CC BY
286
Цыренова И.Ц. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
14. ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ, УЧЕТ
14.1. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Цыренова Ирина Цыреновна, аспирантка, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, кафедра управления общественным сектором
Контакты автора: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы осуществления государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью. Дается характеристика наиболее актуальным направлениям финансового контроля и предлагаются пути его совершенствования.
Ключевые слова: финансовый контроль, государственная собственность, эффективность управления, результативность
THE PROBLEMS OF FINANCIAL CONTROL REALIZATION IN THE SPHERE OF STATE PROPERTY
Tsyrenova Irina Tsyrenovna, post graduate student, Chair of public sector management, Russian academy of state service under the President of the Russian Federation
Annotation: In the article questions consumption of state financial control in the sphere of state property is considered. The characteristic is given to the most actual directions of financial control and ways of its perfection are offered.
Keywords: financial control, state property, the management efficiency, productivity
В традиционном смысле государственный финансовый контроль позволяет управлять общественными ресурсами и влиять на легитимность их использования. Одной из наиболее важных сфер, требующих создания упорядоченной системы финансового контроля является государственная собственность. Во многом эта необходимость обусловлена многообразием1 и сложностью отношений, складывающихся в этой сфере, а также сложной системой государственных органов, управляющих государственной собственностью и контролирующих этот процесс.
В настоящее время, проявляется стойкая тенденция переноса акцента имущественной политики государства с приватизации на управление государственной собственностью. Правовую основу приватизации федерального имущества составляет Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Правила раз-
1 По состоянию на 24 мая 2010 г., зарегистрировано 1 704 958 объектов в реестре федерального имущества; 570 956 808 гекта-
ров земли зарегистрировано в собственности Российской Федерации; 3124 акционерных обществ с государственным участием находится в управлении Росимущества. Источник: Росимущество.
работки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. № 806.
Ученые констатируют, что «чем масштабнее государственный сектор, тем более ограниченными являются возможности обеспечения управляемости и эффективного контроля» [0, с. 430]. В связи с этим, можно отметить, что основными целями и задачами государственной политики в сфере приватизации федерального имущества в настоящее время являются: сокращение избыточного объёма государственной собственности;
привлечение инвестиций и современных технологий новыми собственниками, заинтересованными в долгосрочном развитии приватизированных предприятий;
повышение эффективности управления за счёт усиления ответственности собственников;
оптимизация структуры государственной собственности, в том числе путём её концентрации и преобразования ФГУП в ОАО;
создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего малого и среднего.
Все доходы федерального бюджета от имущества, которое находится в государственной собственности, можно разделить на две части 1) в зависимости от характера и 2) в зависимости от их источников. В зависимости от характера имущества группу образуют поступления от использования государственного имущества (возобновляемые источники). Другая группа объединяет поступления, имеющие единовременное происхождение, которые не могут быть возобновлены ввиду перехода прав собственности от государства к другим юридическим и физическим лицам после его продажи, в том числи в рамках приватизации (невозобновляемые источники).
Возобновляемые источники дохода от использования федерального имущества, можно разделить их на внутренние (находящиеся внутри России) и внешние (находящиеся за рубежом). Внутренние источники можно разделить на две группы: 1) доходы по результатам хозяйственной деятельности и 2) доходы от аренды.
Виды доходов федерального бюджета от использования государственной собственности представлена в табл. 1.
Эксперты, исследовавшие динамику доходов от возобновляемых и невозобновляемых ресурсов, отмечают, что в 2010 г. в части возобновляемых источников, можно отметить весьма заметный рост доходов, являющихся прямыми производными от результатов текущей хозяйственной деятельности. Совокупный же объем доходов федерального бюджета от приватизации (продажи) и использования государственного имущества (табл. 12) в 2010 г. вырос более чем в 2,4 раза по сравнению с 2009 г. Их абсолютная величина (88,4 млрд руб.) вернулась на предкризисный уровень 2008 г., причем если доходы от приватизации (продажи) имущества превысили его более чем в полтора раза, то доходы от использования государственного имущества не достигли данного рубежа. Доля невозобновляемых источников в структуре совокупных доходов от приватизации (продажи) и использования государственного имущества в 2010 г. возросла до 21%,
что заметно больше показателей 2008-2009 гг. (1214%). При этом доходы от использования государственного имущества продолжали преобладать, составив без малого 79%, как и в 2001-2002 гг. и 2006-2007 гг. Что касается их абсолютной величины, то она соответствовала уровню 2006 г., тогда как доходы от приватизации и продажи различного имущества оказались ниже его [1, с. 425].
