CC BY
354
Захаренков Д.Н.
проблемы реализации принципа независимости во взаимоотношениях адвокатуры и государства
Цель: Соотнести компетенцию государственных органов в сфере адвокатуры с независимостью адвокатского сообщества.
методы: Использовались формально-юридический и системный методы.
результаты: Автор анализирует объем и характер полномочий государственных органов в отношении адвокатуры. В статье исследуется уровень возможного влияния государства на такие вопросы организации и деятельности адвокатуры, как формирование адвокатского корпуса, правотворчество в сфере адвокатуры и т. д.
Новизна/оригинальность/ценность: Статья обладает определенной научной ценностью и практической значимостью.
ключевые слова: принципы, независимость, адвокатура, квалификационная комиссия.
Zakharenkov D.N.
problems of realization of the principle of independence in the relationship between advocacy and the state
Purpose: Correlate the competence of state bodies in the field of advocacy with the independence of the legal profession.
Methodology: The authors applied formal legal method and systemic method.
Results: The author analyzes the scope and nature of the powers of state bodies with respect to the legal profession, the article examines the extent to which the state may influence such questions of the organization and activities of the bar as the formation of a lawyer corps, lawmaking in the field of advocacy, etc. Novelty/originality/value: Article has a certain scientific and practical value. Keywords: principles, independence, advocacy, qualification commission.
Принцип независимости является одним из наиболее проблемных принципов адвокатуры. Вопрос независимости адвокатской корпорации являлся злободневным с самого момента учреждения адвокатуры и поднимался в течение всего периода ее существования, актуален он и сегодня. По справедливому выражению Г.М. Резника, «Проблема взаимоотношений адвокатуры с государством и обществом - вечная: меняются режимы, главы государств, общество, но проблема остается» [11, с. 3]. Вместе с тем подчеркнем, что по сравнению с организацией адвокатуры по законодательству Российской Империи и СССР принятие Закона об адвокатуре стало большим достижением и во многом улучшило юридический статус адвокатов в Российской Федерации. Однако на практике реализации принципа независимости по-прежнему препятствуют различные заинтересованные в подконтрольности адвокатуры субъекты.
Суть принципа независимости заключается в том, что ни государственные органы, ни органы местного самоуправления, ни общественные объединения, ни отдельные граждане не вправе воздействовать или, более того, руководить организацией и деятельностью адвокатуры. Принцип независимости распространяется, в том числе, и
на правоотношения, возникающие внутри сообщества между адвокатами, органами адвокатуры или адвокатскими образованиями. Но, рассматривая независимость адвокатуры, в первую очередь необходимо обратить внимание именно на вопрос взаимоотношений адвокатского сообщества с государством, поскольку последнее способно оказать наибольшее влияние на адвокатуру.
«Одним из главных достижений Закона об адвокатуре необходимо признать фиксацию независимости адвокатуры от государства», - пишет Г.Б. Мирзоев [9, с. 3]. Так, адвокатура (согласно п. 1 ст. 3 Закона об адвокатуре) является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Однако указанное не означает, что адвокатура и государство действуют автономно друг от друга. Несмотря на то, что адвокатура не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления, представляется, что задачи, возложенные на нее, имеют государственное значение и отражают публичный интерес общества [8, с. 58]. Поэтому при разрешении этих задач государство и адвокатура должны действовать сообща. Первостепенной совместной задачей адвокатуры
eurasian
> 3 (28) 2017 <
advocacy
и государства, которая предусмотрена статьей 48 Конституции РФ, является обеспечение каждому возможности получить квалифицированную юридическую помощь от адвоката.
Для обеспечения возложенных на адвокатуру функций по оказанию доступной и квалифицированной юридической помощи органы государственной власти в соответствии с п. 3 ст. 3 Закона об адвокатуре обеспечивают гарантии независимости адвокатуры, осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также при необходимости выделяют адвокатским образованиям служебные помещения и средства связи.
С другой стороны, государство, обеспечивая оказание адвокатурой квалифицированной юридической помощи гражданам, не может оставить столь важную задачу единолично на адвокатуру. Нельзя говорить категорично о том, что адвокатура должна работать сама по себе, без какого-либо вмешательства со стороны государства, так как это невозможно [4, с. 69]. Поэтому законодателем предусмотрены различные средства осуществления допустимого внешнего контроля.
