CC BY
81
Местное самоуправление в России: от избирательных цензов
к электронной демократии
Савичев А. А.*
Аннотация. Рассмотрены отдельные вопросы функционирования системы избирательных цензов на уровне местного самоуправления в России во второй половине XIX века, в эпоху существования СССР и в современный период. Процесс развития местного самоуправления в СССР и на современном этапе анализируется с точки зрения постепенного ослабления роли цензовой демократии, которая получила широкое законодательное закрепление в XIX веке. В статье уделяется особое внимание так называемой «электронной демократии» как продукту эволюции народовластия вообще и местного самоуправления в частности. Ее соотношение с цензовой демократией рассматривается с точки зрения возможностей информационных технологий преодолевать цензовое неравенство в рамках демократических процедур. Автор отдельно рассматривает понятие «электронного муниципалитета». Сделана попытка проанализировать соотношение понятий «электронная демократия», «электронное правительство», «электронный муниципалитет». В качестве вывода автор указывает на необходимость развития эффективной электронной демократии в системе местного самоуправления без абсолютной подмены ею традиционных демократических институтов.
Ключевые слова: местное самоуправление, избирательные цензы, цензовая демократия, гражданское общество, сословие, электронная демократия, электронное правительство, электронный муниципалитет, интернет, общественно-политические права, информационные компьютерные технологии, информационная открытость, муниципальные услуги, муниципальное образование, органы местного самоуправления.
Актуальность темы обуславливается повышением в России общего уровня гражданской активности на фоне развития информационных технологий. В свою очередь, эффективная система местного самоуправления, не включенная непосредственно в систему государственной власти - важное условие функционирования гражданского общества. Итак, рассмотрим некоторые вопросы эволюции местного самоуправления в России с точки зрения снижения роли цензовой демократии и актуализации информационных компьютерных технологий при реализации муниципальных демократических процедур на современном этапе.
Цензовая демократия в системе местного самоуправления России была оформлена в наиболее полном виде еще во второй половине XIX века, в период реализации земской и городской реформ (1864 и 1870 гг. соответственно).
Так, участвовать в избрании гласных городских дум по Городовому Положению 1870 года имел право любой из городских обывателей, независимо от принадлежности к тому или иному сословию при соблюдении следующих условий:
1) необходимо было быть русским подданным;
2) требовалось достичь 25-летнего возраста; 3) нужно было владеть на праве собственности на территории города недвижимым имуществом либо содержать торговое или промышленное заведение, с которых уплачивались соответствующие городские сборы; 4) необходимый срок проживания в городе составлял 2 года; 5) потенциальный избиратель должен был не иметь недоимок по городским сборам.
Женщины и лица мужского пола моложе 25 лет могли участвовать в выборах через своих доверенных.
* Савичев Алексей Аркадьевич, научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории мониторинга правоприменения и РИР ФБУ НЦПИ при Минюсте России, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: ucx7801@mail.ru
Таким образом, налицо цензы: гражданства (подданства), возрастной, половой, имущественный, оседлости. Безусловно, наличие таких ограничений было вызвано тем, что институт местного самоуправления был для России новым. Государство не рискнуло дать отдельным административно-территориальным единицам большую самостоятельность, желая в целом сохранить власть дворянского сословия на соответствующих территориях.
Избирательные цензы, во многом, теряют свое значение в период СССР, после отмены сословного деления общества. В соответствии со статьей 135 Конституции СССР 1936 года исключалось наличие в избирательной системе расового, национального (национальной принадлежности), конфессионального (вероисповедания), образовательного, оседлости, социального (социального происхождения), имущественного (имущественного положения), служебного (прошлой деятельности) цензов.
Эпоха XX века также охарактеризовалась рождением нового явления политической системы общества - «теледемократии», возникновение которого было связано с началом повсеместного использования в конце 60-х - начале 70-х годов XX века таких новых тогда технологий, как кабельное телевидение. Тем не менее, данный институт не обеспечивал полноценной коммуникации между органами публичной власти и гражданским обществом в силу невозможности обратной связи. Здесь в полной мере могло быть реализовано лишь право граждан на доступ к информации. Появление указанного термина фактически предшествовало зарождению идеи электронной демократии [1].
