CC BY
38
ясности в нормах права в связи с тем, что закон «О милиции» является тем правовым актом, который разрешает применять в отношении физических и юридических лиц меры предупредительные и пресекательные. Однако по все признакам закон «О милиции» является правовым актом и регулирует правоотношения с участием милиции и иных органов исполнительной власти. Следовательно, субъектам правотворчества не следует постоянно изменять и дополнять закон «О милиции», принять новый Федеральный закон «О милиции» и при этом учесть все правила юридической техники.
1 См.: Иеринг И.Р. Юридическая техника. СПб., 1906.
2 Алексеев С.С. общая теория права. Т. 2. М., 1982. (Гл. 37. Юридическая техника). С. 267.
3 См.: Воеводин Л.Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник Московского университета. Серия «Право». 1997. № 3. С. 6-7.
4 См.: Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 111-114.
5 См.: Сорокин В.Д. Административный процесса административно-процессуальное право. СПб., 2002. 125-139.
6 См.: Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Как готовить законы: Научно-практическое пособие. М., 1993.
С. 40.
7 См.: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Положение о Министерстве внутренних дел РФ» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
8 См.: Хабибулина Н.И. Политико-правовые проблемы семиотического анализа языка закона. СПб, 2001. С. 115-118.
9 Пиголкин А.С. Язык закона. М., 1990. С. 65.
10 См.: Хижняк С.П. Терминология права, терминологические словари и принципы их составления // Правоведение. 1994. № 3. С. 96-98.
11 См.: Приказ МВД РФ от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию».
12 См.: Куртяк И.В. Правовой статус должностного лица в системы органов внутренних дел (административно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 126.
В.И. Кайнов*, Г.В. Лукьянова**, В.В. Ильичев***, В.И. Голючков****,
И.Н. Кондрат*****, Н.Б. Алати******, В.И. Тарайко*******, Г.З. Щербаковский********
Проблемы реализации и применения а дминистративного штрафа в практической деятельности ОВД
С момента вступления в силу нового Кодекса РФ об административных правонарушениях прошло около трех лет. Срок недостаточно большой, для того чтобы оценить достоинства и недостатки. Однако становится очевидным - реформирование процессуальных положений законодательства об административной ответственности не решило в полной мере некоторые теоретические, а главное, практические проблемы.
Одним из актуальных остается вопрос реализации и применения административного штрафа. Практика применения КоАП РФ органами внутренних дел свидетельствует о наличии некоторых трудностей в реализации его положений.
По мнению некоторых ученых, новый КоАП РФ имеет множество положений противоречащих реальным условиям деятельности.
Так например, С.Н. Дмитриев считает скоропалительными дополнения и изменения внесенные в КоАП РФ по предложению депутатов Государственной Думы РФ.
Среди таких дополнений он отмечает введение в гл. 12 статей 12.35 «Незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию» и 12.36 «Воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств».
Указанные дополнения, по мнению С.Н. Дмитриева, не имеют отношения к установлению ответственности участников дорожного движения и должностных лиц за нарушения правил эксплуатации
* Доктор юридических наук, профессор.
** Адъюнкт Санкт-Петербургского университета МВД России, капитан милиции.
*** Кандидат юридических наук.
**** ректор Сибирского института бизнеса и новых технологий, кандидат исторических наук, профессор.
***** Кандидат юридических наук.
****** Декан факультета менеджмента организации филиала Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена, кандидат исторических наук, доцент.
******* Заместитель директора Института права и предпринимательства Архангельского государственного технического университета, кандидат юридических наук.
******** Доктор экономических наук.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Конституционное право, административное право
транспортных средств, автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры; заведомо допускают несоответствие степени тяжести правонарушений и наказаний за их совершение в виде штрафа в размере 50-100 рублей (ст. 12.1, 12.2 и многие другие); существенно усложняют и без того громоздкую процедуру производства по делам об административных правонарушениях, предполагающую составление 10 разновидностей протоколов и 19 определений; устанавливают параллельную юрисдикцию государственных инспекций по одним и тем же составам правонарушений и т.п.
