CC BY
417
Позиция
Сергей НАУМОВ, Елена МАСЛЕННИКОВА
ИТОГИ РЕФОРМ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье анализируются некоторые результаты реформирования государственной гражданской службы субъектов РФ, обозначены существующие проблемы в теоретическом осмыслении содержания преобразований в государственном управлении, правовом обеспечении государственной службы, рассматриваются перспективы развития государственной гражданской службы субъектов РФ и возможные риски реализации реформ.
The article is focused on principal outcomes of the public service reforms in regions of Russian Federation, on present issues of theoretical grounds of the public administration reforms, on legal support of public service reforms and discuss the prospects of the development of public service in Russian regions and possible risks of reforms implementation.
Ключевые слова:
государственная гражданская служба, реформа, субъекты РФ, управление государственной службой; public service, reform, regions of Russian Federation, public service control.
Президент России Д.А Медведев 10 марта 2009 г. подписал Указ «О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)”». Несмотря на многополярность и многовек-торность оценок программы, большинство экспертов связывают с ней надежды на решение «вечной» проблемы российской власти — качества работы отечественных госслужащих.
Реформа системы государственного управления и его кадровой составляющей реализуется сегодня во многих странах. Синхронность действий объясняется общностью имеющихся задач, которые выражаются, во-первых, в частичном отказе от известной веберовской модели рациональной бюрократии как не отражающей особенности постиндустриального развития информационного общества, а во-вторых, в необходимости учёта глобализационных процессов.
Трансформация взглядов на природу государственного управления привела к пониманию того, что современное государство обязано обеспечивать выполнение задач развития через распределение ответственности и полномочий между государством и другими субъектами социально-экономических процессов. При этом полученные результаты выступают основным критерием эффективности деятельности современного аппарата управления. Это, по сути, фиксация основной функции государственного управления — создание условий для эффективной деятельности других субъектов и перераспределение ресурсов развития.
Таким образом, сегодня одновременно реализуются элементы разных подходов к пониманию административных идеологий, которые, дополняя друг друга, создают новую управленческую реальность. Во-первых, трансформируется концепт рациональной бюрократии, во-вторых, внедряются элементы нового государственного менеджмента, в основе которого — признание возможности использования механизмов бизнес-менеджмента с их ориентацией на результат. И в-третьих, становятся реальностью идеи демократического управления, представленные принципом открытости и ответственности перед обществом.
При этом логика развития и совершенствования государственной гражданской службы должна отражать основные тенденции мо-
НАУМОВ Сергей Юрьевич — д.и.н., профессор; ректор ПАГС им.
П.А. Столыпина rector@pags.ru
МАСЛЕННИКОВА Елена Викторовна — к.соц.н., доцент; заведующий кафедрой государственного и муниципального управления ПАГС им. П.А. Столыпина gmu@pags.ru
дернизации государственного управления с учётом их взаимовлияния.
Попытки реализации в первой половине 90-х гг. новых принципов кадрового обеспечения государственного управления сосредоточились на создании законодательной базы функционирования государственной службы как на федеральном, так и региональном уровнях. Влияние общих тенденций политического развития в тот период выразилось в усилении автономности федеральной и региональной государственных служб. В частности, эта тенденция ярко иллюстрируется процессом подготовки закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», когда ряд разработчиков высказывались о неправомерности закона, нормы которого в равной степени распространяются на федеральную и региональную государственные службы. Фактически вопрос касался наличия или отсутствия в федеративном государстве единой государственной службы. А как следствие — и обеспечения единства страны.
К концу 90-х гг. стала очевидной необходимость разработки единого подхода к правовому регулированию государственной службы, принятия рамочного законодательства и комплексной стратегии реформирования. Этот процесс тормозила нерешённость вопроса об используемых теоретических моделях, которые должны были определять вектор движения.
Несмотря на существенные различия государственной службы в регионах России, следует обратить внимание на общие для них черты развития, возможности и риски. Реформа государственной службы больше напоминает процесс развития, чем реформу в традиционном понимании, подразумевающую реорганизацию госаппарата. Внимание управленческих элит регионов в конце 90-х гг. было сосредоточено на создании государственной службы как таковой, а не на собственно реформировании, реорганизации и прогнозировании целей её деятельности. В результате вместо реформы государственной службы был осуществлён переход в иное состояние без чётко сформулированной концепции и плана мероприятий. В целом процесс развития государственной службы в большинстве регионов нельзя назвать ни последовательным, ни рациональным, т.к. зачастую со сменой регионального политического руководства ме-
нялось и представление о целях и задачах государственной службы. Часто бывает сложно обобщить итоги реформ даже в рамках одного региона. Одна из причин проблем, как представляется, — недостаточное понимание концепций и даже основополагающей идеологии реформирования государственной службы в субъектах РФ.