Тенденция «ослабления» так называемой «цензовой демократии», особенно на уровне местного самоуправления, была продолжена и в постсоветский период. Для муниципальных выборов сохраняются лишь возрастные ограничения (право на участие в муниципальных избирательных кампаниях с 18 лет). То есть на сегодняшний день на муниципальном уровне не действует даже ценз гражданства. Ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть из-
бранными в органы местного самоуправления. Тем самым законодатель обеспечивает наиболее широкие возможности для развития гражданского общества именно на муниципальном уровне, который непосредственно не охватывается государственной властью.
На фоне существенного уменьшения роли цензовой демократии, развития информационных технологий и активизации различного рода гражданских инициатив особое значение в системе местного самоуправления приобретает так называемая «электронная демократия». Помимо термина «электронная демократия», в литературе нередко встречаются другие тождественные или близкие к данному понятию категории: «Интернет-демократия», «сетевая демократия», «кибер-демократия», «виртуальная демократия», «цифровая демократия».
Термин «электронная демократия» понимается в широком смысле как использование информационных компьютерных технологий (в первую очередь, Интернета) для совершенствования демократических процессов. В более узком смысле электронная демократия понимается как использование Интернета правительством, политическими партиями, группами интересов для предоставления информации, коммуникации, оказания правительственных услуг или для активизации участия граждан в политическом процессе с целью стимулирования более широких общественных дебатов [2].
Цензовое неравенство, как таковое, может быть нивелировано именно при помощи электронной демократии, хотя бы в силу того, что для получения информации, зачастую даже не требуется какой-либо идентификации лица в информационном пространстве. Это позволяет, так или иначе, включаться в сферу общественно-политической жизни даже тем лицам, которые были фактически «отрезаны» от нее. И это особенно актуально на уровне муниципальных образований, где жителей интересуют вопросы, затрагивающие непосредственные условия их проживания на соответствующей территории, вопросы благоустройства и развития последней.
Преимуществом электронной демократии выступает также оптимизация работы муниципальных структур. Например, оформление документов для оказания отдельных муниципальных услуг через интернет снижает уровень загруженности отдельных должностных лиц органов местного самоуправления.
Объективным показателем оценки информационной открытости органов муниципаль-
ной власти конкретного муниципального образования выступает факт наличия (отсутствия) интернет-сайта (интернет-страницы) органа местного самоуправления. Однако сам факт наличия такого интернет-сайта не всегда может выступать в качестве подтверждения информационной открытости муниципальных структур власти. Об этом свидетельствуют, в том числе, низкие проценты оказания муниципальных услуг в электронном виде от общего объема соответствующих услуг в отдельных муниципальных образованиях [3].
Применительно именно к местному самоуправлению на сегодняшний день отсутствует законодательное определение, отражающее функционирование органов местного самоуправления на началах электронной демократии. В литературе данный вопрос, так или иначе, охватывается термином «электронное правительство». Отдельные исследователи, делают упор на то, что правительство - это орган исполнительной власти на региональном или федеральном уровне государственной власти и что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. А значит, необходимо наличие самостоятельного термина, обозначающего информатизацию функционирования муниципальной власти. Так, В.Е. Кириенко приводит следующее определение электронного муниципалитета: «это информационно-коммуникационная система органов местного самоуправления, обеспечивающая создание условий для принятия эффективных решений по управлению муниципальным образованием как целостной социально-экономической системой, совершенствования демократии и повышения ответственности органов местного самоуправления перед населением» [4].