Вследствие неоправданного снижения размера административного штрафа многократно увеличились проявления рецидива таких правонарушений, как проезд на запрещающий сигнал светофора или запрещающий жест регулировщика (ст. 12.12), движение транспортного средства по тротуарам и обочинам (ст. 12.15), превышение установленной скорости движения (ч. 2 и 3 ст. 12), управление незарегистрированным транспортным средством и т.д.1
В настоящее время водителям, лишенным права управления транспортными средствами, находящимся в состоянии опьянения, превышающими установленную скорость движения более чем на 60 км/ч, не предоставившим преимущественное право проезда специальному транспорту и совершившим другие не менее серьезные правонарушения выгоднее скрыться от сотрудников милиции, чем быть лишенными права управления автомобилем либо подвергнуться более крупному штрафу в соответствии со ст. 12.2, 12.7, 12.8, 12.9 и др. При этом ч. 2 ст. 12.25 не согласуется со ст. 19.3, согласно которой «неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции... в связи с исполнением им обязанностей по охране общественного порядка и общественной безопасности» влечет наложение штрафа в 2,5 раза большего, чем штраф за те же действия по ст. 12.25 или административный арест.
Особенно неблагоприятные последствия для профилактики дорожно-транспортных происшествий повлекло за собой исключение из КоАП РФ норм об ответственности лиц, склонных к систематическому нарушению правил дорожного движения. В настоящее время от 35 до 48% водителей и свыше 90 % пешеходов предпочитают не соблюдать Правила и в случае задержания выплачивают штраф, при чем значительная часть из них делает это несколько десятков раз в течение года.
Значительное число правонарушителей уходит от ответственности из-за существенных пробелов в новой редакции КоАП РФ. В частности, отсутствие аналога ч. 2 ст. 12. 25 «Невыполнение законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства» в отношении сотрудников Государственного технического надзора, военной автоинспекции, дежурных по железнодорожным переездам, ледовым и паромным переправам, а также работников ремонтноэксплуатационных служб исключило привлечение к административной ответственности граждан, не выполняющих законные требования указанных должностных лиц. Полностью «выпали» из числа субъектов ответственности водители мопедов, велосипедов, гужевых повозок, действия которых создали помехи движению либо сопровождались причинением легкого вреда здоровью потерпевших.
К резкому снижению взыскания штрафов привело отсутствие в КоАП РФ предписания, обязывающего лиц привлекаемых к административной ответственности, а также банки и кредитные учреждения ставить в известность органы, наложившие взыскания, об уплате (поступлении на счета) установленных сумм. В результате массовый характер приобрели обращения сотрудников подразделений Госавтоинспекции России к судебным приставам-исполнителям. Последние, в свою очередь, не проявляют должной активности в реализации этих постановлений, поскольку более чем в 40 % случаев речь идет о сумме в 50 рублей, и общие затраты на оформление и взыскание такой суммы нередко существенно превышают сумму штрафа.
Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что практически полностью исключена возможность наказания большинства иногородних граждан, не желающих добровольно уплатить штраф, предписанием ч. 1 и 2 ст. 29.5, предусматривающим рассмотрение дел только по месту совершения административного правонарушения при отсутствии соответствующего ходатайства лица привлекаемого к ответственности.
Эти изъяны нормативно-правовой базы приводят к распространению среди личного состава Госавтоинспекции имитации служебной активности, чаще всего проявляющейся в таких действиях, как остановка и проверка только тех типов транспортных средств, контакты с водителями и владельцами которых заведомо не влекут существенных физических и психических усилий (дешевые легковые автомобили, транзитный грузовой транспорт и т.д.); подмена вида субъектов ответственности при оформлении материалов по фактам нарушений нормативов, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения (например, наложение штрафа не на пешеходов
- нарушителей Правил, а на водителей транспортных средств); намеренное запаздывание на места дорожно-транспортных происшествий в надежде на то, что необходимые при этом неотложные действия будут выполнены другими службами (бригадами скорой медицинской помощи, Министерства по чрезвычайным ситуациям, гражданами); привлечение к административной ответственности лиц, совершивших правонарушения чисто формального характера, в отношении которых можно было бы ограничиться профилактической беседой или устным замечанием, а также стремление уклониться от полноценного исполнения служебных обязанностей, связанных с реализацией мер административно-правового воздействия на участников дорожного движения.
