CC BY
710
15.7. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Цыренова Ирина Цыреновна, аспирантка, кафедра управления общественным сектором Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации г. Москва
Контакты автора: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена вопросам государственного финансового контроля в Российской Федерации. В работе рассмотрены правовые основы функционирования органов государственного финансового контроля, международные принципы деятельности органов финансового контроля; указаны недостатки системы финансового контроля в стране; предложены направления совершенствования государственного финансового контроля в России. Ключевые слова: государственный финансовый контроль, развитие системы государственного финансового контроля, финансовый контроль
THE ANALYSIS OF PROBLEMS IN THE STATE FINANCIAL CONTROL SYSTEM DEVELOPMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Tsyrenova Irina Tsyrenovna, post graduate student, diair of public sector management, Russian academy of state service under the President of the Russian Federation
Annotation: the article is dedicated to state financial control in the Russian Federation. In work legal bases in functioning structures of the state financial control, the international principles activity of financial control structure are considered; lacks of system of financial control in the country are specified; directions of perfection in the state financial control in Russia are offered. Keywords: the state financial control, development of the state financial control system, financial control Проблемы развития и совершенствования государственного финансового контроля сейчас весьма актуальны.
Во-первых, в условиях бюджетной, административной, пенсионной реформ и проведения преобразований на всех уровнях управления возникла необходимость комплексного подхода к разработке основных направлений создания эффективной целостной системы государственного финансового контроля, построенной на единых организационных и методических принципах. Проводимая административная реформа внесла качественные изменения в порядок осуществления государственного финансового контроля, создав целую систему органов исполнительной власти, наделенных контрольными полномочиями на федеральном, региональном и местном уровнях.
Во-вторых, при курсе модернизации российской экономики с инновационными качествами возникает необходимость усиления контроля за эффективностью использования государственных средств и управления государственной (муниципальной) собственностью.
В-третьих, такие важнейшие направления государственной политики как борьба с коррупцией, снижение административного пресса на предприятия сложно реализовать без взаимодействия контрольных органов, четкой регламентации их деятельности.
В-четвертых, перспективы роста участия государства в деятельности корпораций в рамках частногосударственного партнерства требуют новых подходов к управлению и контролю за государственными средствами с учетом масштабов передаваемых корпорациям ресурсов и важности решаемых ими задач.
Чтобы управление финансовыми ресурсами было максимально эффективным, необходимо усиление роли государственного финансового контроля как одной из функций управления финансами.
В настоящее время понятие финансового контроля в нормативных документах не определено, в отечественной экономической литературе теме финансового контроля уделяется большое внимание, однако среди экономистов, рассматривающих эту проблему, нет единства взглядов по сущности финансового контроля. Одни ученые (В.М. Родионова, М.В. Романовский, С.Ф. Федулова) рассматривают финансовый контроль как форму реализации контрольной функции финансов, другие исследователи (Е.Ю. Грачева, М.В. Мельник) характеризуют его с позиций организационноуправленческого подхода как деятельность специально созданных контролирующих органов. Многие авторы (Л.И. Воронина, С.О. Шохин) рассматривают финансовый контроль как функцию управления, с чем нельзя не согласиться. По нашему мнению, управление без контроля становится бессмысленным. В Лим-ской декларации руководящих принципов контроля сказано: «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль -не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования»1.
В экономически развитых странах финансовый контроль подразделяется на государственный финансовый контроль и негосударственный финансовый контроль.
В нашей стране за последние полтора десятка лет произошли существенные перемены в экономических отношениях. Единую общегосударственную собственность сменили многоукладная экономика, базирующаяся на государственной, муниципальной, коллективной и частной собственности, образовались фондовый рынок и рынок капиталов, рыночные
регуляторы проникли во все сферы и звенья экономики, что сказалось на полноте охвата контрольными мероприятиями финансовых ресурсов и материальных ценностей государства. В таких условиях возникла необходимость в появлении двух видов финансового контроля: государственного и негосударственного.
Понятие государственного финансового контроля не закреплено в российском законодательстве, в трудах отечественных ученых нет единых подходов к его определению. Объективной причиной дискуссионности теоретических положений государственного финансового контроля является сложность познания сущности экономической категории «финансы», ее распределительной и контрольной функций, а также недостаточная теоретическая проработанность проблем финансового контроля в рыночных условиях.
