CC BY
133
Савичев Алексей Аркадьевич
г. Москва E-mail: [email protected]
Проблемы развития правовой культуры населения на уровне местного самоуправления
Рассмотрены некоторые аспекты формирования правовой культуры населения муниципальных образований в России. Статья посвящена отдельным вопросам деятельности органов местного самоуправления в сфере развития правовой культуры во второй половине XIX века, в советский период и на современном этапе. Сравнивается общий уровень правовой культуры на уровне муниципальных образований в указанные исторические периоды. Обосновывается вывод о зависимости уровня правовой культуры в муниципальных образованиях от уровня развития демократических процедур формирования органов местного самоуправления. Общее состояние правовой культуры в пределах муниципальных образований оценивается с точки зрения степени доверия граждан по отношению к органам муниципальной власти. Степень такого доверия поставлена в зависимость от демократической природы порядка формирования данных органов и их дальнейшей работы по совершенствованию собственной деятельности.
Ключевые слова: местное самоуправление, правовая культура, муниципальная власть, правовое просвещение, правовое воспитание, юридическая помощь, правосознание, адвокат, муниципальное образование, цензы, бюрократия, городское самоуправление, земское самоуправление, юридическая грамотность, демократия.
В настоящее время государство на федеральном и региональном уровне предпринимает немало мер для повышения уровня правовой культуры в Российской Федерации (например, совершенствование системы высшего юридического образования, развитие правового воспитания и правового образования подрастающего поколения, правовое информирование и правовое просвещение граждан, повышение уровня юридической грамотности населения в целом и т.д.). Однако, местное самоуправление, не входя в систему органов государственной власти, играет в соответствующей сфере важнейшую роль. Местное самоуправление является специфической формой организации публичной власти на уровне соответствующих административно-территориальных единиц, выступающих в качестве муниципальных образований. То есть речь идет о местном уровне. От того, как организовывается работа по повышению уровня правовой культуры на территории отдельных муниципальных образований, во многом зависит общий уровень правовой культуры в России. Это обусловлено тем, что каждое муниципальное образование
имеет свою специфику (по численности населения и его составу, размеру территории, социально-экономической инфраструктуре и т. д.). Соответственно, при регулировании правовой культуры на федеральном и региональном уровне далеко не всегда возможно учесть эти особенности. И здесь особое значение приобретает соответствующая деятельность органов местного самоуправления.
Правовая культура в целом представляет собой исторически сложившуюся относительно самостоятельную разновидность духовно-материальной культуры, которая выражается в совокупности юридических ценностей, отражает качественное состояние правовой системы (степень совершенства и эффективности права, правосознания и юридической практики), уровень правового развития личности (ее представлений, идей, убеждений, знаний, установок, умений, навыков, действий и т.п.), обеспечивает юридическую коммуникативность, упорядоченность и управляемость общественных отношений, законность и правопорядок, прогрессивно влияет на формирование всех сфер жизнедея-
тельности общества, отдельных индивидов, их коллективов, организаций, всего населения1.
Итак, рассмотрим некоторые вопросы деятельности органов местного самоуправления в области развития правовой культуры со второй половины XIX века до современного периода.
Прежде всего, необходимо отметить, что в XIX веке органы местного самоуправления (как земского, так и городского), не осуществляли широкого спектра функций в сфере повышения уровня правовой культуры. Это было предопределено тем, что само местное самоуправление на тот период времени не было развито в достаточной степени, фактически выступая для Российской Империи новым явлением. Это подтверждается ограниченными полномочиями органов местного самоуправления в области развития местного хозяйства и благоустройства, чрезмерной зависимостью их от административно-полицейского аппарата, незначительной долей реальных участников выборов в органы земского и городского самоуправления от общей численности населения. Общий уровень правосознания местного населения не мог быть высоким в силу того, что имущественные и налоговые цензы, введенные в результате реформ земского и городского самоуправления во второй половине
XIX века для участия в выборах, не позволяли участвовать в них подавляющему большинству населения. [1]
На фоне низкого уровня юридической грамотности большей части населения России современниками отмечается отсутствие организованной юридической помощи даже на рубеже XIX -
XX веков. Так, И.В. Гессен отмечает, что если в селениях такой помощи нет вообще, то в уездных городах она имеет лишь случайный характер2.
Попытки органов местного самоуправления исправить ситуацию в данном направлении, имели место еще в начале 1870-х гг. Так, в 1871 г. Моршанское земское собрание постановило пригласить адвоката для судебной защиты лиц, принадлежащих к земству. Это постановление, опротестованное губернатором, как выходящее за пределы полномочий земского самоуправления, перешло затем на рассмотрение Сената.
1 Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ч. 10. Правосознание и правовая культура в правовой системе общества: Текст лекций / Яросл. гос. ун-т. Ярославль, 2004, с. 51.
