CC BY
173
СОЗДАНИЕ УСЛОВИИ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИЙСКОЙ федерации
О.А. Ястребов,
докторант Российского университета дружбы народов (Москва),
кандидат экономических наук [email protected]
И.К. Пинкевич,
Генеральный директор ООО«Зерновая компания «Настюша» (Москва),
кандидат экономических наук
В статье рассматриваются проблемы создания благоприятных условий для развития института государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Показано, что институт государственно-частного партнерства может успешно развиваться только при наличии определенных внешних и внутренних условий. Для этого необходимо создать экономические предпосылки и законодательную базу.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессия, капитал, инвестор, бизнес
УДК: 338; ББК: 65.31
Институтом государственно-частного партнерства (ГЧП) предусматривается создание и широкое использование механизмов привлечения частного капитала к инвестированию в области, традиционно финансирующиеся из государственного бюджета. Главными причинами, по которым государство вступает в партнерство с частными инвесторами, является неспособность удовлетворить растущие потребности в инвестициях только за счет государственного бюджета, а также низкая эффективность расходования выделяемых государственных средств.
В зарубежных странах партнерство государства и бизнеса развивается весьма активно, прежде всего, в реальном секторе экономике — в отраслях производственной инфраструктуры (в энергетике, на железнодорожном транспорте, в автодорожном хозяйстве, при строительстве портов и аэропортов, магистральной транспортировке газа, в коммунальном хозяйстве), т.е. в отраслях, составляющих основу жизнеобеспечения экономики и общества.
В последние годы в России много говорится о необходимости развития института государственно-частного партнерства, однако следует признать, что успехи, достигнутые в этом направлении, пока скромные. В чем же дело и почему у нас механизм ГЧП не заработал в полную силу?
Международный опыт показывает, что институт государственно-частного партнерства может успешно развиваться только при наличии определенных внешних условий, к которым относятся следующие:
• наличие развитой законодательной базы ГЧП;
• наличие необходимой институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП.
• высокая инвестиционная активность в стране (регионе);
• политическая и экономическая стабильность в момент создания партнерства и благоприятные прогнозы на среднесрочный период.
Законодательная база ГЧП
Законодательная база государственно-частного партнерства в России носит фрагментарный характер и находится на начальной стадии развития. Необходимо назвать следующие документы:
Общее гражданское право.
• ГК, Бюджетный кодекс — специальное регулирование ГЧП отсутствует;
• Налоговый кодекс — введены дополнения к Налоговому кодексу, касающиеся налогового регулирования концессионных соглашений (вступили в действие 1 января 2009 г.);
• Тарифное регулирование в различных секторах на федеральном и региональном уровнях — влияет на развитие ГЧП.
Федеральное законодательство о ГЧП
• Федеральный закон № 115-ФЗ О концессионных соглашениях (2005 г. с дополнениями 2008 г.);
• Федеральный закон № 135-Ф3 О защите конкуренции в отношении договоров концессии (2006 г.);
• Федеральный закон № 257-ФЗ Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ (2007 г.);
• Постановления Правительства РФ № 134 Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований инвестиционного фонда российской федерации (2008 г.);
• Дополнения к Федеральному закону № 39-Ф3 О рынке ценных бумаг — инфраструктурные бонды (2008 г.).
Региональное законодательство о ГЧП (например, Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»).
С принятием в 2005 году Федерального закона «О концессионных соглашениях» в России началось создание законодательной основы, позволяющей полноценную реализацию государственно-частного партнерства в форме концессии, на которую приходится более 50% всех проектов ГЧП в мире. Однако следует признать, что закон о концессионных соглашениях не оправдал возлагавшихся на него ожиданий. Можно назвать следующие причины:
• концессионные соглашения составляются исключительно на основе типовых форм, утвержденных Правительством Российской Федерации, а эти формы далеки от совершенства как в правовом, так и в предметном плане;
• закон закрепляет превалирование интересов концедента (государства), не способствуя заинтересованности частных инвесторов в использовании данной правовой модели для инвестирования; например, сразу же после завершения строительства объект оказывается в собственности концедента (государства), а права концессионера лишь регистрируются в качестве обременений соответствующего права собственности;
• спорной и обременительной является необходимость внесения концессионером концессионной платы в той или иной форме;
• для целей строительства или реконструкции объекта концессионного соглашения закон предполагает наличие разработанной проектно-сметной документации, что потребует дополнительных затрат субъекта Федерации или муниципалитета.
