CC BY-NC-ND
39
Л.Л. Калинина, Е.А. Босых
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ПЕРСПЕКТИВНЫЙ ФОРМАТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БИЗНЕСА И ВЛАСТИ
В сложных условиях глобальной рецессии партнерство государства и бизнеса способно дать импульс структурному возрождению, развитию приоритетных отраслей, стать эффективным инструментом в формировании современной экономики.
Кризис усилил необходимость разработки и реализации программного комплекса институциональных и организационных мер по упрочнению фундаментальной основы партнерства, что доказывает опыт ряда европейских стран.
Будущее России связано с дальнейшим экономическим ростом, обеспеченным инновационным типом развития. С этой целью необходимо выявить перспективные формы государственно-частного партнерства, разработать механизмы и принципы регулирования, отвечающие задачам развития российской экономики и ориентированные на повышение результативности взаимодействия государства и частного бизнеса.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, рецессия, перспективный формат взаимодействия, модернизация национальной экономики.
Жесткая международная конкуренция, изменившиеся условия инвестиционной деятельности в период рецессии требуют поиска инструментов повышения эффективности государственной инвестиционной стратегии. Регулируя инвестиционную деятельность, государство использует методы прямого и косвенного воздействия. При этом эффективность мер государственного воздействия определяется созданием условий для качественного роста национальной экономики.
© Калинина Л.Л., Босых Е.А., 2012
Для решения поставленных задач роста возможно использование механизма государственно-частного партнерства (далее -ГЧП), позволяющего обеспечить системность принимаемых решений на основе достижения стратегической перспективы с учетом последовательного решения текущих задач; отказа от преобладания мер разовой финансовой поддержки бизнеса из бюджетов различных уровней; привлечения внебюджетных источников финансирования инвестиционных проектов; перехода от пассивной к активной политике привлечения инвесторов; реализации функций государства через бизнес-посредников; расширения практики привлечения иностранного капитала на условиях равноправного и взаимовыгодного сотрудничества.
Основными сферами применения ГЧП являются прежде всего те которые традиционно относятся к юрисдикции государства, например:
- публичные блага (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры);
- публичные службы (содержание объектов общего пользования, жилищно-коммунального хозяйства);
- объекты экологической сферы;
- службы охраны правопорядка;
- объекты социальной сферы (образование, здравоохранение, социальная защита).
Проекты ГЧП облегчают выход на мировой рынок капитала, стимулируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на основе партнерства могут развиваться местные рынки капитала, товаров и услуг.
Бывшие постсоветские страны успешно реализуют механизмы ГЧП для решения народно-хозяйственных задач. Примером этого является расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Более 85% пассажиров международных авиарейсов пользовались именно варшавским аэропортом, что требовало в относительно короткие сроки обеспечить увеличение пассажирского и грузового оборота аэропорта почти вдвое. Без привлечения частного капитала и ноу-хау реализовать такой проект было невозможно. По результатам открытого европейского конкурса в качестве частного партнера проекта выступила германская фирма «Хохтиф АГ», разработавшая специальную модель финансирования ГЧП для аэропортов стран Центральной и Восточной Европы. Был сформирован консорциум (генеральный подрядчик - «Хох-
тиф эйрпорт ГмБХ»), в который на правах партнеров вошли малые и средние предприятия Польши и Германии. Частное финансирование обеспечивал консорциум банков, возглавляемый АО «Ситибанк». Получателем кредитов и государственным партнером проекта выступало агентство «Польские аэропорты PPL». Стоимость проекта составила 153,4 млн евро, причем до 80% его финансирования (по модели cash-flow) пришлось на частных инвесторов. Государственная польская авиакомпания LOT была включена в кредитное соглашение об обеспечении гарантий и в соглашение об использовании аэропорта. Успешное завершение работ способствовало тому, что в дальнейшем генеральный подрядчик принял участие в проектах реконструкции на принципах ГЧП аэропортов городов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея1.
Удачной моделью эффективного сочетания интересов государства и частных партнеров можно считать проект по реконструкции крупнейшего аэропорта Германии в г. Франк-фурт-на-Майне. Проект предполагал предварительную стадию приватизации - эмиссию акций, 29% которых были проданы на фондовой бирже (аналог «народных IPO»). Держателями остальных акций стали земля Гессен (32,1%), город Франкфурт (20,5%) и государство (18,4%). Сформированное таким образом АО «Фрапорт» намеренно сохранило контроль публичных инвесторов. При этом АО является «частным» акционером других германских аэропортов, то есть «частная» сторона партнерств в них представлена структурой с преимущественно государственным участием.
