CC BY
30
Литература
1. Павлов В.П. Государственная и муниципальная служба (словарь). Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004. С.123.
2. Актуальные проблемы социальной защищенности населения и противодействия коррупции в Южном федеральном округе (материалы круглого стола). Под. ред. Касьянова В.С. Ростов н/Д., 2001.С. 42.
3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 - ФЗ «О противодействии коррупции» / Сб. материалов о противодействии коррупции. Под. ред. Воробьева Ю.Л., Тарло Е.Г. М., 2009. С. 48.
4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (31.10.2003) / Сб. материалов о противодействии коррупции. Под. ред. Воробьева Ю.Л., Тарло Е.Г. Т. 3. М., 2010. С.126-176.
5. Федеральный закон от 8 марта 2006 г. №40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции». Там же. С. 100-101.
6. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ « О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
7. Пискунов А. // Закон о госзакупках заработает, когда будет создана федеральная контрактная система //Российская Федерация сегодня. 2010. №4. С. 2.
8. Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенность нормативных правовых актов. М.: Статус, 2007.
УДК 35.08
Овчаренко Р.К., к. соц. н., Поченкова И.А., асп.
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Several aspects of public civil service institualisation in the Russian Federation
В статье рассмотрены некоторые аспекты реформирования государственной гражданской службы Российской Федерации в части необходимости создания централизованной системы распределения в органах власти и управления, органах местного самоуправления выпускников академий государственной службы, а также совершенствования отдельных механизмов прохождения гражданской службы.
Ключевые слова и словосочетания: реформа государственной службы, система распределения выпускников, оценка профессиональных и деловых качеств государственных служащих, апелляционная комиссия, информационные технологии оценки персонала государственной и муниципальной службы.
The article handles some aspects of the reform of the public civil service in the Russian Federation. In particular it tackles the necessity to form the centralized assignment system of Public Administration graduates in state management, and selfgovernment bodies as well as the improvement of the mechanisms of civil service.
Key words: the reform ofpublic service, the system of graduates ’ assignment, the assessment of professional and business qualities of public servants, commission of appeals, IT assessment of state and municipal service personnel.
Реформирование государственной службы Российской Федерации на современном этапе осуществляется в соответствии с Федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261.
Имея своей целью создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики, эта программа полностью соответствует насущным потребностям общества и государства.
В то же время, по нашему мнению, можно выделить ряд аспектов реформирования государственной гражданской службы, которые могли бы быть также реализованы в рамках названной федеральной программы, но пока не нашли в ней своего отражения.
Прежде всего мы полагаем целесообразным и своевременным в современных условиях необходимости оптимизации бюджетных расходов всех уровней на государственное управление и местное самоуправление поднять вопрос о целесообразности и возможности создания системы централизованного распределения в органах власти и управления, органах местного самоуправления выпускников факультетов государственного и муниципального управления государственных вузов и прежде всего академий государственной службы.
Эта система должна быть сложена в рамках государственного заказа на подготовку кадров для органов государственного управления и местного самоуправления, который необходимо формировать наряду с предусмотренным статьей 63 Федерального закона от 27.07.2004 г.
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее закон о гражданской службе) государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих на очередной год на принципиально новых основах.
В настоящее время, являясь в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.06.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» одним из видов государственной службы, государственная гражданская служба Российской Федерации, наряду с военной и правоохранительной, имеет сеть высших учебных заведений - региональных академий государственной службы во главе с Российской академией государственной службы при Президенте РФ, специализирующихся на подготовке кадров непосредственно в области государственного и муниципального управления.
В тоже время, в отличие от двух других видов госслужбы, гражданская служба не обладает собственной системой распределения подготовленных за счет средств федерального бюджета кадров. В итоге, получив высшее образование, теоретическую подготовку в области государственного и муниципального управления, выпускники региональных академий госслужбы ежегодно просто оказываются предоставленными сами себе на рынке труда, немногие из них, как показывает практика, в последующем трудоустраиваются в органы власти и управления.
Полагаем, что вряд ли можно назвать рачительным такой подход к распоряжению подготовленными кадрами и вложенными в их подготовку средствами.
Имея своей целью, с одной стороны, оптимизацию расходов на подготовку квалифицированных кадров в области государственного и муниципального управления, а с другой - формирование целостной системы управления человеческими ресурсами на госслужбе, система распределения кадров абсолютно не будет противоречить предусмотренному законодательством о гражданской службе отбору кадров на конкурсной основе.
