CC BY
13ПО ПУТИ К ВОЗРОЖДЕНИЮ
А. Я. Ястребов1
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПАРТНЕРСТВА МЕЖДУ ГОСУДАРСТВОМ И БИЗНЕСОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ПОСТКРИЗИСНЫЙ ПЕРИОД
Проблемы привлечения частного капитала к инвестированию в области, традиционно финансируемые из государственного бюджета, находятся в центре внимания исследователей большинства развитых стран мира. Главными причинами, по которым государство вступает в партнерство с частными инвесторами, являются невозможность удовлетворить растущие потребности в инвестициях только за счет государственного бюджета и низкая эффективность расходования выделяемых государственных средств.
За рубежом государственно-частное партнерство (ГЧП) развивается весьма активно, прежде всего в реальном секторе экономики (в энергетике, на железнодорожном транспорте, в автодорожном хозяйстве, при строительстве портов и аэропортов, магистральной транспортировке газа, в коммунальном хозяйстве), т. е. в отраслях, составляющих основу жизнеобеспечения экономики и общества.
В последние годы в России много говорится о необходимости развития института государственно-частного партнерства, однако успехи в этом направлении пока достаточно скромны. В чем же дело, почему у нас механизм ГЧП не заработал в полную силу?
Международный опыт показывает, что институт ГЧП может успешно развиваться только при определенных внешних условиях, к которым относятся:
• наличие развитой законодательной базы ГЧП;
• , наличие необходимой институциональной и организационной инфраструктуры
ГЧП;
• высокая инвестиционная активность в стране (регионе);
• политическая и экономическая стабильность в момент создания партнерства и благоприятные прогнозы на среднесрочный период.
С принятием в 2005 г. федерального закона «О концессионных соглашениях» в России началось создание законодательной основы для реализации государственно-частного партнерства в форме концессии, на которую приходится более 50% всех проектов ГЧП в мире. Однако закон о концессионных соглашениях пока не оправдал возлагавшихся на него надежд по следующим причинам:
• концессионные соглашения составляются исключительно на основе типовых форм, утвержденных Правительством Российской Федерации, а эти формы далеки от совершенства как в правовом, так и в предметном плане;
• закон закрепляет превалирование интересов концедента (государства), что не способствует заинтересованности частных инвесторов в использовании данной правовой модели для инвестирования; например, сразу же после завершения строительства объект оказывается в собственности концедента (государства), а права концессионера лишь регистрируются в качестве обременений соответствующего права собственности;
• спорной и обременительной является необходимость внесения концессионером концессионной платы в той или иной форме;
• для целей строительства или реконструкции объекта концессионного соглашения закон предполагает наличие разработанной проектно-сметной документации, что потребует дополнительных затрат субъекта Федерации или муниципалитета.
Ну и, наконец, подготовка документации для проведения конкурса на заключение концессионного соглашения и само его проведение требуют высокой квалификации региональных и муниципальных чиновников. В настоящее время подавляющее большинство субъектов Федерации и муниципалитетов не обладают соответствующими кадровыми ресурсами, что не способствует развитию ГЧП в форме концессии.
1 Докторант Российского университета дружбы народов (Москва). E-mail.:o.yastrebov@mail.ru
Уровень инвестиционной активности в стране до кризиса 2008-2009 гг. можно было считать высоким, однако кризис внес свои коррективы [1, 3, 5, 7, 10, 12, 13]. Это привело к остановке немногочисленных проектов, которые начали реализовываться в форме ГЧП, или их продолжению, но уже в статусе проектов строительства для государственных нужд.
В посткризисный период арсенал российских инструментов и институтов финансирования ГЧП сократился, но не исчерпался. По-прежнему действует Инвестиционный фонд РФ, существуют особые экономические зоны [2, 4, 8, 15, 17], региональные фонды развития [9], государственные корпорации (к примеру, Внешэкономбанк) и т. д.