Однако такой контроль должен проводиться не бездумно, а взвешенно, с соблюдением баланса интересов и адвокатуры, и государства. Для адвокатуры непозволителен тотальный контроль со стороны государства, давление на адвокатуру. Справедливо по этому поводу высказывался Ю.И. Стецовский: «Стремление к огосударствлению адвокатуры несовместимо с конституционным правом на квалифицированную юридическую помощь. Извращение юридической природы адвокатской профессии превращает адвоката в чиновника, неспособного свободно и стойко отстаивать интересы доверителей» [13, с. 14]. «Идея же жесткого контроля со стороны государства за деятельностью адвокатов - полный нонсенс. Потому что адвокатура умрет, как только станет зависимой», - замечает М.Ю. Бар-щевский [2, с. 38]. По мнению Г.М. Резника «адвокатура - это организация не политическая и не предпринимательская, поэтому разговоры о том, что государство должно руководить адвокатурой, необходимо прекратить. Если адвокатура зависима, то она уже не адвокатура, и должна называться как-то иначе» [11, с. 3].
Истинно верная в данном случае политика государства в отношении адвокатуры будет, на наш взгляд, заключаться в уважении и признании
равноправности, а не подчиненности последней. Взаимодействие адвокатского сообщества и государственных органов должно строиться отнюдь не как монолог власти, а исключительно по принципу диалога, который, по словам А.П. Галогано-ва, «к сожалению, не всегда удается, ...интересы адвокатуры игнорируются» [5, с. 44].
Примечательно, что идея наличия сбалансированной системы «сдержек и противовесов» в отношении организации и деятельности адвокатуры нашла понимание и поддержку среди представителей самого адвокатского сообщества. Еще до принятия действующего Закона об адвокатуре Г.М. Резник справедливо писал: «адвокатуре следует расстаться с навеянным перестроечной смутой романтическим представлением о том, что она может существовать полностью отвязанной от государства. Адвокатура - особый институт гражданского общества, ей присущ публично-правовой статус, профессиональные уголовная защита и гражданское представительство - составные части правосудия, посему адвокатура не может находиться вне зоны государственного контроля» [12, с. 24]. А уже комментируя принятый закон, В.А. Вайпан отмечает: «В Законе оставлены определенные «зоны» взаимных обязанностей. государства по отношению к адвокатуре и наоборот, а также определены «точки соприкосновения» их взаимных интересов. Однако такие обязанности и интересы следует считать основанными скорее на партнерском равенстве сторон, нежели на административных принципах подчиненности и отчетности адвокатуры перед государством» [4, с. 19].
Основным механизмом внешнего контроля является неотъемлемое право государства создавать законодательную базу, которую адвокаты обязаны соблюдать. На практике же довольно часто государственными органами предпринимаются попытки внесения поправок в законодательство об адвокатуре или принятия совершенно новых дискриминирующих законов, в связи с чем возникает опасность ущемления независимости адвокатуры. К примеру, Законодательное собрание Еврейской автономной области внесло в Думу законопроект об изменении 20 статей ФЗ «Об адвокатской деятельности.» с целью «установления государственного контроля за. адвокатами». Законопроект отклонен Думой в 2005 году [14, с. 665]. В 2008 году в Государственную Думу вносился законопроект, по которому Росрегистра-ция наделялась правом требовать созыва внеочередного съезда адвокатов, а ее территориальные филиалы - обращаться в суд с заявлениями о пре-
евразийская
> 3 (28) 2017 <
адвокатура
кращении статуса адвоката. Данный законопроект Государственной Думой был одобрен лишь в первом чтении [7, с. 9].
С другой стороны, как мы неоднократно отмечали ранее, адвокатское сообщество в соответствии с Законом об адвокатуре наделено правом принимать по многим основополагающим вопросам своего ведения нормативно-правовые акты (кодекс этики, устав и т. д.) с санкции государства. Уже в этом частично проявляется необходимый паритет взаимоотношений государства и адвокатуры.
Функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры (в частности, контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими палатами) согласно Указу Президента РФ от 13.10.2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» осуществляет Минюст РФ. В компетенцию Минюста входит широкий круг полномочий: от определения порядка ведения реестров адвокатов до утверждения формы ордера на исполнение поручения, выдаваемого адвокатским образованием, и формы удостоверения адвоката.
