - С. 65-83.