За последний год немецкий рынок ГЧП испытал на себе последствия мирового финансового кризиса. Финансовые условия для проектов резко изменились, и даже успешные в прошлом компании сейчас вынуждены бороться за возможность получения кредитов для осуществления проектов, которые еще несколько месяцев назад вызывали интерес у многих банков. Число банков, предоставлявших кредиты на 5-10 лет, сократилось до минимума. Самый большой проект ГЧП в области здравоохранения в Германии, терапевтический центр в Кельне, был закрыт2.
Финансирование новых проектов посткризисного периода производится банками уже на совершенно других условиях. Банки оценивают риски на более высоком уровне, чем прежде, что в свою очередь затрудняет оценку конечной стоимости проекта, так как банки настаивают на том, что некоторые риски сложно учесть. В связи с этим наблюдается смена профиля проектов: если раньше
на рынке было много высокорисковых предложений, то сейчас предпочтение отдается проектам с низким риском.
Сложившаяся ситуация в Германии отражает мировые тенденции. В отчете Международного валютного фонда отмечается, что глобальная рецессия оставляет после себя слишком высокие показатели рисков, которые будут только усиливаться со временем.
Международная финансовая корпорация (МФК) - подразделение Всемирного банка по финансированию частного сектора отмечает, что проблемы в финансовом секторе еще более затруднят финансирование ГЧП. В связи с чем могут быть отложены или отменены планируемые проекты ГЧП на 110 млрд долл., угроза срыва нависла над существующими ГЧП на 70 млрд долл. из-за увеличения расходов на эти проекты для частного сектора3. В таблице 1 представлены данные по количеству подписанных контрактов за 2007-2008 гг.
Таблица 1
Рынок ГЧП стран ЕС (выборочно)4
Количество подписанных контрактов, млн евро
Страна 2007 г. 2008 г.
Ирландия 1,489 300
Греция 3,885 1 000
Германия 465 117
Великобритания 10,698 8,236
Испания 309 0
Португалия 140 0
Учитывая сложность ситуации, правительства европейских стран активизируют меры по использованию перспективных инструментов государственной поддержки программ ГЧП. В частности, во Франции в рамках экономического плана правительства по преодолению кризиса (plan de relance) предусмотрены правительственные гарантии для всех банковских кредитов, предоставленных ГЧП, а также специальные налоговые льготы (в частности, субсидирование ставок по кредитам, необходимым частным партнерам). Таким образом, банк имеет возможность предоставлять
кредит заемщикам по низким процентным ставкам; разрешается реализовывать проекты на основании «приспособляемого финансирования», не дожидаясь завершения сделок с банками. Все это - существенные меры поддержки ГЧП на период пока условия финансового рынка не улучшатся5.
Россия отстает от развитых стран в построении эффективного формата сотрудничества государства и бизнеса в рамках ГЧП. Это отставание связано с неразвитостью законодательных, организационно-экономических, финансовых механизмов. Однако следует отметить, что в докризисный период был предпринят ряд шагов по активизации программ ГЧП. Объемы инвестиций в проекты ГЧП по отраслям экономики России представлены в таблице 2.
Таблица 2
Объемы инвестиций в проекты ГЧП в России с 2005 по 2009 г. (млн долл.)6
Год Энергетика Телекоммуникации Транспорт Водоснабжение и канализация
2005 3 5 906 0 340
2006 459 6 131 144 699
2007 13 552 6 178 23 174
2008 12 412 7 181 24 0
2009 791 5 036 0 0
В период с 2005 по 2008 г. наблюдался ежегодный рост привлечения средств в подобные проекты (2005 г. - 4 млрд долл., 2006 г. -17 млрд долл., 2007 г. - 45 млрд долл., 2008 г. - 95 млрд долл.), но уже в третьем квартале 2008 г. было зафиксировано падение на 93% по сравнению со вторым кварталом того же года7.
Первые проекты ГЧП в России были реализованы более 10 лет назад. Например, в 1998 г. на основе этого механизма была введена в эксплуатацию станция аэрации в Южном Бутове в Москве. Сейчас на стадии финансового закрытия находятся такие проекты, как строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной трассы М-1 «Беларусь» (Москва-Минск) в объезд Одинцово и участка скоростной автострады Москва-Санкт-Петербург, 15-58 км. По
проекту развития аэропорта Пулково в Северной столице был выбран победитель конкурса, в рамках проектов «Надземный экспресс» и «Орловский туннель» проведена предквалифика-ция участников. Параллельно готовится к запуску ряд крупных проектов, в частности строительство дороги Москва-Санкт-Петербург, 58-684 км, и Центральной кольцевой автодороги в Подмосковье8.