2 Гессен И.В. Юридическая помощь населению. Ти-по-литография Б.М. Вольфа, Санкт-Петербург, 1904, с. 11-13.
Сенат, исходя из тех же соображений, признал внесение в земскую смету расходов на содержание адвоката неправильным и постановление отменил. Подобные попытки имели место и в последующие годы, до самого конца XIX века3.
Тем не менее, лишенные возможности самостоятельно заняться организацией юридической помощи, земства в конце XIX века поспешили оказать содействие вновь появившимся силам, взявшим на себя решение соответствующей задачи. Речь идет о группах молодой адвокатуры. Здесь особо выделялась московская консультация помощников присяжных поверенных при Московском съезде мировых судей. Со своей стороны, земства предоставляли помещения, а в ряде случаев участвовали в расходах по содержанию соответствующих учреждений4.
В системе городского самоуправления развитие правовой культуры обеспечивалось также за счет возникновения в конце столетия возможности получения юридической помощи социально незащищенными категориями горожан. Речь идет о помощи, которая оказывалась на общественных началах сотрудниками городских участковых попечительств о бедных. Например, в Москве такие учреждения появились в 1894 г.
В последующие исторические периоды, в том числе, в эпоху СССР уровень правового сознания, в целом, представляется более высоким. В системе местных выборов имущественные и налоговые цензы уходят в прошлое. Избирательная активность, в том числе на уровне местного самоуправления, становится выше. Кроме того, в советский период депутаты местных советов были связаны принципом так называемого императивного мандата. То есть депутат, связанный наказами избирателей, мог быть отозван ими до истечения срока своих полномочий при невыполнении или ненадлежащем выполнении соответствующих наказов. Безусловно, это позитивно сказывалось на общем уровне правосознания граждан и, как следствие - на уровне правовой культуры советского государства.
В XX веке утверждается термин «правовое воспитание». Свое воплощение он получил и в СССР. В условиях относительной стабильности
3 Гессен И.В. Юридическая помощь населению. Ти-по-литография Б.М. Вольфа, Санкт-Петербург, 1904, с. 23-25.
4 Гессен И.В. Юридическая помощь населению. Ти-по-литография Б.М. Вольфа, Санкт-Петербург, 1904, с. 27-28.
Информационное право
в 1950-х - 1970-х гг. был накоплен значительный опыт правовоспитательной работы. Если говорить непосредственно о местном уровне, то активно использовались всевозможные районные газеты, содержавшие материалы под соответствующими рубриками, касавшимися юридического консультирования населения. Кроме того, адвокатам предписывалось систематически разъяснять советское право населению. Местные органы власти требовали от защитников постоянно проводить такого рода работу. Однако, большинство адвокатов относилось к этой работе как к дополнительной и не очень важной. Отдельные адвокаты и вовсе не осуществляли деятельность по правовому просвещению граждан, так как она, чаще всего, базировалась на общественных началах. [2]
На современном этапе, несмотря на достаточно развитую систему местного самоуправления, на уровне муниципальных образований существует ряд факторов, отрицательно сказывающихся на состоянии правовой культуры и ее дальнейшем развитии. Например, современные демократические ценности, такие, как гласность, законность, публичность, ответственность, подконтрольность и так далее, часто бюрократизируются властью, становятся причиной социальных и правовых конфликтов, составляя порой основу для радикализма и экстремизма. В процессе формирования локального правосознания выявляются социальные связи, играющие существенную роль в жизни местной общины. Они могут быть территориальными, корпоративными, национальными, конфессиональными, родственными и так далее, в зависимости от местных исторических, культурных, региональных особенностей. [3] При этом важно, чтобы такие связи при всем их многообразии не вступали в явный конфликт друг с другом. В этом смысле на сегодняшний день наиболее актуальной является проблема межнациональных отношений. И разрешение данной проблемы во многом зависит от эффективности деятельности органов местного самоуправления. Не снижающиеся темпы миграционных процессов предопределяют необходимость осуществления муниципальными структурами соответствующих функций. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в результате внесенных в него изменений предписывает органам местного самоуправления ре-ализовывать меры, направленные на укрепление межнационального и межконфессионального
согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов. Такого рода мерами могут быть:
> формирование в обществе обстановки нетерпимости к пропаганде и распространению идей экстремизма, ксенофобии, национальной исключительности;
> принятие правовых и организационных мер для обеспечения раннего предупреждения межнациональных конфликтов, проявлений агрессивного национализма и связанных сними криминальных проявлений;
> организация с участием институтов гражданского общества и интернет-провайдеров противодействия пропаганде идей экстремизма в социальных сетях;