6 июля 2005 г. Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный Закон № 120-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Этот закон был одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г. и 22 июля 2005 г. подписан Президентом Российской Федерации. Федеральный Закон был опубликован в «Российской
газете» 28 июля 2005 г. Согласно закону, изменены санкции к водителям, которые нарушают ряд статей КоАП РФ.
Изменения внесены в ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ. Согласно им, административный штраф (с превышением размеров, указанных в абзаце первом настоящей части, но не превышающем для должностных лиц двести МРОТ, для юридических лиц - пять тысяч МРОТ) будет налагаться в числе уже имеющихся теперь и за нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного движения.
Управление транспортным средством без государственных регистрационных знаков (ч. 2 ст. 12.2) влечет наложение административного штрафа в размере двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.
Часть третья указанной статьи в новой редакции предусматривает за установку на транспортном средстве заведомо подложных государственных регистрационных знаков, а равно управление транспортным средством с заведомо подложными государственными регистрационными знаками - наложение административного штрафа на граждан в размере двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц, ответственных за эксплуатацию, от 150 до 200 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 4 тысяч до 5 тысяч минимальных размеров оплаты труда.
Ст. 12.4. увеличивает размер административного штрафа, налагаемого на граждан, до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией указанных приборов и приспособлений; на должностных лиц, ответственных за эксплуатацию транспортных средств, - от ста пятидесяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией указанных приборов и приспособлений; на юридических лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда с конфискацией указанных приборов и приспособлений.
2. Установка на транспортном средстве без соответствующего разрешения устройств для подачи специальных световых или звуковых сигналов (за исключением охранной сигнализации) -влечет наложение административного штрафа на граждан в размере двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией указанных устройств; на должностных лиц, ответственных за эксплуатацию транспортных средств, - двухсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией указанных устройств; на юридических лиц - пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда с конфискацией указанных устройств.
3. Незаконное нанесение на наружные поверхности транспортного средства специальных цветографических схем автомобилей оперативных служб влечет наложение административного штрафа на граждан в размере двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц, ответственных за эксплуатацию транспортных средств, - двухсот минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда.
Изменения внесены в ст. 12.31 КоАП РФ. Выпуск на линию транспортного средства с заведомо подложными государственными регистрационными знаками либо с установленными на передней его части световыми приборами с огнями красного цвета или световозвращающими приспособлениями красного цвета, а равно световыми приборами, цвет и режим работы которых не соответствуют требованиям Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, в размере от ста пятидесяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда.
Выпуск на линию транспортного средства с установленными на нем без соответствующего разрешения устройствами для подачи специальных световых или звуковых сигналов (за исключением охранной сигнализации), а равно с незаконно нанесенными на его наружные поверхности специальными цветографическими схемами автомобилей оперативных служб влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, ответственных за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, в размере двухсот минимальных размеров оплаты труда2.
Таким образом, мы наблюдаем тенденцию к ужесточению наказаний в виде административного штрафа. Однако предусмотрена возможность установления повышенного размера штрафа на должностных и юридических лиц. Что касается граждан, то в отношении них какого-либо повышения размера штрафа не допускается.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (с учетом последующих изменений и дополнений), размер одного МРОТ как единицы оплаты труда увеличился с 1 января 2001 г. к 1 сентября 2005 г. в 3,6 раза (с 200 до 800 рублей в месяц), а с 1 мая 2006 г равен 1100 рублей в месяц. В то же время, согласно ст. 5 Закона, размер одного МРОТ, используемого для исчисления штрафов, остался неизменным -100 рублей.
Исходя из этого, можно говорить о сложившемся очевидном дисбалансе в использовании МРОТ в качестве единицы измерения3.
Максимальный размер штрафа, назначенного за административные правонарушения, по-прежнему равен 2,5 тысячам рублей. Причем фактически он постоянно уменьшается по мере роста одного МРОТ как единицы оплаты труда.
К примеру, в настоящее время максимальный размер штрафа, налагаемого Госавтоинспекцией за административные правонарушения в области дорожного движения, составляет: в отношении граждан
- 2 тыс. рублей (20 МРОТ за невыполнение требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения - ст.12.26 КоАП РФ); в отношении должностных лиц - 3 тыс. руб. (30 МРОТ за нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Конституционное право, административное право
переездов или других дорожных сооружений - ст. 12.34 КоАП РФ); в отношении юридических лиц - 30 тыс. руб. (300 МРОТ за аналогичное нарушение - ст. 12.34 КоАП РФ). В связи с этим можно предположить, что административное наказание в виде штрафа не в состоянии оказать существенное воздействие на лиц, совершающих правонарушения в области дорожного движения.