Таблица 1
Виды доходов федерального бюджета от использования государственной собственности в 2009 году2
Доходы от невозобновляемых источников (млн.руб) 4544Д
Продажа акций, находящийся в федеральной собственности 1952^
Доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (эа исключением земельных участков федеральных автономных учреждений), относимые к доходам федерального бюджета 1152р
Продажа различного имущества. ■ продажа квартир; * реализация имущества, находящегося в оперативном управлеиж федеральных учреждений: ■ реализация высвобождаемого движимого и недвижимого военного и иного имущества федеральных органов исполнительной власти в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба. ■ реализация продуктов утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов; " реализация проекции военного назначения из шпичкя федеральных органов исполнительной власти в рамках военно-технического еотрул ничества; ■ реализации продуктов утилизации вооружения и военной технжн в рамках федеральной целевой фограммы /Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005—2010 гт.)>* ■ декады от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности, а также декады от продажи нематериальных активов (НМЛ), относимые к дскосахі федерального акмекета. 1438,7
Доходы 01 возобновляемых 11СІОЧМІКОВ (млн.руб) 131849.6
Дивиденды по акциям 101142
Арендная плата за земли, находящиеся в государственной собственности біТОр
Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности. * переданного в оперативное убавление ихіеющим государственный статус научным учрежсеннш. 113 507,6
наук и отраслевых академий наук, образ сватальним учреждениям, учреждениям здравоохранения, учреждениях! федеральной почтовой связи ■ Федерального агентства се яги государств енньіхіу<фежденияхі культуры и кгкмгетва. гос/дарстьенныхі архивных! \‘чреждеккям
Доходы от перечисления «асти прибыли, остающейся поел е уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУПов 17573
Как показывает анализ, можно говорить, что доминируют доходы от использования государственного имущества, то есть от возобновляемых источников (рис. 1). Таким образом, на первый план выходит необходимость управления объектами государственной собственности. Место и роль управления государственной собственностью определяется, на наш взгляд, следующими характеристиками:
Во-первых, это конкретный вид деятельности, имеющий функциональную и компетенционную специфику. Государственное управление - это прерогатива специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти.
Во-вторых, в основе данной деятельности лежит исполнение нормативных правовых актов, так как управление государственной собственность можно обозначить как деятельность исполнительнораспорядительного характера.
В-третьих, государственное управление - это подзаконная деятельность, осуществляемая на основе законодательных актов, то есть она вторична по отношению к законодательной деятельности.
То есть, в процессе управления государственной собственностью можно выделить два основополагающих аспекта:
1) учет объектов государственной собственности;
2 Составлено автором на основе данных ФЗ РФ от 03.10.2010 № 255-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2009 год».
2) контроль за использование объектов государственной собственности (в том числе и финансовый контроль).
К функциям, влияющим на объекты управления, относятся:
- функция прогнозирования, которая в отношении объектов государственной собственности имеет первоочередное значение, т.к. позволяет получить представление о развитии того или иного процесса как результата принятого решения;
- функция планирования, позволяющая определить необходимые ресурсы для осуществления того или иного процесса. В отношении управления государственной собственностью проявляется, например, в формировании планов приватизации государственного имущества;
- функция регулирования, подразумевающая установление общих требований к государственной управленческой деятельности;
- контроль, позволяющий обеспечить соответствие действий субъектов управления требованиям нормативных правовых актов. Это может быть административный контроль, таможенный, и конечно финансовый контроль.
2010
200?