Мы согласимся с мнением Е.В. Маркиной, Т.Б. Тереховой, что «государственный финансовый контроль представляет собой совокупность действий и опера-
1 Лимская декларация руководящих принципов контроля принята IX Конгрессом Международной организации высших контроль-
ных органов (ИНТОСАИ) в г. Лиме в 1977 г.
Цыренова И.Ц.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
ций, осуществляемых органами государственной власти, а также специально созданными ими органами, с использованием специфических форм и методов его организации за соблюдением субъектами хозяйствования и органами государственной власти и местного самоуправления норм права с целью обеспечения законности, целесообразности, эффективности образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства»2.
Объектом государственного финансового контроля выступают все денежные отношения, складывающиеся в процессе деятельности субъектов хозяйствования, связанные с формированием и использованием финансовых ресурсов государства.
По отношению к ветвям государственной власти выделяют контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации; контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти; контроль, осуществляемый
органами исполнительной власти.
Президентский контроль, как контроль за исполнением указов и распоряжений Президента России по вопросам государственных финансов, осуществляется органами, уполномоченными Президентом Российской Федерации в соответствии с законодательством (Администрация Президента Российской Федерации, Контрольное управление Президента Российской Федерации).
Парламентский контроль в России, в том числе, в финансовой сфере, осуществляют палаты Федерального Собрания - Совет Федерации и Государственная Дума, которые образуют комитеты и комиссии, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления.
Органами независимого государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 11 января 1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», другими федеральными законами. Основной задачей Счетной палаты РФ является контроль за исполнением федерального бюджета, который включает в себя: контроль за своевременным исполнением доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, оценку их обоснованности; оценку эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности и др. Счетная палата России также осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, проводит комплексные ревизии и тематические проверки; осуществляет экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов; проводит анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе.
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, возложен на Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство,
2 Финансы: учебник / А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина, М.Л. Седова и др., под ред. А.Г. Г рязновой, Е.В. Маркиной. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Финансы и статистика; ИНФРА-М, 2010. - С. 149.
финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 г. № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» определено, что Министерство финансов России осуществляет наряду с другими функциями, функцию контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, реализация которой предполагает разработку и утверждение: порядка организации контроля в финансово-бюджетной сфере; порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. Министерство финансов России, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации», осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также осуществляет контроль за исполнением Федеральной таможенной службой правовых актов, касающихся вопросов исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Таким образом, мы наблюдаем большое количество контрольных органов.
Финансовый контроль организуется и проводится на основе определенных принципов3, основными из которых являются: законности, независимости, объективности, гласности, ответственности, разграничения функций и полномочий и системности.
Принцип законности предусматривает наличие правовой базы, обеспечивающей проведение контроля в соответствии с его целями и задачами. Принцип независимости органов финансового контроля предусматривает организационную, функциональную, финансовую формы и гарантируется действующим законодательством. Под объективностью понимают отсутствие предвзятости и невмешательство в оперативную деятельность объекта контроля, обоснованность выводов по результатам контрольных мероприятий. Принцип гласности предполагает общедоступность результатов финансового контроля при соблюдении установленных норм и правил, касающихся государственной и коммерческой тайны. Принцип ответственности предполагает добросовестное отношение сотрудников органов финансового контроля к своим должностным обязанностям. Реализация принципа разграничения функций и полномочий заключается в отсутствии дублирования в деятельности органов финансового контроля. Принцип системности означает единство правовой базы, установление периодичности в проведении тех или иных финансовых контрольных мероприятий .
По нашему мнению, в настоящее время принципы деятельности контрольных органов реализуются не в полной мере.
О необходимости построения эффективного государственного и муниципального финансового контроля речь идет давно. Однако до сих пор не выработана
3 Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. - 1991. - № 1. - С. 55-56.
