CC BY
19Р. А. Халилев, Л. А. Легеза
УДК 378.014.5:328.185
ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
(анализ зарубежной практики)
П о инициативе ООН 9 декабря отмечается «Международный день борьбы с коррупцией». В этот день в 2003 году в мексиканском городе Мерида на политической конференции была открыта для подписания Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной ассамблеей 1 ноября 2003 года. Документ обязывает подписавшие его государства объявить уголовным преступлением взятки, хищение бюджетных средств и отмывание коррупционных доходов.
Как следует из Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы, в российском образовании в последние годы сложились тенденции и подходы к созданию условий, обеспечивающих качество и доступность образовательных услуг, однако уровень развития отечественного образования пока не соответствует требованиям инновационного социально ориентированного развития страны.
В Федеральном законе «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года (в редакции от 28.12.2013 года, с изменениями, вступившими в силу с 01.01.2014 года) отражены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные методы минимизации уровня коррупционных взаимодействий [5]. Но закон в большей мере нацелен на борьбу с коррупцией на государственном и муниципальном уровнях, однако коррупционные явления встречаются и во многих других
сферах деятельности, в которых присутствует доступ к материальным ресурсам. Многие авторитетные источники, такие как Верховный Суд, Транспаренси Интернешнл, Фонд ИНДЕМ сходятся во мнении, что сфера образования является одной из самых коррумпированных в российском обществе.
Анализ зарубежной практики показывает, что существует три основных подхода к деятельности антикоррупционных органов: репрессивный, превентивный и смешанный.
Стратегия «войны» наиболее вероятно вызовет значительное противодействие или даже саботаж и со стороны «борцов», и со стороны коррупционеров. Так, действия группы прокуроров в рамках кампании «Чистые руки» в Италии очень быстро вызвали сопротивление среди политиков, что впоследствии привело к прекращению их деятельности. Репрессивный антикоррупционный орган, созданный в 2002 году в Румынии, утратил свою самостоятельность и был слит с Генеральной прокуратурой. То же самое произошло с антикоррупционным органом в Бельгии.
Достаточно эффективным признаётся функционирование антикоррупционного органа, имеющего и репрессивные, и профилактические полномочия, в Хорватии (Управление Государственной прокуратуры по предупреждению коррупции и организованной преступности). До 2006 года этот орган имел и профилактические, и репрессивные полномочия, а впоследствии стал полностью репрессивным, поскольку профилактические полномочия были переданы совету, созданному в рамках парламента. Антикоррупционные органы Латвии и Литвы также имеют функции расследования и превенции.
Превентивные антикоррупционные органы созданы, например, во Франции (Центральная служба по предотвращению коррупции) и Словении (Комиссия по противодействию коррупции).
С одной стороны, в чистом виде репрессивный подход к деятельности антикоррупционных органов носит характер борьбы с
последствиями, а не с причинами, что ставит под вопрос эффективность использования данной стратегии. С другой стороны, без действенной организации антикоррупционных расследований невозможно применение мер юридической ответственности.
И всё же наиболее предпочтительным является вектор развития антикоррупционной политики, направленный на сочетание и превентивных, и репрессивных мер, реализуемых в целях противодействия коррупции [11].
В борьбе с коррупцией есть три выхода. Первый - это экономический, второй - законодательный, а третий - антикоррупционная пропаганда.
Статья 6 Федерального Закона Российской Федерации от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [5] содержит перечень основных мер по профилактике коррупции:
а) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
б) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
в) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
г) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
д) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
е) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Представляется, что проблему коррупции в сфере высшего образования следует рассматривать глубоко, концептуально. Анализ данной проблемы на основе анализа зарубежной практики позволяет выделить следующие аспекты.
Например, для выпускников - юристов в качестве работодателей выступают различные структуры законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, органов прокуратуры, адвокатуры, других правоохранительных, правоприменительных и правозащитных органов и организаций, а также предприятия и учреждения различных организационно-правовых форм. При этом следует признать, что главный работодатель на современном этапе развития России - само государство, его органы. При этом переход на двухуровневое образование в России (бакалавриат и магистратура) не подкреплён соответствующими изменениями в законодательстве. Поэтому необходимо провести большую работу по приведению в соответствие квалификационных требований к замещению должностей государственных служащих в сфере государственного управ-
ления с учётом перехода высшего образования в Российской Федерации на двухуровневую систему.
Кроме того, в качестве составного элемента совершенствования противодействия коррупции в системе высшего образования в целом, и юридического в частности, необходимо привлечение профессиональной общественности юристов к этому процессу. Применительно к юриспруденции, такими общественными организациями являются Ассоциация юристов России. Самое главное предназначение Ассоциации юристов России должно заключаться в выработке профессиональных квалификационных требований к юристу, которые, в свою очередь, должны лежать в основе разработки федеральных государственных образовательных стандартов, учебных планов и других документов, регламентирующих юридическое образование в Российской Федерации.
Представляется, что в высшем учебном заведении систематически должна проводиться работа, направленная на укрепление законности в сфере образования, предупреждения и противодействия коррупции.