Каждый из этих инструментов и институтов предоставляет бизнесу возможности для вступления в партнерство с государством, а российской экономике - возможности для развития приоритетных видов деятельности. По мнению специалистов, среди существующих институтов финансирования ГЧП наиболее сильным участником рынка проектов ГЧП в среднесрочной перспективе будет ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк). Все остальные ГЧП-институты и инструменты в этот период будут в большой степени зависеть от финансирования и (или) гарантий Внешэкономбанка [6]. Сохранится значение федеральных и региональных целевых программ как инструмента бюджетного инвестирования, но принципы их формирования должны претерпеть изменения.
Особенностью существующей системы финансирования ГЧП является ее ориентация на поддержку преимущественно комплексных мегапроектов с объемами инвестиций, исчисляющимися миллиардами рублей. Однако в связи с кризисом количество крупных проектов, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда РФ, сократилось, при этом наметился новый переход к преимущественному финансированию региональных и муниципальных инвестиционных проектов меньшего масштаба. В этом случае перспективные инвестиционные проекты в тех регионах, где уже приняты программные стратегические документы (доктрины, приоритетные и стратегические инвестиционные программы и т. д.). Развитие ГЧП на региональном и муниципальном уровнях в России непременно столкнется с рядом специфических рисков, таких как: неразвитость правовой среды в регионах; низкий уровень финансовой автономии регионов;
неразвитость судебной системы, ее зависимость от региональных и муниципальных властей; превалирование политики над экономикой, влияние политических факторов на экономические решения;
отсутствие полноценного стратегического планирования;
высокий уровень коррупции;
низкий профессионализм чиновников;
низкий уровень доверия к власти общества в целом.
Перспективы развития ГЧП в регионах будут зависеть от политики, проводимой региональными и муниципальными властями. Как отмечают эксперты, в настоящее время около 50% всех инвестиций приходится на 10 регионов - ведущих игроков, и этот показатель стабильно удерживается в течение последних пяти лет. При этом состав «десятки» меняется: если раньше первые строчки в ней занимали Красноярск и Самара, то теперь это Сочи и Санкт-Петербург [14]. Именно эти регионы являются фактическими (как, например, Санкт-Петербург) или потенциальными полигонами для опробования и внедрения механизмов ГЧП в России.
Важным фактором экономического статуса регионов, имеющим значение для развития ГЧП, является наличие агломерации, транспортных узлов или сырьевой базы.
Также важна эффективность деятельности региональных властей, которая часто является более значимой, чем наличие таких инструментов привлечения инвестиций в регион, как налоговые льготы. Например, налоговые льготы есть в 71 субъекте РФ, и более чем в половине из них есть более или менее развитое инвестиционное законодательство.
Но развитие ГЧП происходит далеко не во всех из «продвинутых» в плане инвестиционного законодательства регионах. Важно, как инвестиционное законодательство применяется региональными властями. Также важно наличие среднесрочных инвестиционных планов и то, что можно назвать сигналом властей о готовности поддерживать экономическую и политическую стабильность в среднесрочной перспективе.
Что касается институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП, то, по мнению экспертов, она в России находится в начальной стадии развития. Это сдерживает развитие ГЧП во многих видах экономической деятельности, в том числе в коммунальном хозяйстве, социальной сфере и пр. В РФ нет единого федерального и имеются лишь единицы региональных органов по
управлению ГЧП (за рубежом роль таких органов, в частности, выполняют государственные, региональные, отраслевые и муниципальные агентства по реализации ГЧП), практически отсутствуют пропаганда ГЧП, анализ и внедрение «наилучшей практики» реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства.
Элементы существующей в России институциональной инфраструктуры ГЧП показаны в таблице [6].
Таблица 1
Элементы институциональной инфраструктуры ГЧП в России (на начало 2010 г.)