2008
2007
2006
2005
200І
2005
2002
2001
2000
О 100300 200000 300000 400000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
В ДОХОДЫ от приватизации (пт .руб.) 27167,5 10307,9 10445,9 [4077,6 70545,1 41254,2 24726,4 >5429/ 12595,1 4544,1 18677,6
В возобновляемые точиш (млн.руб.) 23244,5 29241,9 353624 41261,1 50249,9 56103,2 69173,4 50331,5 176267 151850 69728,8
Рис. 1. Соотношение доходов от приватизации и доходов из возобновляемых источников в 2000-2010 г.г.3
Исходя из сущности государственного управления, на наш взгляд, можно сформировать следующую систему функций государственного управления, реализуемых, в том числе и в сфере управления государственной собственностью (рис. 2):
а) функции, влияющие на объекты управления;
б) функции управления, реализуемые в отношении самой системы управления.
3 Составлено автором на основе данных Федеральных законов «Об исполнении федерального бюджета» за 2000-2009 гг.; Отчета об исполнении федерального бюджета на 1 января 2011 года, www.roskazna.ru.
Цырен°ва и.Ц. КОНТРОЛЬ ЗА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
К функциям управления, реализуемым в отношении самой системы управления, относятся:
- организационная функция, подразумевающая формирование системы государственных органов, осуществляющих управление государственной собственностью;
- координирующая функция, обеспечивающая согласованность деятельности всех государственных органов;
- контроль, обеспечивающий соответствие действий субъектов управления требованиям нормативных правовых актов. Здесь также можно выделить финансовый контроль.
Рис. 2. Функции государственного управления
Таким образом, финансовый контроль можно рассматривать как функцию управления государственной собственностью.
Первую группу функций осуществляют государственные органы специально уполномоченные на управление государственной собственностью. В настоящее время, значительную часть полномочий по управлению государственной собственностью реализует Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которое в свою очередь находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим такие функции, как: управление федеральным имуществом, организация продажи приватизируемого федерального имущества, реализация имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, реализация конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, оказание государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений, функции в области приватизации, реализует полномочия собственника, в том числе права акционера, осуществляет полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства.
Как отмечает А.Ю. Демидов, государственное управление как целенаправленная деятельность органов исполнительной власти по выполнению соответст-
вующих задач и функций может быть охарактеризовано с использованием категорий социальной эффективности, экономической эффективности и результативности [2]. В плане определения социальной эффективности деятельности на первое место выходит получаемый социальный эффект, критериями которого выступают [3, с. 80]:
уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам;
темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые
по методике ООН;
уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения с разбивкой доходов по категориям, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающими позитивными результатами.
Г. В. Атаманчук отмечает, что «... эффективность управления - один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление» [4, с. 394-395].
Соответственно, под экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти по управлению государственной собственностью можно понимать соотношение затрат на содержание органов власти, осуществляющих управление государственной собственностью и бюджетных доходов от использования государственного имущества как из возобновляемых, так и из невозобновляемых источников.
Таким образом, мы можем определить цель государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью как обеспечение соответствия содержания имущественных отношений в сфере управления государственной собственностью задачам финансовой политики государства.
Как отмечает В. П. Горегляд, «в новой системе бюджетных координат государство должно контролировать не только и не столько технологию расходов, сколько решение конкретных функциональных задач, поставленных перед государственными управленческими структурами. Иначе говоря, речь идет о повышении ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности. Эта система должна отслеживать степень выполнения принятых на себя обязательств на основе установленных показателей конечных и непосредственных результатов деятельности» [5]. В контексте темы нашей статьи, конкретизируем основные задачи государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью:
1) организация и осуществление контроля над целевым расходованием бюджетных средств, выделяемых по объектам государственной собственности;
2) определение эффективности использования федеральной собственности;
3) оценка обоснованности расходных статей федерального бюджета в отношении объектов государственной собственности;
3) своевременное выявление отклонений в процессе управления объектами государственной собственности;
4) контроль законности использования объектов государственной собственности;
5) оценка эффективности деятельности государственных органов, ответственных за управление государственной собственностью;
6) контроль полноты и достоверности финансовой отчетности предприятий с государственным участием;
7) выявление злоупотреблений в процессе оборота объектов государственной собственности;
8) профилактическая работа с целью повышения финансовой прозрачности процесса управления государственной собственностью.
