CC BY
270
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Г.В. Матвиенко, С.Е. Чаннов
И овый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [1], принятый 1 июля 2002 года, призван решить ряд проблем, которые в течение многих лет оставались неурегулированными в отечественном административном законодательстве. Одной из них является определение понятия «должностное лицо» применительно к административному законодательству.
Должностные лица, как известно, являются специальными субъектами
МАТВИЕНКО Галина Владимировна -
кандидат юридических наук, доцент
ЧАННОВ Сергей Евгеньевич -
кандидат юридических наук, доцент
Поволжской академии
государственной
службы
им. П.А. Столыпина
административной ответственности. В силу этого административная ответственность за многие правонарушения предусмотрена только в том случае, если они совершены должностными лицами, которые в большинстве случаев несут ее в повышенном, по сравнению с простыми гражданами, размере.
Между тем в течение долгого времени определение должностного лица имелось только в уголовном законодательстве; до принятия КоАП РФ ни в советском, ни в российском административном законодательстве определения этого понятия не давалось. Однако в уголовном праве в силу специфических задач, отличных от административного права, понятие должностного лица используется для определения специального субъекта должностного преступления, поскольку «уголовное законодательство имеет в виду не определение должностного лица, его прав и обязанностей в целом, а лишь установление возможности повышенной ответственности для лиц, выполняющих функции, важные для государства» [2, с. 143].
Отсутствие закрепленного в административном законодательстве определения должностного лица влекло за собой многочисленные попытки установить характерные признаки, выделяющие должностных лиц из массы остальных служащих.
Еще в 1949 году Ц.А. Ямпольская подчеркнула в своем определении, что «должностными лицами являются те государственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов» [3, с. 141]. Ряд ученых делают акцент и на другие признаки. Например, В.М. Манохин и Н.М. Конин относят к таковым обладание полномочиями распорядительного характера [4]. И.Н. Пахомов определяет должностных лиц как государственных служащих -носителей государственно-властных полномочий [5, с. 56].
Позиция Ц.А. Ямпольской была подвергнута критике со стороны Ю.А. Петрова. В частности, он отмечал, что использование в качестве единственного критерия определения должностного лица права на совершение юридически значимых действий не позволяет его отграничить от иных служащих: «...юридически значимые действия в определенном смысле осуществляют все государственные и общественные служащие. Само по себе выполнение трудовых функций техническими исполнителями не может не вызвать тех или иных правовых последствий. Так, невыполнение задания в установленный срок или недоброкачественное выполнение задания вызывает ответственность перед руководителем. С другой стороны, образцовое исполнение обязанностей техническим исполнителем, как правило, влечет его поощрение
в юридически установленном порядке. Поэтому признак «право на совершение юридически значимых действий» неточно выражает социальное содержание тех прав, о которых идет речь в определении Ц.А. Ямпольской». Ю.А. Петров предложил относить к должностным лицам всех служащих, в той или иной мере осуществляющих управление как людьми, так и вещами [6, с. 35].
Именно такой подход в конечном счете и возобладал при определении должностного лица в новом Кодексе. В соответствии с примечанием к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Данное определение практически совпадает с понятием должностного лица, данным в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса РФ [7]. Безусловно, это положительный момент. Впервые в отечественном законодательстве появилось единое определение должностного лица применительно к этим двум отраслям права. Вместе с тем, чтобы определить, является ли тот или иной служащий должностным лицом, а следовательно, специальным субъектом административной и уголовной ответственности, необходимо рассмотреть выделяемые в законе признаки более подробно.
При анализе примечания к ст. 2.4 КоАП РФ становится очевидно, что в основу определения понятия должностного лица положены два критерия: первый - обладание полномочиями распорядительного характера; второй - обладание полномочиями административно-хозяйственного характера (представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера). Таким образом, необходимо установить, какие полномочия в сфере государственной и муниципальной службы можно отнести к организационно-распорядительным, а какие - к административно-хозяйственным.
Попытка дать подобного рода разъяснения применительно к уголовному законодательству делается в Постановлении Пленума Верхов-
ного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе». В нем устанавливается, что «к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности».
В целом, выделение такого круга представителей власти совпадает с перечнем представителей власти по КоАП РФ. Однако необходимо выяснить, что имеется в виду в обоих случаях под «распорядительными полномочиями». К сожалению, Верховный Суд РФ не дал однозначного ответа на этот вопрос, ограничившись простым перечислением некоторых функций организационно-распорядительного характера (руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарных взысканий) в качестве примера. Такой подход, на наш взгляд, оставляет слишком широкое поле для правового толкования. Точно так же Верховный Суд РФ лишь перечисляет некоторые административно-хозяйственные функции (управление и распоряжение имуществом и денежными средствами, принятие решений о начислении заработной платы, осуществление контроля за движением материальных ценностей и др.), оставляя остальные на усмотрение правоприменителя.