Органы федеральной исполнительной власти с центрами ГЧП Федеральные инициативы ГЧП с участием частного сектора Федеральные министерства без центров ГЧП Региональные центры ГЧП
• Государственная Дума (3 комитета) • Совет Федерации (1 комитет) Межотраслевые органы управления • Кабинет Правительства • Министерство регионального развития • Министерство экономического развития • Министерство финансов • Центр ГЧП ВЭБ Отраслевые министерства • Министерство транспорта • Министерство природных ресурсов • Министерство культуры • Российский Союз промышленников и предпринимателей • Российская промышленная палата торгово-промышленная палата • Ассоциация региональных банков «Россия» • Министерство здравоохранения и социального развития • Министерство спорта • Министерство обороны • Министерство юстиции По состоянию на начало 2010 в России существовало 3 региональных центра ГЧП: • Центр ГЧП в Санкт-Петербурге • Центр ГЧП в Белгороде • Центр ГЧП в Калмыкии
Создание благоприятных условий для развития и совершенствования механизмов партнерства государства и бизнеса в посткризисный период позволит распространить его на все важнейшие области деятельности государства и муниципальных властей.
Необходимо привлечение представителей бизнеса и бизнес-ассоциаций к экспертизе проектов нормативных правовых актов, формированию и оценке эффективности бюджетных целевых программ, оценке показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти и бюджетных учреждений в области повышения конкурентоспособности экономики. При этом государство должно оказать поддержку развитию отраслевых бизнес-ассоциаций, играющих все более важную роль в повышении конкурентоспособности компаний страны [11, с. 35].
Тесное сотрудничество государства и бизнеса в перспективе следует рассматривать в качестве важнейшего инструмента общественно-экономического развития страны.
Список литературы
1. Азаренко, Б. Н. Новое в антикризисной политике государства / Б. Н. Азаренко // Экономическое возрождение России. - 2010. - №1(23). - С. 13-18.
2. Асаул, А. Н. Особые экономические зоны в России / А. Н. Асаул // Экономическое возрождение России. - 2007. - №1(11). - С. 3-7.
3. Асаул, А. Н. Финансовый кризис в России: причины и последствия / А. Н. Асаул // Экономическое возрождение России. - 2009. - №2(20). - С. 3-7.
4. Асаул, В. В. Вернутся ли в Россию свободные экономические зоны? / В. В. Асаул // Экономическое возрождение России. - 2005. - №4(6). - С. 18-24.
5. Боярский, С. В. Нерешенные проблемы посткризисного развития инвестиционно-строительной сферы / С. В. Боярский // Экономическое возрождение России. - 2010. - №1(23). - С. 912.
6. Внешэкономбанк и проекты государственно-частного партнерства в России. Новые задачи и возможности в условиях экономического спада// Концептуальные положения ЗАО «Делойти Туш
СНГ», 2009. Электронный ресурс http://www.deloitte.com/view/en-GX/global/insights/deloitte-research/economic-research/index.htm.
7. Генералов, Б. В. О преодолении последствий кризиса в России / Б. В. Генералов // Экономическое возрождение России. - 2009. - №3(21). - С. 15-22.
8. Гордеев, Д. А. Формирование локальных инновационных систем в предпринимательстве / Д. А. Гордеев // Экономическое возрождение России. - 2008. - №3(17). - С. 47-55.
9. Гринберг, Р. С. О концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 г. / Р. С. Гринберг // Экономическое возрождение России. - 2007. - №4(14). - С. 8-12.
10. Дубенецкий, Я. Н. Финансовый кризис - некоторые истоки и уроки / Я. Н. Дубенецкий // Экономическое возрождение России. - 2009. - №2(20). - С. 42-49.
11. Ерофеев, П. Ю. Проблемы, предпосылки, условия партнерства государства и частного сектора в экономике / П. Ю. Ерофеев // Экономическое возрождение России. - 2010. - №1(23). - С. 28-36.
12. Леонтьев, Б. Б. Факторы непрозрачности кризиса / Б. Б. Леонтьев // Экономическое возрождение России. - 2009. - №2(20). - С. 22-41.