В первую очередь, профилактике коррупции в любом вузе способствует прозрачная система оценки работы студентов: чтобы и сами обучающиеся и деканат, и руководство вуза понимали, из чего складывается итоговая оценка. Вводятся новые формы оценки знаний, которые позволяют объективно судить о подготовке студента, например балльно-рейтинговая система. Все документы, регулирующие процедуру промежуточной и итоговой аттестации студентов должны быть на университетском сайте в открытом доступе.
Возможно, в университете целесообразно ввести должности проректора по качеству образования и проректора по безопасности.
Во исполнение Федерального закона «О противодействии коррупции» [5] и с целью систематизации антикоррупционных мероприятий, проводимых в высших учебных заведениях, конкретизации механизмов обес-
печения соблюдения сотрудниками университета требований к служебному поведению, формирования нетерпимого отношения к проявлениям коррупции разработать План противодействия коррупции в деятельности университета, одобрить на заседании ректората и ввести в действие приказом ректора. Параллельно ввести в действие Кодекс корпоративной этики (утвердить на заседании Учёного совета).
Актуализировать нормативную базу высшего учебного заведения, регламентирующую приём граждан, рассмотрение устных и письменных обращений граждан и юридических лиц, принятие по ним решений и информирование заявителей в установленные законодательством сроки. Разработать Инструкцию о порядке рассмотрения обращений граждан в вузе.
Реализовать мероприятия, направленные на усиление информированности сотрудников университета и студентов о результатах деятельности университета (заседания Учёного совета, встречи ректора с коллективами подразделений, со студенческим активом и т. д.) в целях повышения информированности граждан и юридических лиц о заинтересованности руководства вуза в выявлении фактов коррупции и привлечения виновных к ответственности. Организовать работу и обеспечить функционирование «ректорской почты»: в вестибюле университета установить бокс для корреспонденции, которую вынимает лично ректор. Установить телефон доверия.
Проводить ежегодные социологические исследования «Преподаватель глазами студента», «Оценка качества процесса получения образования в университете», «Ни дать -ни взять!». Из аналитических справок по результатам исследований руководство университета, структурные подразделения получают оперативную информацию, в т. ч. необходимую для принятия оперативных мер, направленных на улучшение качества содержания и организации учебного процесса. Из отчётов по результатам социологических
опросов руководство получает и информацию об объективности преподавателя при осуществлении контроля знаний студентов. В анкету включены вопросы о нештатных ситуациях студенческой жизни, на которые студенты отвечают иногда с полной откровенностью, что даёт хороший материал для совершенствования работы по предотвращению негативных ситуаций.
Создать систему мониторинга качества знаний. Информацию, полученную на основе результатов внутривузовского тестирования и Федерального Интернет-экзамена, структурно представить для различных уровней пользователей ректорат-деканат-кафедра-преподаватель-студент. Анализ результатов тестирования обсуждать на совещаниях с деканами факультетов. Аналитические материалы по итогам тестирования передавать в деканаты и на соответствующие кафедры.
Учебно-методическому отделу (управлению) регулярно проводить фронтальные проверки посещаемости занятий студентов в течение семестра, силами деканатов проводить еженедельные фронтальные проверки посещаемости с передачей сводок и информации о принимаемых мерах к нарушителям дисциплины в ректорат. Контроль выполнения учебного плана в течение семестра способствует гарантированному усвоению учебных дисциплин, снижению желания студента в получении «купленного» результата при оценке его знаний. Сессия в университете должна проходить под жёстким контролем: деканы посещают не менее 10% экзаменов, зав. кафедрами - до 30 % экзаменов, экзамены посещают также проректоры. В целях исключения негативных явлений деканы факультетов готовят проекты приказов об отчислении студентов, имеющих три и более задолженностей в ходе экзаменационных сессий. Приём задолженностей осуществляется комиссией из двух преподавателей. Систематически посещать лекции преподавателей, занимающих низкие места в рейтинге по результатам социологических исследований. Проверки проводить комиссиями в составе
деканов факультетов, заведующих кафедрами и председателей секций методического совета университета. Отзывы с рекомендациями и замечаниями доводить для принятия мер до сведения заведующих кафедрами.
На заседаниях ректората регулярно заслушивать вопросы текущей аттестации студентов, итоги зачётных недель, сессий, намечать мероприятия по повышению качества подготовки специалистов, предотвращению нештатных ситуаций. При необходимости использовать услуги правоохранительных органов. Но при этом существенно повышаются издержки снижения уровня репутации вузов, доверия к ним со стороны общественности и потенциальных спонсоров. Поэтому нередко для руководителей и собственников вузов является наиболее выгодным увольнение «по собственному желанию» преподавателей, уличённых в получении взяток, в таких случаях, как правило, ущерб репутации вузов наносится минимальный.
Необходимо также широко использовать участие гражданского общества в противодействии коррупционным процессам в сфере образования, например, создание общественно-профессиональных органов аттестации студентов, создание независимых и профессиональных органов аккредитации.