К настоящему моменту преобразования в государственной службе России уже прошли несколько этапов, в рамках которых осуществлялся поиск эффективных моделей управления, оптимальных для конкретных российских условий с учётом особенностей отечественной управленческой культуры, специфики государственного устройства.
В этой связи стало возможным дальнейшее развитие государственной гражданской службы в двух направлениях: постепенное совершенствование достигнутого через процедурные уточнения и эксперименты без усиления теоретического осмысления действий и инициатив либо определение теоретических моделей и, с их учётом, значительная коррекция предпринимаемых усилий1.
Эта проблема отчётливо выявилась при подготовке федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009—2013 годы)», когда был проведён серьёзный анализ и констатировалось: «...опыт ... выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы. Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции реформирования (2001 г.) и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой»2.
Анализ же содержания самой федеральной программы позволяет говорить о том, что она в основном ориентирована на совершенствование правоприменительной
1 Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления, №1, 2007.
2 Указ Президента РФ от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)”».
практики. К сожалению, за пределами внимания осталось формирование стратегического видения перспектив дальнейшего развития системы государственной службы на уровне разработки теоретических моделей.
В частности, в настоящее время теоретически совершенно не проработан и не находит отражения на практике вопрос о взаимной увязке реформы государственной службы с административной реформой. Данные мероприятия направлены на совершенствование системы государственного управления, однако осуществляются параллельно. Между тем, такие направления административной реформы, как внедрение в деятельность государственных органов управления по результатам, осуществление мер по противодействию коррупции, использование аутсорсинга, требуют соответствующих изменений и в концепции реформирования служебного законодательства. Только совокупный учёт всех этих факторов даст возможность достичь цели построения так называемой «сервисной» модели государства.
Недостаточно чёткое представление о долгосрочной перспективе развития государственной службы России сказалось на характере и результатах реформы в субъектах Российской Федерации.
На примере статистики по Приволжскому федеральному округу можно рассмотреть дифференциацию численности государственных служащих — так, на 10 тыс. человек населения в субъекте РФ приходится от 7 до 16 региональных государственных гражданских служащих. Существенно отличаются многие другие количественные и качественные показатели: темпы сменяемости кадров, возрастные шкалы, уровень образования служащих. При этом анализ региональных программ реформирования и развития государственной гражданской службы субъектов РФ свидетельствует, что специфика регионов отражена в них слабо; существуют проблемы в обосновании программ, а вот направления реформирования и мероприятия почти идентичны.
Сегодня мы не имеем чётких критериев, которые позволили бы определить влияние региональных систем государственного управления и уровня развития государственной службы на результаты регионального развития. А оценка такого влияния крайне необходима, если ставится вопрос
о единстве государственной службы и её региональной специфике.
Даже уже имеющийся инновационный опыт, к сожалению, подчас оказывается вне зоны внимания разработчиков документов, Так, при реализации мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы РФ в 2003—2005 годах» проводились пилотные проекты в нескольких субъектах РФ по применению новых подходов к организации государственной службы и обеспечению деятельности государственных гражданских служащих. Позитивными итогами эксперимента можно назвать апробацию новых для службы технологий организации и оценки деятельности органов власти, государственных служащих; определение рисков реализации инноваций. Однако информация о ходе и результатах проекта стала достоянием только пилотных регионов и организаторов проекта и не была доведена до всех заинтересованных лиц — представителей регионов. Как следствие — возникновение при реформировании однотипных вопросов и ошибок в каждом из регионов, умножение усилий, средств, времени.
Конечно, важную роль в процессе развития государственной службы в регионах должна играть и играет федеральная программа. Но, например, федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» основной акцент делает на изменениях, осуществляемых на федеральном уровне, а органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий программы, а также разработать и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы.
Существенно отличаются темпы подготовки и принятия нормативных правовых актов по реализации полномочий субъектов РФ в правовом регулировании государственной гражданской службы. Есть существенные отличия даже в тех сферах правового регулирования, которые должны строиться сугубо с учётом единства государственной службы. В частности, разнятся организационно-правовые
статусы региональных органов по управлению государственной службой, правовая регламентация работы с кадровыми резервами.
Потенциал кадрового резерва на государственной службе велик. Но в настоящее время нет единого представления о том, какова внутренняя структура кадрового резерва и каким образом в этой структуре должна быть учтена дифференциация должностей государственной гражданской службы по группам, категориям, государственным органам. В отсутствие правового акта Президента РФ субъектами РФ утверждаются собственные положения о кадровом резерве, которые во многом отличаются друг от друга — разнятся структуры кадровых резервов; сроки пребывания в кадровом резерве, формы организации работы с кадровым резервом. Практически неразрешимой становится задача соотношений кадровых резервов, сформированных в различных субъектах РФ — в каждом случае при формировании кадрового резерва имелись в виду собственные «идеальные шкалы» и необходимые наборы знаний, навыков, умений.