Несмотря на очевидные проблемы, связанные с функционированием ГЧП в РФ, их усугублением в период кризиса, необходимо отметить ряд предпосылок к созданию перспективного формата взаимодействия бизнеса и государства (развитие концессионных механизмов; финансового лизинга, создание особых экономических зон, технопарков, бизнес-инкубаторов, центров трансферта технологий и т. д.). Кроме того, реализация «Национальных проектов» в отдельных отраслях экономики имеет стратегическую направленность и требует именно совместных инициатив бизнеса и государства в рамках ГЧП.
Партнерство государства и бизнеса как качественно новый организационный альянс способно дать импульс развитию приоритетных отраслей экономики, в том числе стать эффективным инструментом реализации инновационной политики.
С этой целью необходимо выявить перспективные формы ГЧП; разработать механизмы и принципы регулирования, отвечающие задачам развития российской экономики и ориентированные на повышение результативности взаимодействия государственного и частного секторов.
Кризис усилил необходимость быстрой разработки и реализации программного комплекса институциональных и организационных мер по упрочнению фундаментальной основы партнерства. В новых условиях государство должно более активно заявить о своей роли в реализации проектов ГЧП.
Государству необходимо:
- усилить нормативно-правовое обеспечение ГЧП. В частности, назрела необходимость принятия Единого федерального закона о ГЧП;
- инициировать процесс совершенствования и развития институтов ГЧП;
- совершенствовать инструменты страхования проектов от рисков, в первую очередь связанных с исполнением обязательств органами государственного и муниципального управления;
- сместить акценты с мегапроектов, где на стороне инвестора участвуют крупные государственные компании, к проектам подлинно государственно-частного партнерства, используя управленческие навыки и опыт частного сектора для повышения качества и эффективности;
- создать единый орган, уполномоченный государством, по вопросам ГЧП для обеспечения отлаженной системы международного и межрегионального информационного обмена, накопления и реализации знаний по проблемам ГЧП.
Кроме того, важным условием достижения успеха является повышение профессионального уровня кадров на региональном и муниципальном уровнях управления. Это необходимо для совершенствования управления ГЧП, более глубокого понимания интересов, проблем, возможностей власти и бизнеса.
Для ухода от практики выжидания и отказа от активных действий, сложившихся в современных посткризисных условиях, когда инвесторы вынуждены считаться с высокими рисками и вызванной кризисом неопределенностью, необходима организация инвестиционно-консалтингового обслуживания проектов ГЧП с возможностью предоставления широкого спектра специализированных информационно-аналитических и консультационных услуг субъектам предпринимательства.
Именно сейчас нужны активные действия по улучшению делового климата, направленные на расширение практики международного сотрудничества для заключения договоров ГЧП с иностранными участниками. При этом обязательным условием должно стать выявление тех бизнес-партнеров, которые готовы к реализации модернизационных программ, отличаются высокой активностью и способны структурно возродить соответствующую отрасль.
Ориентации на цели модернизации национальной экономики должно способствовать выявление и распространение лучшего из имеющегося мирового опыта работы с иностранными инвесторами.
Необходимость модернизации в широком спектре отраслей экономики нашей страны делает актуальной задачу повышения роли региональных органов власти и управления в инициировании подобных проектов. Органам государственной власти следует расширять практику взаимодействия с отраслевыми бизнес-ассоциациями, представляющими коллективные интересы бизнес-сообществ.
Очевидно, что взаимодействие государства и бизнеса является важной основой развития современной рыночной экономики, причем именно от готовности государства взаимодействовать с бизнесом в сложных посткризисных условиях зависит успешная реализация потенциала государственно-частного партнерства.
Примечания
3
1 Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Экономический портал. [М., 2010]. URL: http://institutiones.com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html (дата обращения: 22.03.11).
2 PPP bulletin international. 2009. Autumn. Vol. 1. Issue 2. P. 16. IFC Infrastructure Crisis Facility Fact Sheet // Международная финансовая корпорация. [М., 2008]. URL: http://www.ifc.org/ifcext/about.nsf/Attachments-ByTitle/IssueBrief_ICF/$FILE/IssueBrief_ICF.pdf (дата обращения: 22.03.11). Внешэкономбанк и проекты государственно-частного партнерства в России. Новые задачи и возможности в условиях экономического спада. URL: http:// archive.rspp.ru/Attachment.aspx?Id=10475. С. 7 (дата обращения: 22.03.11). Холл Д. Кризис государственно-частных партнерств? // Международный исследовательский центр общественного обслуживания. [М., 2011]. URL: http:// www.psiru.org (дата обращения: 22.03.11).
База данных Всемирного Банка // Официальный сайт The World Bank Group. [М., 2011]. URL: http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreCountry. aspx?countryID=91 (дата обращения: 22.03.11).
Внешэкономбанк и проекты государственно-частного партнерства в России... С. 18.
Шабашевич М., Лузан С. Условия финансирования проектов ГЧП: кризисные реалии // Рынок ценных бумаг. 2009. № 16 (391). С. 40-42.