Обозначенные полномочия Минюста, с точки зрения А.Д. Бойкова, которую мы склонны поддерживать, представляются приемлемыми, так как не несут существенных ограничений самостоятельности адвокатуры в решении вопросов ее внутренней жизни. Как справедливо отмечает В.А. Вайпан, «Утверждение же форм удостоверения и ордера вызвано необходимостью единообразия этого документа на всей территории государства. Такое утверждение ордеров и подписание удостоверений нисколько не ущемляет интересы адвокатуры и не посягает на ее самостоятельность» [4, с. 24].
Между тем основные вопросы организации и деятельности адвокатуры федеральным законом переданы в компетенцию органов адвокатского самоуправления, комплектуемых свободно и независимо из членов адвокатского сообщества в соответствии с предусмотренной законом процедурой. В Российской Федерации законодательно установлена двухуровневая система корпоративной организации адвокатского сообщества, согласно которой на территории каждого субъекта РФ действует одна адвокатская палата, консолидирующая всех адвокатов этого субъекта, а на федеральном уровне все адвокатские палаты (т. е. и все адвокаты этих палат) объединяются в Федеральную палату адвокатов РФ (ФПА).
В первую очередь обратим внимание на ор-
ганы управления Федеральной палаты адвокатов. Высшим органом ФПА является формирующийся из представителей адвокатских палат Всероссийский съезд адвокатов, в компетенцию которого входит принятие, утверждение и внесение изменений в устав ФПА и Кодекс профессиональной этики адвоката; формирование состава совета Федеральной палаты адвокатов; определение размера отчислений адвокатских палат на общие нужды ФПА, а также иные полномочия, предусмотренные законом и уставом ФПА.
Съезд созывается не реже одного раза в два года. Коллегиальным исполнительным постоянно действующим органом Федеральной палаты адвокатов является совет ФПА. К компетенции совета относятся представительство Федеральной палаты адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных российских организациях и за пределами Российской Федерации; координация деятельности адвокатских палат, в том числе по вопросам оказания адвокатами бесплатной юридической помощи; участие в проведении экспертиз проектов федеральных законов по вопросам, относящимся к адвокатской деятельности, и иные полномочия согласно закону и уставу ФПА.
Кроме того, совет ФПА избирает из своего состава президента ФПА, уполномоченного равным образом представлять Федеральную палату адвокатов, а также заключать сделки от имени Федеральной палаты адвокатов, созывать заседания совета ФПА и т. д.
В Федеральной палате адвокатов также действует комиссия по этике и стандартам - коллегиальный орган, разрабатывающий стандарты оказания квалифицированной юридической помощи и другие стандарты адвокатской деятельности, дающий обязательные для всех адвокатских палат и адвокатов разъяснения по вопросам применения Кодекса профессиональной этики адвоката, а также осуществляющий иные полномочия. В состав комиссии входят не только адвокаты, но и представители власти, что также является допустимым условием участия государства в организации и деятельности адвокатуры, поскольку согласно КПЭА члены комиссии избираются Всероссийским съездом адвокатов по представлению совета Федеральной палаты адвокатов, то есть в нее входят лица, которым доверяет адвокатское сообщество: из 16 членов комиссии - 9 адвокатов, два представителя от Минюста, два от Государственной Думы и два от Совета Федерации, число членов Комиссии, не являющихся адвокатами, не
eurasian
3 (28) 2017
advocacy
может превышать пять человек. Председателем комиссии является президент ФПА.
В свою очередь к органам адвокатской палаты субъекта относятся собрание (конференция) адвокатов, совет адвокатской палаты, ревизионная и квалификационная комиссии. Первые два органа по своему характеру в основном дублируют полномочия Съезда и совета ФПА (за исключением особо специфических, например, принятие Кодекса этики), но только действуют на уровне субъекта РФ: собрание (конференция) адвокатов является высшим органом палаты, а совет палаты - коллегиальным исполнительным постоянно действующим органом адвокатской палаты. В частности, в компетенцию собрания (конференции) адвокатов входит формирование совета палаты, определение размера обязательных отчислений адвокатов на общие нужды адвокатской палаты, а совет палаты избирает президента, представляет адвокатскую палату в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях и т. д. Особым исключительным полномочием совета палаты является применение к адвокату мер дисциплинарной ответственности.
Для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью адвокатской палаты и ее органов из числа адвокатов, сведения о которых внесены в региональный реестр соответствующего субъекта Российской Федерации, избирается ревизионная комиссия.