Вопрос о соотношении понятий «электронная демократия», «электронное правительство» и «электронный муниципалитет» представляет-
ся достаточно спорным. Два последних термина соотносятся между собой достаточно четко: особым формам функционирования органов государственной власти на федеральном и региональном уровне (электронное правительство) соответствует аналогичный способ организации деятельности органов муниципальной власти (электронный муниципалитет). Не до конца ясным представляется вопрос о соотношении этих понятий с термином «электронная демократия». Как следует из понятия электронной демократии в узком смысле, она охватывает и термин «электронное правительство» (например, в части использования интернета правительством для предоставления гражданам информации), а значит, и «электронный муниципалитет». В то же время демократия, в том числе, электронная, подразумевает реализацию общественно-политических прав граждан. Электронное правительство и электронный муниципалитет могут, по сути, выходить «за рамки» электронной демократии в том смысле, что способны обеспечить осуществление не только общественно-политических, но и также любых других прав граждан: личных, социально-экономических, культурных (через предоставление соответствующих услуг в электронной форме). Описанное соотношение рассматриваемых понятий представлено на рисунке.
Если рассматривать сущность электронного муниципалитета все же с точки зрения того, что это неотъемлемая составляющая электронной демократии, то соответствующее понятие можно раскрыть следующим образом. Электронный муниципалитет - это один из современных институтов политической системы общества, основанный на принципах электронной демократии и предназначенный для обеспечения осуществления общественно-политических прав, свобод и законных интересов граждан на муниципальном уровне с применением инфор-
мационных компьютерных технологий в системе функционирования органов местного самоуправления в целях повышения уровня вовлеченности населения в сферу общественно-политической жизни и эффективности деятельности органов муниципальной власти. То есть при рассмотрении вопроса о соотношении понятий «электронная демократия», «электронное правительство» и «электронный муниципалитет» в качестве основания для их разграничения и одновременно объединения может быть использована сфера реализации общественно-политических прав граждан. Тогда, когда деятельность электронного правительства и электронного муниципалитета затрагивает данную сферу, можно вести речь о том, что они выступают непосредственными атрибутами электронной демократии. Если же затрагиваются иные права граждан (например, социально-экономические), то непосредственно об электронной демократии говорить не приходится и здесь электронное правительство и электронный муниципалитет обретают некое самостоятельное значение, так как выходят за пределы политической сферы, а значит, и электронной демократии.
В сфере становления и развития электронной демократии в России на современном этапе актуальными являются такие проблемы, как риски технических сбоев, отсутствие у многих категорий населения возможности выхода в интернет, цифровое неравенство между отдельными муниципалитетами (так как проникновение интернета на отдельные территории протекает неравномерно) [5]. В этой связи, электронная демократия должна быть все-таки не абсолютно единственной формой народовластия, а представлять собой некую альтернативу традиционным демократическим институтам политической системы общества.
Таким образом, можно сделать следующие выводы. Цензовая демократия образца XIX сто-
летия создавала условия, при которых подавляющее большинство жителей было выключено из сферы общественно-политической жизни на уровне местного самоуправления. На протяжении XX века и в начале XXI столетия прослеживаются тенденции отхода от цензовой демократии на муниципальном уровне: сначала - в виде постепенного ее ослабления, а затем - минимизации цензовых требований на законодательном уровне. На современном этапе уменьшение роли цензовой демократии обеспечивается двумя способами:
1. путем установления минимальных цензовых требований к избирателям (особенно на уровне местного самоуправления);
2. с помощью электронной демократии, не предполагающей каких-либо серьезных барьеров для населения, как минимум, в сфере осуществления права на доступ к информации.
Безусловно, электронная демократия выступает в качестве одного из наиболее ярких примеров новых демократических ценностей. Несмотря на несомненные преимущества электронной демократии, она не должна подменять собой традиционно сложившиеся демократические институты. Ее следует рассматривать в качестве дополнительной гарантии общественно-политических прав граждан. Важно, чтобы электронное взаимодействие между населением и органами муниципальной власти было максимально качественным и эффективным. Так как речь идет о первичном уровне публичной политической власти, то развитая электронная демократия в системе местного самоуправления может служить гарантией высокого уровня правосознания населения и, как следствие - того, что граждане реже будут прибегать к обжалованию действий (бездействия) должностных лиц муниципальной власти в судах или вышестоящих органах государственной власти.