С коррупцией человечество борется со времён Древнего Рима. Она размывает такие важнейшие конституционные принципы консолидации нашего общества, как принцип социальной справедливости и согласия в стране, препятствует формированию среднего класса, как основы внутриполитической стабильности в стране и инструмента контроля за исполнительной властью, потворствует масштабным злоупотреблениям и преступности, т. е. не только тормозит прогрессивное развитие всего общества, но более того - ставит под вопрос перспективы его динамичного планомерного развития.
В условиях высшей школы, студенты усваивают теневые способы решения возникающих проблем, что впоследствии отражается в их деятельности. Поэтому преодо-
ление коррупции именно в сфере образования должно являться приоритетным направлением антикоррупционных мер государства.
АННОТАЦИЯ
На основании исследования дискуссионных проблем противодействия коррупции сформулированы позиции по выявлению, предупреждению и пресечению коррупционных правонарушений в системе высших учебных заведений Российской Федерации, а также определены меры по минимизации коррупционных проявлений в образовательной сфере.
Ключевые слова: коррупция, коррупционные правонарушения, минимизация коррупционных проявлений.
SUMMARY
Anticorruption positions to identify, prevent and combat corruption offenses in the higher educational institutions of the Russian Federation, measures to minimize corruption in the education sector are formulated on the grounds of the discussion of research issues.
Key words: corruption, corruption offenses, minimizing corruption.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бочарников И. В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - 2007. -№ 6 (351). - С. 39-62.
2. Волженкин Б. В. Служебные преступления. - М.: Юристъ, 2000. - 235 с.
3. Куликов В. Рейтинг взяточников // Российская газета. - № 13 (4837) от 29.01.2009. - С. 7.
4. О противодействии коррупции в сфере образования / Л. А. Букалерова, Ю. П. Стреб-ков // Уголовное право: истоки, реалии, переход к устойчивому развитию: материалы VI Российского конгресса уголовного права. Москва, 26-27 мая 2011 г. - М.: Проспект, 2011. - С. 560-563.
5. О противодействии коррупции: федер. закон Рос. Федерации от. 25 декабря 2008 г.
20/J/2
№ 273-ФЗ: в редакции от 28 декабря 2013 г., с изменениями, вступившими в силу с 01 января 2014 г. URL: http://pravo.gov.ru/ proxy/ips/?docbody=&nd= 102126779.
6. Об образовании в Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ: в редакции от 21 июля 2014 г. URL: http://минобрнауки.рф.
7. Стефан, П. Хайнеман. Образование и коррупция // Высшее образование сегодня. -2006. - № 5. - С. 32-39.
8. Титаев К. Почём экзамен для народа? Этюд о коррупции в высшем образовании // Альманах «Контекст» - М., 2004. - С. 69-82.
9. Старш А. Взятка и посредничество во взяточничестве // Рабочий суд. - М., 1927. -№ 5. - С. 392.
10. Советское уголовное право. Особенная часть / отв. ред. Б. С. Утевский. М., 1958. - С. 237-238.
11. Цирин А. М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. -2009. - № 3. - С. 30-32.
О. К. Шевченко
УДК: 94(4) «1945»+930
К ВОПРОСУ О БАЗОВЫХ ПАРАМЕТРАХ КВАНТИРОВАННОЙ ИСТОРИОГРАФИИ ЯЛТИНСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ 1991-2014 гг.
2015 году прошла серия мероприятий, посвящённых Крымской (Ялтинской) конференции глав союзных держав в феврале 1945
года. Большой юбилей и серьёзность события, лежащая в его основе, заставляли задуматься о тех далёких днях, когда лидеры СССР, США и Великобритании конструировали послевоенный облик земного шара. Однако за скобками юбилея остались вопросы: а что мы собственно знаем о том событии? Не является ли наше знание о феврале 1945 года иллюзией? Насколько полно мы представляем себе события тех дней? И было бы большим заблуждением считать, что эту информацию можно получить из солидных монографий, ярких статей, сжатых данных энциклопедий. Парадокс ситуации, который вот уже десятки лет стягивает событийность крымской конференции в тугой узел незнания, заключается в том, что в отечественной историографии нет текстов, которые бы систематически изучали вопросы становления и расширения научного знания о ялтинских встречах И. Сталина, У. Черчилля и Ф. Рузвельта. Другими словами, историография Крымской конференции ещё не написана, а, следовательно, не может быть сформулирована и мера нашего невежества об историческом событии. Отдельные историографические пассажи в монографиях С. В. Юрченко [10; 11; 12], небольшие, фактически, тезисного содержания, тексты О. А. Шамрина [3; 4; 5], скромная серия статей автора данных строк [6; 8; 9], разумеется, ситуацию не выправляет. Это приводит к многочисленным абберациям, как в исторической науке, так и в смежных с нею областях знания, например, в политологии, глобалистике, философии истории и т. д. Скажем, неизвестно сколько вообще текстов написано на данную тематику, нет информации о наличии (или об отсутствии) научных школ, совершенно неясна степень разработанности источниковедческого блока, уровень теоретической обработки отдельных аспектов конференции... Нет даже элементарного знания о количественных характеристиках историографии Ялты-45 (количество монографий по теме, наиболее продуктивные или цитируемые авторы, география распределения публикаций, количество