С последним органом адвокатского самоуправления - квалификационной комиссией - связан один из наиболее важных аспектов независимости адвокатуры: формирование адвокатского сообщества (а именно присвоение статуса адвоката, а также осуществление дисциплинарного производства в отношении адвоката). Особенно важно отметить, что доминирующую роль в этом вопросе в Российской Федерации играет непосредственно адвокатская корпорация.
В соответствии с Законом об адвокатуре для приема квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов создается квалификационная комиссия. Вокруг состава комиссии велись оживленные споры. Изначально в состав комиссии предполагалось включить трех представителей коллегии адвокатов, трех представителей органа юстиции в соответствующем субъекте РФ и трех юристов, занимающихся научной или педагогической деятельностью в области права, что, по словам А.П. Галоганова, лишало бы адвокатов
права определять профессиональную пригодность лица, претендующего на вступление в адвокатуру [6, с. 125].
Сегодняшний состав квалификационной комиссии (общим числом в 13 участников) включает в себя семь адвокатов от соответствующей адвокатской палаты, в том числе президента палаты, имеющих стаж деятельности не менее 5 лет; двух представителей от территориального органа юстиции; двух представителей законодательного органа субъекта, не являющихся государственными или муниципальными служащими; двух судей (один от верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа и один от арбитражного суда субъекта). Председателем комиссии является президент адвокатской палаты.
Таким образом, независимость адвокатуры реализуется через большинство голосов в работе квалификационной комиссии, но в то же время закрепленный в законе состав обеспечивает разумное содействие государства в формировании адвокатского сообщества. Согласимся с мнением Д.Н. Козака, что присвоение статуса адвоката не должно быть чисто корпоративным делом самой адвокатуры. Население должно быть уверено в том, что доступ к профессии адвоката открыт для каждого знающего и не опороченного по суду юриста. Участие в квалификационной комиссии представителей самостоятельных ветвей государственной власти при наличии «контрольного пакета» голосов у адвокатов придает ее деятельности большую открытость и объективность [10, с. 187]. Солидарен с ним и А.Д. Бойков: «Участие органов государственного управления в работе квалификационных комиссий адвокатских палат и в оценке принимаемых решений о наделении претендентов статусом адвоката, лишении такого статуса и его приостановлении является необходимым условием реализации их контрольно-надзорных функций» [3, с. 43]. Представляется справедливым распространить приведенные мнения об участии государства в работе квалификационных комиссий и на организацию комиссии по этике и стандартам.
В целом, анализируя сложившиеся взаимоотношения между государством и адвокатурой, можно ощутить положительную динамику в их развитии, что подчеркивается в отчете миссии Международной комиссии юристов от 2015 года -Становление сильной адвокатуры в Российской Федерации. Согласно докладу МКЮ законодательство, регулирующее адвокатуру в РФ, предус-
евразийская
> 3 (28) 2017 <
адвокатура
матривает существование сильных самоуправляемых институтов, а также юридические гарантии защиты их независимости от правительства и иных внешних интересов [15].
Действительно, положения российского законодательства об адвокатуре во многом соответствуют требованиям международных документов в области оказания юридической помощи. Согласно Стандартам независимости юридической профессии Международной ассоциации юристов, в каждом регионе должна быть образована одна или более независимая самоуправляемая ассоциация юристов, признанная действующим законодательством, чей исполнительный орган должен быть свободно избран всеми членами без какого-либо вмешательства других органов или лиц. Однако сказанное отнюдь не означает, что достигнут максимальный паритет во взаимоотношениях государства и адвокатуры. На сегодняшний день остается множество проблем, связанных с независимостью адвокатского сообщества, а потому необходимо продолжать налаживание сотрудничества государственных органов и органов адвокатского самоуправления и совместную работу в этой сфере.
Пристатейный библиографический список
1. Авдеева М.А. Современные проблемы адвокатуры России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 69.
2. Барщевский М.Ю. Адвокатура не должна зависеть от государства // Правозащитник. 1999. № 3. С. 38.
3. Бойков А.Д. Адвокатура и адвокаты: сборник статей. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 43.
4. Вайпан В.А. Настольная книга адвоката: постатейный комментарий к Федеральному закону об адвокатской деятельности и адвокатуре, нормативно-методические материалы. М.: ЗАО Юстицинформ, 2006.