Подготовка конкурсной документации для проведения конкурса и само проведение конкурса на заключение концессионного соглашения требует значительной квалификации от региональных и муниципальных чиновников. В настоящее время подавляющее большинство субъектов РФ и муниципалитетов не обладает соответствующими кадровыми ресурсами и это также не способствует развитию государственно-частного партнёрства в форме концессии.
Уровень инвестиционной активности в стране до кризиса 2008-2009 гг. можно было считать высоким, однако кризис внес свои коррективы. Это привело к остановке немногочисленных проектов, которые начали реализовываться в форме ГЧП или их продолжению, но уже в статусе проектов строительства для государственных нужд.
В кризисный и посткризисный период арсенал российских инструментов и институтов финансирования государственно-
частных партнерств сократился, но не исчерпался. По-прежнему действует Инвестиционный фонд РФ, существуют особые экономические зоны, региональные фонды развития, государственные корпорации (к примеру, Внешэкономбанк) и т.д. Каждый из этих инструментов и институтов предоставляет бизнесу возможности для вступления в партнерство с государством, а российской экономике — возможности для развития приоритетных отраслей. По мнению специалистов, среди существующих институтов финансирования ГЧП наиболее сильным игроком на рынке проектов ГЧП в среднесрочной перспективе будет являться ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Все остальные ГЧП-институты и инструменты в этот период будут в большой степени зависеть от финансирования и (или) гарантий Внешэкономбанка [1]. Сохранится значение федеральных и региональных целевых программ как инструмента бюджетного инвестирования, но принципы их формирования должны претерпеть изменения.
Особенностью существующей системы финансирования ГЧП является ее ориентация на поддержку преимущественно комплексных мегапроектов с объемами инвестиций исчисляющимся миллиардами рублей. Однако в связи с кризисом количество крупных проектов, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда РФ, сократилось, при этом наметился новый тренд — переход к преимущественному финансированию региональных и муниципальных инвестиционных проектов меньшего масштаба. В этом случае перспективу будут иметь инвестиционные проекты в регионах, где уже приняты программные стратегические документы (доктрины, приоритетные и стратегические инвестиционные программы, и т.д.). Развитие государственно-частных партнерств на региональном и муниципальном уровнях в России непременно столкнется с рядом специфических рисков таких как:
• неразвитость правовой среды в регионах;
• низкий уровень финансовой автономии регионов;
• неразвитость судебной системы, ее зависимость от региональных и муниципальных властей;
• превалирование политики над экономикой, влияние политических факторов на экономические решения;
• отсутствие полноценного стратегического планирования;
• высокий уровень коррупции;
• низкий профессионализм чиновников;
• низкий уровень доверия к власти общества в целом.
Перспективы развития ГЧП в регионах будут зависеть от
политики, которая проводится региональными и муниципальными властями. Как отмечают эксперты, около 50% всех инвестиций в настоящее время приходится на 10 регионов — ведущих игроков и этот показатель стабильно удерживается в течение последних пяти лет. При этом состав «десятки» меняется: если раньше первые строчки в ней занимали Красноярск и Самара, то теперь это Сочи и Санкт-Петербург [2]. Именно эти регионы являются фактическими (как например Санкт-Петербург) или потенциальными полигонами для опробования и внедрения механизмов ГЧП в России.
Важным фактором экономического статуса регионов, имеющим значение для развития ГЧП, является наличие агломе-
рации, транспортных узлов или сырьевой базы. Также важна эффективность региональных властей, которая часто является более значимой, чем наличие таких инструментов привлечения инвестиций в регион как налоговые льготы. Например, налоговые льготы есть в 71 субъекте РФ и более чем в половине из них есть более или менее развитое инвестиционное законодательство. Но развитие ГЧП происходит далеко не во всех из «продвинутых» в плане инвестиционного законодательства регионах. Важно как инвестиционное законодательство применяется региональными властями. Также важно наличие среднесрочных инвестиционных планов и то, что можно назвать сигналом властей о готовности поддерживать экономическую и политическую стабильность в среднесрочной перспективе.
