CC BY
106АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
УДК 342.951
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ
Н. Л. Зуева
Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 8 мая 2018 г.
Аннотация: визитной карточкой проводимой в нашей стране административной реформы стали административные регламенты, бум на которые еще не прошел. В статье проводится анализ действующего законодательства на предмет оценки административного регламента как нового нормативного акта в настоящей действительности. Кроме того, рассмотрены некоторые проблемы, связанные с их применением, а также пути совершенствования административных регламентов, позволяющие использование их с наибольшей эффективностью.
Ключевые слова: административные регламенты, муниципальные органы власти, независимая экспертиза, услуги в электронном виде, доступность и качество государственных услуг, структура административного регламента, государственные услуги и государственные функции.
Abstract: the main theme of the ongoing administrative reform is the administrative regulations, a boom for which has not yet occurred. The article analyzes the current legislation to assess the administrative regulations as a new normative act. In addition, some problems related to their application, as well as their ways to improve administrative regulations, which allow them to be used with the greatest efficiency.
Key words: administrative regulation, municipal authority, independent examination, electronic amenities, the availability and quality of public services, co structure of the administrative regulation, public services and public function.
oi
Новым направлением в сфере упорядочения отношений между ор-со „
.— ганами государственной и муниципальной власти, оказывающими сч государственные услуги (функции), и их получателями стала административная реформа1, в которой были заложены основные принципы 152 развития взаимодействия государства и общества, которые направлены
_на повышение качества и доступности предоставления государственных
услуг, упрощение процедур и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг. В качестве инструмента такой реформы законодатель выбрал новую форму нормативных правовых актов управления — административные регламенты органов исполнительной власти. Важность и актуальность внедрения в управленческую
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2010 гг. : распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. от 10.03.2009) // Ведомости Федер. Собр. РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
© Зуева Н. Л., 2018
практику государственных исполнительных органов административных регламентов неоднократно подчеркивались высшим политическим руководством страны. Так, еще до своего избрания на пост Президента России Д. А. Медведев отметил: «Все административные процедуры должны . быть закреплены в регламентах работы органов государственной власти . и стать максимально удобными для людей... И сделать это надо не ради ш того, чтобы наплодить очередные бюрократические бумажки, а для того, е чтобы граждане знали обязанности конкретного чиновника, имели ре- . альную возможность обжаловать незаконные действия или бездействие»2. п Как отмечает К. В. Давыдов, институт административных регламентов о является новым и весьма активным развивающимся явлением3. Бум л административных регламентов отмечают и другие ученые4, которые ы подчеркивают, что правовые регламенты регулируют нормативное выражение системных преобразований, интенсивной модернизации и своеобразного отражения переходного состояния демократизирующего граж- | данского общества. Уже сейчас на федеральном уровне утверждено более е 550 административных регламентов. На региональном уровне их число я составляет более 17 000, а на местном уровне перевалило за 94 0 005. х
Анализ нормативного материала позволяет сделать вывод о много- п гранности термина «административный регламент федерального органа и исполнительной власти». Несмотря на известную общность своей при- о роды, множество административных регламентов в юридической лите- е ратуре делят на два сравнительно самостоятельных множества: «регламенты (внутренней организации) федеральных органов исполнительной н власти»» (как бы внутренние регламенты, ибо таковые регулируют пре- т имущественно внутриорганизационные процедуры деятельности испол- в нительных органов) и «административные регламенты исполнения госу- Н дарственных функций и предоставления государственных (публичных) . услуг» (т. е. внешние регламенты, устанавливающие внешнеуправленче-ские процедуры)6. Именно последние являются предметом рассмотрения в данной статье, поскольку в настоящее время они вызывают все больший интерес исследователей.
Кроме того, деление административных регламентов можно провести по кругу лиц, в отношении которых они действуют, — на регламенты специального действия и регламенты общего действия; в зависимости от 53 формы выражения предписаний — на электронные и бумажные; по вре-
2 Точки над «и». Дмитрий Медведев назвал четыре приоритета ближайшего четырехлетия : институты, инфраструктура, инновации, инвестиции // Рос. газета. 2008.16 февр.
3 См.: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации : вопросы теории. М., 2010. С. 13.
4 См., например: Вершинина Е. С. Регламент как общеправовой феномен : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. С. 2.
5 Портал административной реформы // Интернет-ресурсы. URL: http://ar.gov.ru/ ru/gos_uslugi_03_rekom_ okazaniya_gos_uslug /index.html
6 См.: Давыдов К. В. Указ. соч. С. 14.
мени действия — на постоянные и временные; по области действия — на международные, общегосударственные, региональные, местные, локальные; в зависимости от сферы социальной жизни, в которой осуществляется регулирование, — на действующие в политической, экономической, социально-культурной сферах жизни общества; в зависимости от порядка принятия — на принятые в общем порядке либо в особом процессуальном режиме. В литературе можно встретить и другие классификации.