В этой связи, полагаем, перспективы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации должны быть обозначены с учётом, как минимум, двух факторов:
— необходимость выстраивания целостной системы государственной службы Российской Федерации;
— обязательный учёт исторических, региональных, ресурсных, кадровых особенностей каждого субъекта Федерации.
На практике велик риск отклонений в любую из крайностей. Соблюдение равновесия, баланса — задача очень непростая.
Представляется, что для обеспечения устойчивого развития института государственной гражданской службы на уровне субъектов РФ необходимо:
— создать научно обоснованную социальную модель, отражающую процесс целенаправленного преобразования службы с учётом федеральных приоритетов и специфики регионального развития;
— учитывать социальные требования и национально-территориальные особенности;
— выделить взаимоувязанные промежуточные цели и последовательность внедрения инноваций, направленных на институциональное развитие государствен-
ной гражданской службы в регионе на основе детального анализа имеющихся ресурсов и потенциала.
Постоянный обмен опытом и изучение «лучшей практики», консалтинговой и методической поддержки также должны стать важнейшими элементами обеспечения и сопровождения реформ на региональном уровне. Отсутствие объективных данных о тенденциях реформы помешает своевременному решению оперативных вопросов.
Успешность реформы государственной службы на региональном уровне неразрывно связана с развитием потенциала кадров. В этой связи обучение может также стать одним из элементов стратегии управления изменениями. Однако этот инструмент в недостаточной степени используется при проведении реформ. Это частично обусловлено неким консервативным подходом, который нередко доминирует в сфере обучения кадров, восприятием служащими обучения скорее как «повинности», а не неотъемлемой части управления собственной карьерой служащего. Программы обучения и профессионального развития, если они грамотно разработаны и выстроены в соответствии с содержанием программ реформирования, могут, с одной стороны, помочь преодолеть сопротивление, которое, как правило, возникает, когда служащие сталкиваются с новыми подходами и управленческими инструментами, а с другой — смягчить процесс осуществления преобразований, так как служащие будут чувствовать себя более уверенно в процессе применения этих мер.
Формирование профессионализма и развитие профессиональной культуры служащих невозможно без соответствующей институциональной поддержки в виде системы непрерывного профессионального развития. Если эти процессы будут развиваться стихийно, то в конечном счёте это негативно отразится на качестве государственного управления. Прежняя задача — «успеть за изменениями» сегодня сменилась задачей «жить и продуктивно работать в непрерывно меняющемся и ги-перинформатизированном мире», поэтому, бесспорно, на государственной службе необходимы изменения профессиональной культуры в сторону открытости, готовности и восприимчивости государственных служащих к инновациям.
Представляется значимым активное продвижение накопленного опыта и использование научного потенциала профильных институтов образования в сопровождении реформы государственной службы. К сожалению, апробированный опыт разрешения управленческих проблем зачастую не находит широкого распространения, а соответствующие информационные ресурсы, связанные с возможностями профильных образовательных структур, разрозненны и не систематизированны. Потенциально результативным является совместное проведение практикоориентированных исследований по приоритетным направлениям реформы государственной службы на межрегиональном уровне. Объединение научного потенциала, усилий учёных и практиков позволит существенно снизить риски при проведении реформы. Институты образования способны взять на себя функции научного, аналитического, методологического и консалтингового обеспечения реформацион-ных процессов на уровне региона.
Создание федеральных механизмов финансирования пилотных проектов реформирования региональных органов власти также дало позитивные результаты, например при осуществлении бюджетной и административной реформ. В этой связи логичным являлось бы проведение конкурсов инновационных проектов под пат-
ронатом полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в рамках региональных программ реформирования и развития государственной гражданской службы и разработка объективных показателей для оценки предлагаемых инициатив по реформированию. Такие инициативы позволили бы нейтрализовать факторы, потенциально препятствующие успешному проведению реформы.
Таким образом, стратегия реализации комплексных программ реформирования государственной службы на региональном уровне должна учитывать следующие факторы:
1) мировые и национальные тенденции развития государственного управления и, как следствие, госслужбы;
2) инструментально-структурные особенности политической системы;
3) историко-институциональный контекст или культурные традиции, нормы и ценности страны и региона, которые оказывают влияние на инструментальные аспекты;
4) особенности внешних условий, анализ взаимосвязей, отдалённых и вариативных последствий применения инновационных технологий.
Учёт этих факторов обеспечит эффективность реформы государственной гражданской службы в субъектах РФ.