Что касается институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП, то, по мнению экспертов, она в современной России находится в зачаточной стадии развития, и это сдерживает развитие ГЧП во многих отраслях и сферах, таких как коммунальное хозяйство, социальная сфера и т.д. Так, в РФ нет единого федерального и имеются лишь единицы региональных органов по управлению ГЧП (в зарубежных странах роль таких органов, в частности, выполняют государственные, региональные, отраслевые и муниципальные агентства по реализации ГЧП), практически отсутствует пропаганда ГЧП, анализ и внедрение «наилучшей практики».
В качестве субъекта Федерации, где созданы наиболее благоприятные условия для развития ГЧП, следует назвать Санкт-Петербург, который имеет одно из наиболее развитых среди регионов России законодательство, регулирующее создание и функционирование государственно-частных партнерств. Еще в 2006 году Законодательным собранием города был принят закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». По мнению специалистов, несмотря на отдельные недостатки, закон создает полноценную правовую базу для реализации не только проектов на принципах концессии, но и с использованием других форм ГЧП, которых насчитывается, в соответствии с мировой практикой около полутора десятков.
Что касается институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП, то, по мнению экспертов, она в современной России находится в зачаточной стадии развития, и это сдерживает развитие ГЧП во многих отраслях и сферах, таких как коммунальное хозяйство, социальная сфера и т.д. Так, в РФ нет единого федерального и имеются лишь единицы региональных органов по управлению ГЧП (в зарубежных странах роль таких органов, в частности, выполняют государственные, региональные, отраслевые и муниципальные агентства по реализации ГЧП), практически отсутствует пропаганда ГЧП, анализ и внедрение «наилучшей практики» реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства. Элементы существующей в России институциональной инфраструктуры ГЧП показаны в табл. 1 [1].
В качестве субъекта Федерации, где созданы наиболее благоприятные условия для развития ГЧП, следует назвать Санкт-Петербург, который имеет одно из наиболее развитых среди регионов России законодательство, регулирующее создание и функционирование государственно-частных партнерств. Еще в 2006 году Законодательным собранием города был принят за-
Элементы институциональной инфраструктуры ГЧП в России (на начало 2010 г.)
Таблица 1
Органы федеральной исполнительной власти с центрами ГЧП Федеральные инициативы ГЧП с участием частного сектора Федеральные министерства без центров ГЧП Региональные центры ГЧП
• Государственная Дума (3 комитета) • Совет Федерации (1 комитет) Межотраслевые органы управления • Кабинет Правительства • Министерство регионального развития • Министерство экономического развития • Министерство финансов • Центр ГЧП ВЭБ Отраслевые министерства • Министерство транспорта • Министерство природных ресурсов • Министерство культуры • Российский Союз промышленников и предпринимателей • Российская промышленная палата торгово-промышленная палата • Ассоциация региональных банков «Россия» • Министерство здравоохранения и социального развития • Министерство спорта • Министерство обороны • Министерство юстиции По состоянию на начало 2010 в России существовало 3 региональных центра ГЧП: • Центр ГЧП в Санкт-Петербурге • Центр ГЧП в Белгороде • Центр ГЧП в Калмыкии
кон «Об участии Санкт-Петербурга благоприятных условий для развития и совершенствования механизмов партнерства между государством и бизнесом в среднесрочном периоде позволит расширить сферу его применения в России и распространить на все важнейшие области деятельности государства и муниципальных властей. Тесное сотрудничество государства и бизнеса в перспективе следует рассматривать в качестве важнейшего инструмента общественно-экономического развития страны в государственно-частных партнерствах». По мнению специалистов, несмотря на отдельные недостатки, закон создает полноценную правовую базу для реализации не только проектов на принци-
пах концессии, но и с использованием других форм ГЧП, которых насчитывается, в соответствии с мировой практикой около полутора десятков.
Создание благоприятных условий для развития и совершенствования механизмов партнерства между государством и бизнесом в среднесрочном периоде позволит расширить сферу его применения в России и распространить на все важнейшие области деятельности государства и муниципальных властей. Тесное сотрудничество государства и бизнеса в перспективе следует рассматривать в качестве важнейшего инструмента общественно-экономического развития страны.
Литература
1. Внешэкономбанк и проекты государственно-частного партнерства в России. Новые задачи и возможности в условиях экономического спада. Концептуальные положения ЗАО «Делойти Туш СНГ», 2009. Электронный ресурс http://www.deloitte.com/view/ en_GX/global/insights/deloitte-research/economic-research/index.htm.
2. «Инвестиционные возможности в России. Принципы и риски государственно-частного партнерства: Материалы конференции. Москва, 21.11.2006.