Тем не менее комментарий Верховного Суда РФ позволяет понять, какие именно группы функций являются организационно-распорядительными и административно-хозяйственными. Вместе с тем прежде чем использовать его в сфере административно-правового регулирования, необходимо определить насколько это оправданно в каждом конкретном случае.
Правовая система Российской Федерации допускает в общем случае применение аналогии закона, когда отсутствует норма права, регулирующая рассматриваемый вопрос, но в законодательстве имеется другая норма, регулирующая сходные отношения. Применение аналогии в праве не всегда допустимо, например, в области уголовного права. В российском законодательстве действует непреложный принцип «нет преступления без указания на то в законе» [8, с. 464]. Однако в данном случае речь идет о применении по аналогии уголов-
но-правовой нормы в административном законодательстве. К тому же имеется в виду не расширение карательной нормы, а лишь уточнение понятия, уже имеющегося в законодательстве. Представляется, что такая аналогия закона вполне допустима. Поэтому разъяснения Верховного Суда относительно понятия «должностное лицо» вполне могут быть использованы и применительно к административному законодательству.
Следует также отметить, что в юридической науке нет единого мнения по поводу юридической силы разъяснений Верховного Суда РФ. Касаясь разъяснений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики, Р.З. Лившиц поясняет: «Авторитет таких разъяснений очень велик, они безоговорочно принимаются судами, и не только судами. Каждое из разъяснений состоит из конкретных правовых норм. Если обычное решение общего или арбитражного суда имеет обязательное значение только для участников судебного процесса, т.е. носит персонифицированный характер, и его общее значение основывается скорее на авторитете суда, чем на конкретной норме, то разъяснение Пленума носит общий, не персонифицированный характер и подлежит всеобщему применению в силу закона» [9, с. 9].
Напротив, А.И. Рарог считает, что «ни из Конституции РФ, ни из федеральных конституционных законов, ни из других федеральных законов не следует, что разъяснения Пленума Верховного Суда РФ имеют нормативный характер и являются обязательными для судебных органов страны. Степень их обязательности определяется высоким авторитетом Верховного Суда РФ, высокой квалификацией членов Пленума Верховного Суда, правильностью и обоснованностью даваемых Верховным Судом разъяснений. Поэтому судебные и иные правоохранительные органы обычно руководствуются разъяснениями и указаниями Верховного Суда РФ, содержащимися не только в постановлениях его Пленума, но также в обзорах судебной практики по отдельным категориям дел, кассационной или надзорной практики и т.д. Однако разъяснения Пленума Верховного Суда РФ не всегда являются истиной в последней инстанции» [10, с. 53].
Не углубляясь в анализ дискуссии по этому вопросу, отметим, что, с нашей точки зрения, в соответствии с положением Верховного Суда в судебной системе Российской Федерации его разъяснения по вопросам судебной практики все же должны быть обязательными для всех нижестоящих судов общей юрисдикции. Другие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, могут руководствоваться указанным выше Постановлением Пленума Вер-
ховного Суда РФ в качестве авторитетного разъяснения конкретной правовой нормы.
Из приведенных Пленумом Верховного Суда примеров организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, а также сформулированного определения представителя власти, можно сделать вывод о том, что речь идет по сути о двух группах полномочий: по управлению людьми или организациями и управлению вещами.
Таким образом, для того чтобы определить, является ли конкретный служащий должностным лицом, необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами. Такие полномочия могут указываться как в его должностной инструкции, так и в общих компетенционных актах (например, в положении о государственной или муниципальной организации, в которой он работает). Управление в данном случае означает возможность совершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений, субъектами которых выступают физические или юридические лица (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации).
При этом правомерные действия любого должностного лица вызывают юридические последствия напрямую, минуя любые другие инстанции. Так, Ю.А. Петров невыполнение задания в определенный срок обычным техническим исполнителем причислял к действиям, вызывающим ответственность перед руководителем, что является юридически значимым последствием [6, с. 37]. Однако при этом следует учесть, что меры ответственности будут наложены на него в подобном случае руководителем, определяющим меру взыскания, причем он может вообще освободить рядового исполнителя от взыскания. Ответственность, являющаяся для технического исполнителя определенным правовым последствием, наступает для него не напрямую, а опосредованно, через его руководителя, который, являясь носителем распорядительных полномочий, наделен в том числе правом наложения взысканий и как раз является должностным лицом.