> содействие в процессе социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов (при их готовности) развитию речевого взаимодействия, межкультурному общению в целях повышения уровня доверия между гражданами и искоренения национальной и расовой нетерпимости. [4]
То есть, это означает, что в современных условиях в России деятельность органов местного самоуправления в сфере развития правовой культуры, помимо традиционных направлений в данной сфере (правовое воспитание, правовое просвещение, организация юридической помощи гражданам и т. д.), должна также подразумевать работу по недопущению межнациональных конфликтов на почве экстремизма, ксенофобии, расовой, национальной, а также религиозной нетерпимости.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
Уровень правосознания населения конкретного муниципального образования в любой исторический период во многом зависит от того, насколько демократичным является процесс формирования органов местного самоуправления. Последующие процессы эволюции правосознания на уровне местного самоуправления зависят уже от того, какое внимание муниципальные власти уделяют развитию правовой культуры на соответствующей территории. Здесь речь идет об оказании организованной юридической помощи, правовом просвещении, правовом воспитании (в том числе, подрастающего поколения), работе с так называемыми «трудными» категориями населения (например,
с правонарушителями), уровне эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления. Проанализировав некоторые вопросы деятельности органов местного самоуправления в области развития правовой культуры на отдельных исторических этапах можно установить немаловажную закономерность. Чем демократичнее процесс формирования органов местного самоуправления, тем выше уровень правовой культуры в целом, тем больше внимания данные органы уделяют правовой культуре в дальнейшем. Поэтому, если муниципальная власть (как и любая другая публичная власть) не пользуется авторитетом у граждан, то вся эффективность ее дальнейших действий по совершенствованию
Литература
1. Савичев А.А. Сравнительный анализ обеспечения доступа к информации в системе городского самоуправления: история и современность // Правовая информатика, 2014, № 3, с. 42.
2. Наумова Т.Н. Правовое воспитание населения СССР во второй половине 1950-х - 1960-х гг. (на примере Новгородской области) // Вестник Новгородского государственного университета, 2006, № 39, с. 62-63.
3. Андреева О. А. Деятельность местного самоуправления по формированию локального правосознания в процессе преодоления правового нигилизма // Новая правовая мысль. 2012, № 4 (53), с. 6.
4. Гулидов П.В. О деятельности органов местного самоуправления в сфере межнациональных отношений (в свете последних изменений законодательства) // Практика муниципального управления, 2014, № 4, с. 73-77.
5. Атагимова Э.И. Проблемы отрицательного влияния интернета на нравственное воспитание подростков в информационном пространстве и пути решения // Правовая информатика. Выпуск 1- 2013. - М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2013.
6. Атагимова Э.И., Рамазанова И.М. Некоторые аспекты законодательного уровня обеспечения информационной безопасности в Российской Федерации // Правовая информатика. Выпуск 2-2014. - М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2014.
правовой культуры значительно снижается. Бюрократизация деятельности органов местного самоуправления, безусловно, снижает уровень доверия к ним со стороны населения, ведет к формированию правового нигилизма. То есть должностные лица органов местного самоуправления, прежде чем осуществлять меры по развитию правовой культуры населения, должны фактически «начинать с себя». Имеется в виду, что органы муниципальной власти должны повышать уровень эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности, уровень профессионализма своих должностных лиц. Без данных компонентов правовая культура утрачивает свою изначальную сущность.
References
1. Savichev A.A. SravnitePnyT analiz obespecheniia dostupa k informatcii v sisteme gorodskogo samoupravleniia: istoriia i sovremennost4 // Pravovaia informatika, 2014, № 3, s. 42.
2. Naumova T.N. Pravovoe vospitanie naseleniia SSSR vo vtoroi4 polovine 1950-kh - 1960-kh gg. (na primere Novgorodskoi4 oblasti) // Vestneyk Novgorodskogo gosudarstvennogo universiteta, 2006, № 39, s. 62-63.
3. Andreeva O. A. DeiatePnost4 mestnogo samoupravleniia po formirovaniiu lokaPnogo pravosoznaniia v protcesse preodoleniia pravovogo nigilizma // Novaia pravovaia my4sP. 2012, № 4 (53), s. 6.
4. Gulidov P.V. O deiatePnosti organov mestnogo samoupravleniia v sfere mezhnatcionaPny4kh otnosheniP (v svete poslednikh izmeneniP zakonodatePstva) // Praktika munitcipaPnogo upravleniia, 2014, № 4, s. 73-77.
5. Atagimova E\I. Problemy4 otritcatePnogo vliianiia interneta na nravstvennoe vospitanie podrostkov v informatcionnom prostranstve i puti resheniia // Pravovaia informatika. Vy'pusk 1- 2013. - M.: FBU NTCPI pri Miniuste Rossii, 2013.
6. Atagimova EM., Ramazanova I.M. Nekotory4e aspekty4 zakonodatePnogo urovnia obespecheniia informatcionnoP bezopasnosti v RossiPskoP Federatcii // Pravovaia informatika. Vy4pusk 2-2014. - M.: FBU NTCPI pri Miniuste Rossii, 2014.