Прежде всего отметим, что частью 2 статьи 22 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрен ряд оснований, по которым конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы не проводится. И эта норма закона дает широкие возможности осуществлять распределение путем назначения выпускников:
- на младшие должности гражданской службы;
- на условиях заключения срочного служебного контракта. Более того, пункт 3 части 4 статьи 25 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ предоставляет непосредственную возможность заключать срочные служебные контракты с выпускниками вузов, заключившими договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы.
Кроме того, можно законодательно предусмотреть следующее:
- в случае поступления выпускника факультета государственного и муниципального управления академий государственной службы на государственную службу впервые, его назначение на должность гражданской службы старшей группы может быть осуществлено без проведения конкурса;
- с момента поступления на факультет государственного и муниципального управления академии госслужбы студенты зачисляются в окружной (формируемый аппаратом полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе) или региональный (формируемый органом по управлению государственной гражданской службой субъекта РФ или до момента создания такого органа - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ) кадровый резерв с последующим назначением из него на должности гражданской службы без проведения конкурса.
С другой стороны, в рамках организации образовательного процесса в указанных академиях необходимо будет предусмотреть обязательное заключение договоров со студентами, по которым они обязуются после окончания соответствующей академии не менее пяти лет отработать в государственных или муниципальных органах и лишь по истечении указанного срока получат право уволиться с государственной или муниципальной службы по собственному желанию. Исключением из этого правила могут стать аспиранты очной формы обучения.
Полагаем, что предложение академий госслужбы на начальном этапе функционирования системы распределения абсолютно не превысит спрос государственных и муниципальных органов на специалистов.
Так, в настоящее время в Южный федеральный округ входит 6 субъектов РФ.
Только в Ростовской области государственных органов, а также 468 муниципальных образований, в том числе 12 городских округов, 43 муниципальных района, 18 городских поселений [1], в которых действуют как минимум местные администрации, а также сформированы иные муниципальные органы.
С другой стороны, Северо-Кавказская академия государственной службы в 2009 г. выпустила 464 дипломированных специалиста в области государственного и муниципального управления. 196 выпускников обучалось на дневном отделении, 139 из них за счет средств бюджета [2].
Таким образом, если на начальном этапе функционирования системы распределения она будет распространяться только на студентов-«дневников бюджетников», то вряд ли стоит утверждать, что 139 вы-
пускников - это слишком много, чтобы распределить их среди органов государственного и муниципального управления Южного федерального округа.
В последующем сама система распределения может влиять на количество обучаемых студентов, если она будет опираться на ежегодный государственный заказ на подготовку специалистов, формируемый на основе прогноза потребности в управленцах, формируемого на пяти-, четырехлетний период с учетом текучести кадров, прогноза высвобождения должностей в связи с достижением предельного возраста пребывания на госслужбе и других факторов.
Примерный вид системы распределения кадров для органов государственного и муниципального управления на уровне федерального округа схематично представлен на рис.1.
На схеме снизу вверх идет информация о потребности в подготовке кадров, подготовленных выпускниках. Сверху вниз идут распределительные процессы подготовленных кадров путем целевых направлений выпускников региональной академии государственной службы в государственные и муниципальные органы.
Информацию о потребности государственных органов субъекта РФ в кадрах аккумулирует орган по управлению государственной гражданской службой соответствующего субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, помимо информации о собственной потребности, готовит и направляет также информацию о потребности в кадрах органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Информация о потребности в кадрах органов местного самоуправления городских и сельских поселений готовится и передается в высший исполнительный орган власти субъекта РФ администрациями муниципальных районов.
Далее, согласно предлагаемой схеме, орган по управлению государственной гражданской службой РФ передает информацию о потребности в кадрах в аппарат полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе, который собирает ее от всех субъектов, входящих в федеральный округ, и делает запрос в региональную академию государственной службы, которая является основным «поставщиком» кадров.
На уровне федерации в эту систему в качестве элементов включаются также Администрация Президента РФ, Российская академия государственной службе при Президенте РФ, структурное подразделение по вопросам государственной службы Минздравсоцразвития России, центральные аппараты федеральных государственных органов.