Должностное лицо, благодаря закрепленным за ним правам и обязанностям, может осуществлять организацию и контроль работы других лиц. При этом все действия должностных лиц имеют общую особенность: в них реализуются полномочия по осуществлению госу-
дарственной или общественной власти в процессе социального управления в широком смысле. Иными словами, так называемые «юридически значимые действия» подразумевают осуществление организационно-распорядительных управленческих функций, что немыслимо без реализации власти, без формулирования управляющим субъектом властных предписаний, направленных на организацию поведения других лиц [11].
При определении круга должностных лиц государственной и муниципальной службы возникает еще одна сложность, обусловленная наличием этого понятия в некоторых других правовых актах. Так, ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» [12] устанавливает, что должностным лицом местного самоуправления является выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Фактически под данное определение попадают все лица, занимающие муниципальные должности, как выборные, так и должности муниципальной службы. Однако следует иметь в виду, что в соответствии с той же ч. 1 ст. 2 данное определение используется только для целей настоящего Федерального закона. Таким образом, при привлечении должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности следует использовать определение, приведенное в КоАП РФ, в других случаях - определение, данное в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Следует отметить, что определения должностного лица встречаются в региональном, а также местном законодательстве. Некоторые из них совпадают с используемым КоАП РФ. В качестве примера можно привести ст. 4 Кодекса Свердловской области об административной ответственности [13]. В отдельных нормативных актах выделяются дополнительные признаки должностных лиц. Например, в ст. 30 Устава г. Саратова должностные лица администрации города определяются как муниципальные служащие, выполняющие властные, организационно-распорядительные и управленческие полномочия [14].
На практике при привлечении государственных и муниципальных служащих к административной ответственности следует учитывать следующие правила. В случае противоречия между законом и подзаконными актами действует закон, то есть Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях. Противоречия же между Кодексом и законодательными актами разрешаются исходя из конституционных норм о соотношении федерального и регионального законодательств.
В соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов. В случае противоречия между федеральными законами и законами субъектов, принятыми по предметам совместного ведения, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции действует федеральный закон. Исходя из этого, все юридические коллизии между Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и региональными нормативными актами разрешаются в пользу Кодекса.
КоАП РФ закрепляет также основные положения об административной ответственности должностных лиц. В соответствии со ст. 2.4 Кодекса должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Непременным условием привлечения таких лиц к административной ответственности является наличие в их действии (бездействии) вины (ст. 2.2 КоАП РФ).
Глава 3 Кодекса определяет цели административного наказания и виды наказаний. По сравнению с КоАП РСФСР 1984 года основные виды мер административной ответственности сохранены, однако законодатель отказался от исправительных работ, но ввел новую меру административной ответственности - дисквалификацию. Согласно ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие виды наказаний (мер административной ответственности):
- предупреждение;
- административный штраф;
- возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения;
- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
- лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
- дисквалификация.
Статья 3.3 Кодекса подразделяет эти административные наказания
на основные и дополнительные. В науке административного права к основным наказаниям принято относить такие меры административной ответственности, которые назначаются самостоятельно и не могут применяться в дополнение к другим (предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, дисквалификация). Дополнительными, по общему правилу, считаются такие административные наказания, которые самостоятельно не назначаются, а могут лишь присоединяться к основным. Однако этот принцип является относительным, поскольку отдельные виды наказаний могут применяться, согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях, как в качестве основных, так и в качестве дополнительных мер административной ответственности (возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения, конфискация орудия или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства). Такое деление необходимо прежде всего при назначении определенной меры ответственности в процессе квалификации содеянного.
Должностные лица, выполняющие функции представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные полномочия в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, являются субъектами административной ответственности различных групп правонарушений, составы которых содержит Особенная часть Кодекса (раздел II).
Сравнивая КоАП РФ 2000 года с КоАП РСФСР 1984 года, можно с уверенностью утверждать, что законодатель сохранил подход к административно-правовому статусу должностных лиц в части их ответственности. По-прежнему в качестве основных к ним применяются такие наказания, как предупреждение и административный штраф. Данные взыскания могут быть применены в отношении любой категории должностных лиц, указанных в ст. 2.4 КоАП РФ. Примечательно, однако, что в большинстве составов именно административный штраф как санкция превалирует над остальными мерами ответственности, и не только в отношении должностных лиц, но и иных субъектов ответственности.