9) эффективность использования объектов государственной собственности, предоставляемых организациям различных форм собственности;
10) предварительный финансовый контроль всех законодательных актов, нормы которых затрагивают отношения в сфере государственной собственности;
11) обеспечение интересов государства при проведении процедуры банкротства.
На важность выделения последней из перечисленных задач прямо указал С. В. Степашин на совещании по вопросам совершенствования государственного контроля в Российской Федерации, которое состоялось 8 декабря 2010 г. В частности, он отметил: «Важным направлением сотрудничества с правоохранительными органами являются обеспечение интересов государства в процедурах банкротства на стратегически значимых объектах и борьба с рейдерством» [6].
В заключение выделим основные направления совершенствования финансового контроля в сфере управления государственной собственностью.
Во-первых, должно совершенствоваться нормативное правовое регулирование всей системы государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью, включая финансовый контроль на региональном и муниципальном уровне.
Во-вторых, в отношении государственной собственности основные акценты финансового контроля должны концентрироваться не только на финансовых потоках от продажи или использования объектов государственной собственности, но на эффективности управления этими объектами. При этом, необходимо исследовать экономический и социальный эффект по бюджетным затратам по объектам государственной собственности.
В-третьих, в объекты финансового контроля должны включаться все субъекты, использующие бюджетные средства и объекты государственной собственности, в том числи госкорпорации.
В четвертых, задачи, функции и полномочия Счетной палаты по осуществлению внешнего государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью должны быть четко прописаны в законодательстве.
Список литературы:
1. Российская экономика в 2010 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 32) - М.: Институт Гайдара, 2011. - 591 с.
2. Демидов, А.Ю. Вопросы повышения эффективности и результативности государственного управления // Бюджет. -2010. - № 3. - С.74-78.
3. Адамс, Р. Основы аудита: пер. с англ./ под ред. Я.В. Соколова. - М.: Аудит, ЮНИТИ, 1995. - 398 с.: ил.
4. Атаманчук, Г.В. Управление: сущность, ценность,
эффективность: Учебное пособие для вузов. - М.:
Академический проект; Культура, 2006. - 544 с.
5. Горегляд, В. П. Выступление заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации на научнопрактической конференции «Проблемы нормативного правового регулирования государственного финансового контроля» // Бюллетень Счетной палаты РФ. - 2011. - № 1(157).
6. Степашин, Н.С. Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации на совещании по вопросам совершенствования государственного контроля в Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты РФ. - 2011. - № 1(157).
References:
1. Russian economy in 2010. Tendencies and prospects. - M.: Gaydar institute, 2011. - 591 p.
2. Demidov A.U. The questions of rising efficiency and productivity state management // The budget. - 2010. - № 3. - p. 7437Adams P. The audit fundament. - M.: Audit, UNITI, 1995. -398 p.
4. Atamanchuk G.V. Management: essence, value, efficiency. -M.: The academic project., 2006 - 544 p.
5. Goreglyad V.P. The appearance of ex - chairman Audit chamber of Russian Federation at research and practice coference “The problems of financial control law regulation” // The bulletin of Audit chamber of Russian Federation. - 2011. - № 1 (157).
6. Stapashin N.S. The appearance of ex - chairman Audit chamber of Russian Federation at research and practice coference “The problems of financial control law regulation” // The bulletin of Audit chamber of Russian Federation. - 2011. - № 1 (157).
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Проблемы реализации финансового контроля в сфере управления государственной собственностью» аспирантки 3 курса кафедры управления общественным сектором РАГС при Президенте РФ Цы-реновой Ирины Цыреновны
Актуальность избранной темы исследования не вызывает сомнений, поскольку обусловлена теоретической и практической значимостью вопроса, касающегося финансового контроля в сфере управления государственной собственностью.
В статье определены цели, задачи государственного финансового контроля в сфере управления государственной собственностью, предложены пути его совершенствования.
В данной статье И.Ц. Цыренова продемонстрировала способность к научно-исследовательской работе, что выразилось в логике изложения, и в умении анализировать и обобщать материал.
Научная статья И.Ц. Цыреновой «Проблемы реализации финансового контроля в сфере управления государственной собственностью» представляет научный интерес и может быть рекомендована к публикации.
Профессор
д.э.н. В.Н. Зарубин