13. Мартиросов, В. Г. О кризисе / В. Г. Мартиросов // Экономическое возрождение России. -2009. - №2(20). - С. 17-21.
14. Материалы конференции «Инвестиционные возможности в России. Принципы и риски государственно-частного партнерства». - М., 2006.
15. Научная жизнь. Особые экономические зоны — мировой опыт // Экономическое возрождение России. - 2007. - №1(11). - С. 77-78.
16. Петров, С. В. Роль негосударственных форм управления эксплуатацией жилищного фонда в России / С. В. Петров // Экономическое возрождение России. - 2010. - №1(23). - С. 51-57.
17. Якутин, Ю. В. Доверие и ответственность власти и бизнеса в зоне экономических интересов / Ю. В. Якутин // Экономическое возрождение России. - 2007. - №1(11). - С. 49-56.
The list of the literature
1. Azarenko, B. N. New anti crisis policy in the state / B. N. Azarenko // Economic revival of Russia.
- 2010. - №1 (23). - Р. 13-18.
2. Asaul, A. N. Special economic zones in Russia / A. N. Asaul // Economic revival of Russia. -2007. - № 1 (11). - Р. 3-7.
3. Asaul, A. N. The financial crisis in Russia: the reasons and consequences lessons / A. N. Asaul // Economic revival of Russia. - 2009. - №2(20). - Р. 3-7.
4. Asaul, V. V. Come back into Russia's free economic zone? / V. V. Asaul // Russia's economic revival. - 2005. - № 4 (6). - Р. 18-24.
5. Boyarsky, S. V. Unresolved issues in post*crisis development of regional investment and construction areas / S. V. Boyarsky // Economic revival of Russia. - 2010. - №1 (23). - Р. 9-12.
6. External Economic Bank and public-private partnership projects in Russia. New problems and possibilities in conditions of economic recession. Concept states of ZAO "DELOITI TUSH SNG", 2009. http://www.deloitte.com/view/en-GX/global/insights/deloitte-research/economic-research/ index.htm.
7. Generalov, B. V. Overcoming consequences of crisis in Russia / B. V. Generalov // Economic revival of Russia. - 2009. - №3(21). -Р. 15-22.
8. Gordeev, D. A. Formation of local systems of innovation in business / D. A. Gordeev // Economic revival of Russia. - 2008. - № 3 (17). - P. 47-55.
9. Greenberg, R. S. On the concept and program of socio-economic development of Russia up to 2015 / R. S. Greenberg // Economic revival of Russia . - 2007. - № 4 (14). - Р. 8-12.
10. Dubenetsky J. N. Financial crisis - some sources and lessons / J. N. Dubenetsky // Economic revival of Russia. - 2009. - №2 (20). - Р. 42-49.
11. Erofeev, P. Yu. Problems, prerequisites, conditions of partnership between the state and the private sector in the economy / P. Yu. Erofeev // Economic revival of Russia. - 2010. - №1 (23). - Р. 28-36.
12. Leontiev, B. B. Crisis opacity factors / B. B. Leontiev // Economic revival of Russia. - 2009. - № 2 (20). - Р. 22-41.
13. Matrosov, V. G. About crisis / V. G. Matrosov // Economic revival of Russia. - 2009. - №2 (20).
- Р. 17-21.
14. Materials of the conference «Investment possibilities in Russia. Principles and risks of public -private partnership». - M., 2006.
15. Scientific life. Special economic zones - international experience // Economic revival of Russia. -2007. - № 1 (11). - P. 77-78.
16. Petrov, S. V. The role of non state forms of governance the exploitation of the housing stock in Russia / S. V. Petrov // Economic revival of Russia. - 2010. - №1(23). - P. 51-57.
17. Yakutin, Yu. V. Trust and responsible government and business in the area of economic interests / Yu. V. Yakutin // Economic revival of Russia. - 2007. - № 1 (11). - P. 49-56.