Литература
1. Храмцовская Н.А. Возникновение и эволюция понятия «электронное правительство» - Интернет и современное общество: Труды XI Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 28 - 30 октября 2008 г.). СПб.: Факультет филологии и искусств СПбГУ, 2008. - С. 192.
2. Фурсеев Е. Государственная программа «Электронная Беларусь»: электронная демократия и правящая элита // Палиычная сфера. 2009. № 13. С. 64.
3. Калинина А., Шевандрин А. Формирование элементов электронного правительства в органах местного самоуправления муниципальных образований // Власть. 2012. № 12. С. 21.
4. Кириенко В.Е. Информационные системы органов местного самоуправления: от ОГАС к информационному обществу: моногр. / В.Е. Кириенко. - Томск : Изд-во Томск. гос. ун-та систем упр. и радиоэлектроники, 2012. С. 42-46.
5. Чеботарева А.А. Механизмы электронной демократии: возможности и проблемы их реализации в Российской Федерации // Правовая информатика. № 3. 2012. С. 53.
Local self-government in Russia:
from voting qualifications to e-democracy
Aleksei Savichev, Research Scientist at the Law Enforcement Monitoring and Information Resources Development Laboratory of the Scientific Research Division of the Scientific Centre for Legal Information under the Ministry ofJustice of the Russian Federation, Russian Federation, Moscow.
E-mail: ucx7801@mail.ru
Abstract. Certain aspects of functioning of the system of voting qualifications at the local self-government level in Russia in the second half of the 19th century, at the time of the USSR and in the contemporary period are considered. The process of development of local self-government in the USSR and at the present stage is analysed from the perspective of a gradual weakening of the role of qualification democracy which was thoroughly laid down in the laws in the 19th century. The paper pays special attention to the so-called "e-democracy" as the product of the evolution of democracy in general and local self-government in particular. Its relation to qualification democracy is considered from the viewpoint of information technology capabilities to overcome qualification inequality within the framework of democratic procedures. The author separately considers the concept of "e-municipality". An attempt is made to analyse the relationship between the concepts of "electronic democracy", "e-government", and "e-municipality". As a conclusion, the author points out a need to develop an efficient e-democracy in the local self-government system, which, however, does not mean a complete substitution of traditional democratic institutions by it.
Keywords: local self-government, voting qualifications, qualification democracy, civil society, estate, e-democracy, e-government, e-municipality, Internet, social and political rights, information computer technologies, information openness, municipal services, municipality, local self-government bodies.
References
1. Khramtsovskaia N.A. Vozniknovenie i evoliutsiia poniatiia "elektronnoe pravitel'stvo", Internet i sovremennoe obshchestvo: Trudy XI Vserossiiskoi ob»edinennoi konferentsii, Sankt-Peterburg, 28-30 oktiabria 2008 g., SPb., Fakul'tet filologii i iskusstv SPbGU, 2008, p. 192.
2. Furseev E. Gosudarstvennaia programma "Elektronnaia Belarus'": elektronnaia demokratiia i praviashchaia elita, Palitychnaia sfera, 2009, No. 13, p. 64.
3. Kalinina A., Shevandrin A. Formirovanie elementov elektronnogo pravitel'stva v organakh mestnogo samoupravleniia munitsipal'nykh obrazovanii, Vlast', 2012, No. 12, p. 21.
4. Kirienko V.E. Informatsionnye sistemy organov mestnogo samoupravleniia: ot OGAS k informatsionnomu obshchestvu, monogr., V.E. Kirienko, Tomsk, izd-vo Tomsk. gos. un-ta sistem upr. i radioelektroniki, 2012, pp. 42-46.
5. Chebotareva A.A. Mekhanizmy elektronnoi demokratii: vozmozhnosti i problemy ikh realizatsii v Rossiiskoi Federatsii, Pravovaia informatika, No. 3, 2012, p. 53.