его единая политика, не отрегулирована нормативноправовая база, отсутствует координация деятельности в этой сфере. Нынешнее состояние института государственного финансового контроля, когда отсутствует единое понимание самого термина «государственный финансовый контроль», когда существующая система контролирующих органов, объединенных одной целью, не имеет общей правовой основы и порой дублирует одни функции, оставляя без внимания другие, не может удовлетворить потребности общества в эффективной, ориентированной на оценку конечных результатов контрольной деятельности. Не реализуется принцип системности. Известно, что система есть совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство, сочетание. Для создания в России системы государственного финансового контроля следует прежде всего четко определить ее место и роль в системе управления: от этого будет зависеть и содержательное наполнение контрольной деятельности. С.В. Степашин отмечает «отсутствие до сих пор единой, целостной системы финансового контроля в стране, четкого разграничения функций внешнего и внутреннего аудита, сфер полномочий и ответственности многочисленных контролирующих орга-нов»4. Следует учесть, что когда речь идет о единой системе государственного финансового контроля, то имеется в виду не иерархически жесткоподчиненное, вертикальное объединение всех контрольных органов. Единая система государственного финансового контроля подразумевает ее построение на единых принципах и нормах функционирования, решение поставленных задач с четким разграничением функций и полномочий органов контроля. Отсутствие единой системы финансового контроля в стране в свою очередь препятствует формированию общего информационного пространства в деятельности контрольных органов, выработке эффективной контрольной политики, концентрации сил на ключевых государственных проблемах, таких как коррупция, масштабное хищение государственных средств, их нецелевое использование.
Одна из важных проблем системы государственного финансового контроля - это его законодательная база, которая отстает от экономических реалий и задач государства в финансовой сфере. Нормы общей части финансового контроля не содержатся в едином законодательном акте, они рассредоточены по различным нормативным правовым актам, регулирующим отдельные виды финансового контроля. В законе «О Счетной палате Российской Федерации»5, Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора6 трудно выделить формулировку целей финансового контроля - упор сделан на функции, принципы, задачи органов. Четкая формулировка целей контрольной деятельности, их согласованность с интересами заказчика и потребителя контрольной информации помогут превратить контроль в эффективный инструмент государственного управления.
4 С.В. Степашин Выступление на встрече Президента Российской Федерации с руководством Счетной палаты Российской Федерации 18 января 2010г. http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulle-tins/03-buleten_doc_files-fl-1863.pdf
5 Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»
6 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278 ««Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»
Снятия коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, приняв специальный федеральный закон «О государственном финансовом контроле», посвященный полностью вопросам регулирования государственного финансового контроля, его роли в современных условиях. Должны быть раскрыты понятие, цели, задачи, принципы государственного финансового контроля, методы, формы его проведения, перечень контролирующих органов, их компетенция, полномочия.
Основными задачами, направленными на создание целостной системы государственного финансового контроля, являются:
- приведение теоретической базы в соответствие с современными условиями;
- реформирование организационных структур;
- распределение функций и сфер деятельности;
- создание целостных научно-исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;
- организация адекватной информационно-коммуникативной инфраструктуры.
Совершенствование государственного финансового контроля в целях повышения его действенности и эффективности, усиление его роли очень важны в условиях построения экономической системы, основанной на инновациях. Совокупность предлагаемых решений должна привести к развитию национальной инновационной системы - совокупности взаимосвязанных организаций, занятых производством и коммерческой реализацией научных знаний и технологий. Построение инновационной экономики, выход на глобальный рынок технологий и продуктов непременно повысит имидж России на мировой арене.
Приоритетным направлением экономической политики в Российской Федерации в условиях построения и развития инновационной экономики должно явиться создание системы управления, важным функциональным элементом которой является государственный финансовый контроль. Создание действенной системы государственного финансового контроля сегодня следует рассматривать как существенный фактор укрепления российской экономики, стабильности финансовой системы в целом.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья И.Ц. Цыреновой посвящена анализу проблем развития системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Данная тема актуальна особенно в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования.
В работе доказывается необходимость осуществления контроля за финансовыми и хозяйственными операциями участников рыночных отношений, рассматриваются правовые основы функционирования органов государственного финансового контроля, указываются недостатки сложившейся в настоящее время системы государственного финансового контроля в стране, предлагаются направления развития и совершенствования государственного финансового контроля в России.
В данном исследовании И.Ц. Цыренова продемонстрировала высокую способность к научно-исследовательской работе, что выразилось в логике изложения, и в умении анализировать и обобщать материал. В качестве достоинств работы можно отметить как достаточно высокий уровень теоретической части, так и несомненно практическую ценность проведенного анализа, выдвигаемых предложений.
Научная статья И.Ц. Цыреновой «Анализ проблем развития системы государственного финансового контроля в Российской Федерации» соответствует требованиям и может быть рекомендована к публикации.
к.э.н. Т. Б. Батуева