5. Галоганов А.П. Диалог между государством и адвокатурой: современные российские реалии // Образование и право. 2012. № 4. С. 44.
6. Галоганов А.П. Организация и принципы деятельности российской адвокатуры в условиях формирования правового государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 125.
7. Короткова П.Е. К вопросу о независимости адвокатской деятельности // Адвокатская практика. 2013. № 6. С. 9.
8. Кучерена А.Г. Роль адвокатуры в становлении гражданского общества в России. М.: PENATES - Пенаты, 2002. С. 58.
9. Мирзоев Г.Б. Предисловие к книге В.И. Сергеева «Адвокат и адвокатура». М.: Юнити, 2003. С. 3.
10. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» / под ред. Д.Н. Козака. М.: Статут, 2003.
11. Помбо Ф., Садовникова Е.В. Президент Международной ассоциации юристов Фернандо Помбо о новых вызовах юридическому сообществу // Адвокат. 2008. № 1. С. 3.
12. Резник Г.М. Закон об адвокатуре как жертва конфликта интересов // Рос. юстиция. 1998. № 3. С. 24.
13. Стецовский Ю.И. Огосударствление адвокатуры несовместимо с правом. Юридическая природа адвокатуры // Адвокат. 2007. № 7.
14. Шаров Г.К. Статьи прошлых лет (об адвокатуре и не только): сборник / Федеральная палата адвокатов Российской Федерации; Адвокат. группа SANCTALEX. М.: Юстиция, 2011. С. 665.
15. http://www.eurasian-advocacy.ru/PDF/Russia-Towards-a-Stronger-Legal-Profession-Publication-2015-RUS.pdf.
References (transliterated)
1. Avdeeva M.A. Sovremennye problemy advokatury Rossii: dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2008. S. 69.
2. Barshhevskij M.Ju. Advokatura ne dolzhna zaviset' ot gosudarstva // Pravozashhitnik. 1999. № 3. S. 38.
3. Bojkov A.D. Advokatura i advokaty: sbornik statej. M.: Jurlitinform, 2010. S. 43.
4. Vajpan V.A. Nastol'naja kniga advokata: postate-jnyj kommentarij k Federal'nomu zakonu ob advokatskoj dejatel'nosti i advokature, normativno-metodicheskie ma-terialy. M.: ZAO Justidnform, 2006.
5. Galoganov A.P. Dialog mezhdu gosudarstvom i ad-vokaturoj: sovremennye rossijskie realii // Obrazovanie i pravo. 2012. № 4. S. 44.
6. Galoganov A.P. Organizacija i principy dejatel'nosti rossijskoj advokatury v uslovijah formirovanija pravovo-go gosudarstva: dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2000. S. 125.
7. Korotkova P.E. K voprosu o nezavisimosti advokatskoj dejatel'nosti // Advokatskaja praktika. 2013. № 6. S. 9.
8. Kucherena A.G. Rol' advokatury v stanovlenii grazhdanskogo obshhestva v Rossii. M.: PENATES - Pe-naty, 2002. S. 58.
9. Mirzoev G.B. Predislovie k knige V.I. Sergeeva «Advokat i advokatura». M.: Juniti, 2003. S. 3.
10. Nauchno-prakticheskij kommentarij k Federal'nomu zakonu «Ob advokatskoj dejatel'nosti i advokature v Ros-sijskoj Federacii» / pod red. D.N. Kozaka. M.: Statut, 2003.
11. Pombo F., Sadovnikova E.V. Prezident Mezhdun-arodnoj associacii juristov Fernando Pombo o novyh vyzo-vah juridicheskomu soobshhestvu // Advokat. 2008. № 1. S. 3.
12. Reznik G.M. Zakon ob advokature kak zhertva kon-flikta interesov // Ros. justicija. 1998. № 3. S. 24.
13. Stecovskij Ju.I. Ogosudarstvlenie advokatury ne-sovmestimo s pravom. Juridicheskaja priroda advokatu-ry // Advokat. 2007. № 7.
14. Sharov G.K. Stat'i proshlyh let (ob advokature i ne tol'ko): sbornik / Federal'naja palata advokatov Rossijskoj Federacii; Advokat. gruppa SANCTALEX. M.: Justicija, 2011. S. 665.
15. http://www.eurasian-advocacy.ru/PDF/Russia-Towards-a-Stronger-Legal-Profession-Publication-2015-RUS.pdf.