К некоторым категориям должностных лиц может применяться новая, ранее не предусмотренная санкция - дисквалификация. Это касается той категории должностных лиц, которые выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные
функции в исполнительном органе управления юридического лица, являются членами совета директоров, осуществляют предпринимательскую деятельность в качестве юридического лица. Распространяется данное наказание и на арбитражных управляющих. Согласно ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица на срок от 6 месяцев до 3 лет права занимать определенные должности, связанные с управлением юридическим лицом (например, входить в совет директоров), и заниматься иной деятельностью. Указанная мера административной ответственности назначается только в судебном порядке.
Предупреждение согласно ст. 3.4 КоАП РФ - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.
Несомненным достоинством нового административного Кодекса является тот факт, что законодатель четко определил размеры штрафных санкций, в том числе применяемых к должностным лицам (ст. 3.5 КоАП РФ). Это позволит избежать путаницы при назначении административного наказания.
Административный штраф является денежным взысканием, сумма которого подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок исчисления административного штрафа законодатель ставит в зависимость от следующих базовых сумм:
- минимального размера оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленного федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения;
- стоимости предмета административного правонарушения на момент правонарушения или его пресечения;
- суммы неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.
При наложении взысканий следует также учитывать, что по общему правилу размер административного штрафа, налагаемого на должностных лиц и исчисляемого в минимальном размере оплаты труда (далее -МРОТ), не может превышать 50 МРОТ (ч. 3 ст. 3.5 КоАП Рф). Однако за отдельные правонарушения может предусматриваться административный штраф, превышающий указанные максимальные пределы (но не более 200 МРОТ).
КоАП РФ содержит исчерпывающий перечень составов таких пра-
вонарушений: нарушения законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне России, антимонопольного, таможенного, валютного законодательства, а также законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, о рекламе, об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Данный перечень появился в ст. 3.5 не случайно. В целях кодификации административного законодательства и удобства квалификации содеянного в КоАП РФ были перенесены административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусматривалась не в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, а в иных нормативных актах: Налоговом кодексе РФ, Таможенном кодексе РФ, антимонопольном законодательстве и т.д. В результате проведенной кодификации ряд нормативных актов полностью или частично (в части административной ответственности) утратили силу [15]. В большинстве случаев ответственность за совершение указанных выше правонарушений появилась в административном законодательстве относительно недавно - после либерализации российской экономики, принятия Конституции РФ, Г ражданского кодекса РФ, признавших равенство всех форм собственности, а также установивших приоритет прав и свобод человека и гражданина. Как правило, размеры штрафных санкций за совершение подобных деяний определялись исходя из оформившихся в российской экономике рыночных отношений. Кроме того, относительно высокий размер штрафов в данном случае объясняется огромным ущербом, который может быть причинен обществу, государству, окружающей природной среде, экономической стабильности государства в результате совершения должностными и иными лицами подобных деяний.
В качестве дополнительного наказания, применяемого к должностным лицам, КоАП РФ называет конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения. Учитывая множество постановлений и определений Конституционного Суда РФ, отменяющих административный порядок конфискации, законодатель теперь прямо указывает на то, что данное взыскание может применяться только в судебном порядке.
Таким образом, вступивший в силу новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях достаточно четко регламентирует особенности административной ответственности должностных лиц и решает ряд проблем науки административного права.
1. Российская газета. 2001. 30 дек.
2. Советское административное право. М., 1962.
3. ЯмпольскаяЦ.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949.
4. Служба в государственных и общественных организациях / Под ред. Д.Н. Бахраха, В.М. Манохина, Н.М. Конина. Свердловск, 1988.
5. Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. Львов, 1965.
6. Петров Ю.А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. № 6.
7. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
8. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Маль-ко. М., 2000.
9. Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права. М., 1997.
10. РарогА.И. Правовое значение разъяснений Верховного Суда Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 2.
11. Петухов Г.Е., Васильев А. С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Известия вузов. Правоведение. 1980. № 3.
12. Российская газета. 2003. 8 окт.
13. Областная газета. 1997. 10 дек.
14. Устав города Саратова от 22 декабря 1996 г. (в редакции от 28 сентября 2000 г.) // Саратовская мэрия. 1997. 25-31 июля. № 29 (222).
15. Федеральный закон РФ от 20 декабря 2001 г. «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2001. 31 дек.