Согласно мнению А.Ю. Якимова, изменить ситуацию можно различными путями.
1. Значительное увеличение размера административного штрафа, измеряемого в количестве МРОТ, который может быть наложен на граждан, должностных и юридических лиц. Однако это не способно предотвратить дальнейшее фактическое снижение величины штрафных санкций с учетом тенденций инфляционного характера.
2. Установление размера одного МРОТ, используемого при назначении штрафа, равного размеру одного МРОТ как единицы оплаты труда.
3. Наиболее предпочтительным представляется оптимальное сочетание обоих вышеуказанных способов. (т.е. одновременное увеличение и количества МРОТ и величины одного МРОТ). Именно это должно привести к тому, что административный штраф станет серьезной санкцией, применение которой даст возможность обеспечить реальный профилактический эффект. В связи с этим затрагивается и вопрос о правилах назначения наказаний за совершение нескольких административных правонарушений, который является наиболее актуальным именно для применения административного штрафа. В соответствии с ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ, при совершении лицом двух и более правонарушений наказание назначается за каждое совершенное правонарушение.
Однако до недавнего времени в ч. 2 той же статьи было установлено, что в случае, если лицо совершило несколько правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции. При этом даже не оговаривалось, что это должна быть санкция, предусматривающая более строгое наказание.
В августе 2004 г. в ст. 4.4 КоАП РФ были внесены определенные изменения. Теперь, в соответствии с ч. 2 указанной статьи, при совершении одного действия (бездействия), содержащего составы правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя или более статьями (частями статей) Особенной части КоАП РФ и рассмотрение дел, о которых подведомственно одному и тому же должностному лицу, наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение более строгого административного наказания. В ч. 3 рассматриваемой статьи специально уточнено, что в таком случае административное наказание назначается в пределах санкции, при применении которой может быть назначен наибольший административный штраф в денежном выражении, если указанными санкциями предусматривается наложение штрафа.
Применительно к назначению административного наказания следует обратить внимание на необходимость оптимального определения срока давности привлечения к административной ответственности. В соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, по общему правилу, постановление по делу не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.
С учетом установленной в гл. 30 КоАП РФ процедуры пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях возможна ситуация, когда указанный двухмесячный срок истечет до вынесения окончательного постановления о назначении административного наказания4. В реальных условиях встречаются подобные случаи, нередко приводящие к фактическому уклонению виновного лица от ответственности.
Практические работники обращали внимание на данную проблему еще в период действия КоАП РСФСР5 .
По мнению А.Ю. Якимова, целесообразно дополнить ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, предусмотрев, что в случае обжалования или опротестования постановления по делу лицо может быть привлечено к ответственности не позднее четырех месяцев со дня совершения административного правонарушения.
Представляется возможным увеличить общий срок давности привлечения к административной ответственности до шести месяцев. Как отмечает А.К. Соловьева, двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности меньше срока давности применения дисциплинарного взыскания по трудовому законодательству. Так, ч. 4 ст. 193 Трудового кодекса РФ устанавливает, что «дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка6.
Предлагаемое увеличение срока давности привлечения к административной ответственности в указанных случаях представляется вполне достаточным для того, чтобы обеспечить реализацию принципа неотвратимости наказания.
1 См.: Дмитриев С.Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы. М., 2002. С. 8.
2 См.: Российская газета. 2005. 28 июля.
3 См.: Якимов А.Ю. Административный штраф за правонарушения в области дорожного движения: вопросы назначения и взыскания // Право и государство: теория и практика. 2005. № 2.
4 См.: Мельгунов В.Д. Процессуальные проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях (по материалам судебной практики Санкт-Петербурга // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2004. С. 209.
5 См.: Поморжанский А.В. Некоторые проблемы практики административно-юрисдикционной деятельности // Административная ответственность / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М., 2001. С. 62.
6 См.: Соловьева А.К.. Процессуальные проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях (по материалам судебной практики Санкт-Петербурга // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2004. С. 232.