Рис. 1. Система распределения кадров на гражданской службе РФ на уровне субъекта РФ
Ь- Региональная академия государственной
Аппарат полномочного представителя президен-
Террито-
риальные
органы
федераль-
Орган по управлению гражданской службой субъекта РФ
Законода- г Иные государ-
тельный Высшии исполнительный ственные органы
(представи- орган государственной и органы испол-
тельный) власти субъекта РФ нительной
орган власти субъекта
субъекта РФ /У \ РФ
Органы местного самоуправления муниципальных районов
Органы местного само управления сельских поселений
Полагаем, что эта система не только придаст законченный вид всей системе подготовки кадров госслужбы, но и является одним из условий ее дальнейшего становления, институционализации в современной России.
Кроме того, считаем целесообразным обратить внимание еще на ряд моментов, требующих на наш взгляд своего развития в последующих работах.
1. Так, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданские служащие,
с которыми заключается срочный служебный контракт, а это лица, замещающие должности гражданской службы категории «помощники (советники)», отдельные должности категории «руководители» (а при необходимости на практике это могу быть все руководители, начиная от начальника службы, отдела), не подлежат аттестации, не сдают квалификационный экзамен. То есть они частично выпадают из действующей модели профессионализации госслужбы и полностью исключены из системы формальной оценки персонала.
Мы не утверждаем, что это является упущением законодателя и действующей социальной практики. Думается, здесь есть определенная логика.
В то же время, по нашему мнению, в отношении этих категории чиновников также должны быть разработаны и внедрены соответствующие формальные системы оценки их профессиональных и деловых качеств, эффективности выполнения своих функций. Эти методики также можно будет включить в систему дополнительного профессионального образования.
2. Мы полагаем, что в настоящее время отсутствуют механизмы, позволяющие гражданским служащим отстоять свои права в случае неправомерных, или излишне субъективных, по их мнению, результатах аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов. Конечно, в данном случае применим механизм судебного разбирательства. В то же время практика показывает, что если неудовлетворительные результаты аттестации не влекут за собой последующего увольнения, вряд ли кто из госслужащих будет обращаться в суд. Да и увольнение в современных России в сознании уволенных чиновников еще не повод обращаться в суд.
В этой связи предлагаем законодательно предусмотреть создание при органах по управлению государственной гражданской службой апелляционных комиссии, основными задачами которых являлось бы рассмотрение обращение гражданских служащих по вопросу обжалования результатов проводимых в государственных органах аттестаций, квалификационных экзаменов, а также в отношении гражданских слу-жащих-результатов конкурсов на включение в кадровый резерв и на замещение вакантных должностей гражданской службы. Полагаем, что указанные нормы необходимо прописать и в законодательстве о муниципальной службе.
В этом случае апелляционные комиссии должны быть наделены правом по отмене соответствующих результатов работы аттестационных и конкурсных комиссий, требованию проведения их повторных заседаний по рассматриваемому случаю и др.
3. Кроме того, полагаем, что в работу аттестационных, конкурсных комиссий необходимо широко внедрять современные информационные технологии, в том числе использование сети Интернет. Так, аттестация, квалификационный экзамен может проходить без отрыва чиновника от работы, путем прохождения их через сеть Интернет, в который служащий входит со своего персонального компьютера.
Такую возможность можно использовать в качестве механизма работы апелляционной комиссии. Ее представитель может наблюдать за проведением конкурса, квалификационного экзамена, аттестации в режиме реального времени.
Кроме того, возможно создание единых аттестационных, квалификационных центров, возложив функции по обеспечению их деятельности на органы по управления гражданской службой. Автоматизированная работа центров позволит обеспечить высокий уровень объективности оценки госслужащих, свести к минимуму субъективный (человеческий) фактор при принятии решений, обеспечить единообразие подходов при проведении аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов. Их можно использовать при проведении повторной аттестации, квалификационного экзамена по требованию апелляционной комиссии.
Кроме того, полагаем целесообразным предусмотреть в качестве механизма защиты законных прав и интересов право обращения в эти центры муниципальных служащих, несогласных с соответствующими решениями аттестационных, конкурсных комиссий органов местного самоуправления. А положительные результаты их Интернет - аттестации, проведенной этими центрами в режиме реального времени, могут рассматриваться окончательными с одновременной отменой результатов аттестации, квалификационного экзамена в соответствующей аттестационной (конкурсной) комиссии органа местного самоуправления.
В заключение отметим, что затронутые в нашей статье аспекты -это лишь небольшая часть круга вопросов, которые должны быть подняты в ходе процессов дальнейшего становления и развития института государственной службы. В то же время, по нашему мнению, даже частичное их решение позволит повысить эффективность процессов его институционализации.
Литература
1. По данным Администрации Ростовской области.
2. По данным Северо-Кавказской академии государственной службы.