Нормативной основы регламентирующих функционирование административных регламентов является Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»7, который под административным регламентом понимает нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Правилами разработки и утверждения административных регламентов в отношении исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг8 уточнено, что административные регламенты устанавливают сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти, государственной корпорации и органа государственного внебюджетного фонда. Однако до сих пор не решена правовая и терминологическая неопределенность, что этот вид документа является нормативным актом, поскольку административные регламенты как нормативные документы не указаны на федеральном9, региональном10 и муниципальном11 уровнях. Кроме того, нет единого мнения по соотношению терминов «государственная услуга» и «государственная функ-ция»12, поскольку постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г.
со 7 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг :
о. федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 28.12.2016) // Рос. газета. 2010. 2 № 168.
оо 8 О разработке и утверждении административных регламентов исполнения
О государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг : постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373
_(в ред. от 25.10.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 22.
154 Ст. 3169.
9 Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации : постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 31.07.2017) // Рос. газета. 1997. № 161.
10 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 30.10.2017) // Там же. 1999. № 206.
11 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 05.12.2017) // Там же. 2003. № 202.
12 См.: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России : правовой аспект. М., 2008. С. 195 ; Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация админи-
№ 37313 отдельно утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов в отношении исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Однако, по мнению
Н. В. Путило14, природа обоих видов регламентов и перечень субъектов, .
наделенных правом их издавать, одинаковы как для регламента госу- .
дарственных функций, так и для регламента государственных услуг. ш
Разница этих регламентов состоит в сфере их применения. Если в отно- е
шении государственных функций регламент упорядочивает осуществле- .
ние государственного контроля (надзора), то регламент государственных п
услуг применяется в отношениях, в которых имеется запрос физического о
или юридического лица. В остальной части эти расхождения носят тех- л
ff
нический характер и не проясняют стоящего перед административным ы правом вопроса о том, являются ли понятия функции и услуги независимыми друг от друга или услуги служат разновидностью государственных и функций. Н
В юридической литературе, говоря о причинах неэффективности ад- е
министративных регламентов, ученые настаивают на расширении субъ- я
ектного состава лиц, имеющих право на разработку административных х
регламентов по делегированным полномочиям15. Исходят они из того, п
что в случаях делегирования на основе закона субъектам РФ отдельных U
государственных полномочий Российской Федерации административные о
регламенты на реализацию этих полномочий должны разрабатываться е
самими субъектам РФ, а не как сейчас — соответствующим федеральным ш
органом исполнительной власти (п. 6 Правил16). Это должно убрать та- н
кой недостаток административных регламентов, принятых на федераль- Q
UJ
ном уровне, как их невысокая детализация административных действий. о Дополнительно к сказанному выше добавим, что нередко при разработ- Н ке административных регламентов региональные и муниципальные . власти сталкивались с тем, что данный вид услуги невозможно регла-
стративной деятельности : отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8 ; и др.
13 О разработке и утверждении административных регламентов исполнения
государственных функций и административных регламентов предоставления го-_
сударственных услуг : постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (в 155 ред. от 25.10.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 22. Ст. 3169.-
14 См.: Путило Н. В. Публичные услуги : между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления (10 лет спустя) // Журнал рос. права. 2017. № 8. С. 81-92.
15 См.: Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал рос. права. 2006. № 10. С. 23-35 ; Буряга В. О. Административные регламенты : некоторые проблемы применения // Интернет-ресурсы. URL: Ы;1р://отрасли --права. рф/аг11с1е/8776
16 Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций ; Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг : постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (в ред. от 25.10.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 22. Ст. 3169.
ментировать на своих уровнях в связи с отсутствием должных полномочий. В отношении полномочий Российской Федерации, переданных на региональный уровень проблема была частично решена Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ17, которым региональным органам государственной власти было предоставлено право в опережающем порядке принимать административные регламенты. Но проблема в настоящее время окончательно не решена. Так, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 14 Жилищного кодекса РФ18 органам местного самоуправления предоставлено право по предоставлению малоимущим гражданам по договору социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда. В то же время они не вправе принимать нормативные акты по данному вопросу, поскольку это право в соответствии с п. 4 ст. 12 Жилищного кодекса РФ дано федеральным органам государственной власти. И таких примеров можно привести немало.
Нельзя не отметить и тот факт, что в федеральных нормативных актах отсутствует четкое закрепление, кто (региональный или муниципальный орган власти) должен разрабатывать административный регламент в случае передачи полномочий с регионального на муниципальный уровень. Базовые нормативные акты регионального19 и муниципального уровня20 также не проясняют этого вопроса.
Одной из причин, снижающих эффективность административных регламентов также видится в нестабильности требований к содержанию административных регламентов. Как показывает практика, за последнее время эти требования менялись неоднократно. Причем новые нормативные акты, регламентирующие требования к административным актам прямо требуют привести свои административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты пре-
00 доставления государственных услуг, принятые раньше, в соответствие с
01 новыми требованиями (п. 3 постановления № 373)21.
оо 17 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе-
О дерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления :
_федер. закон от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ (в ред. от 29.07.2017) // Рос. газета.
156 2009. № 252.
- 18 Жилищный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 29 декабря
2004 г. № 188-ФЗ (в ред. от 29.07.2017) // Там же. 2005. № 1.
19 Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области : постановление правительства Воронежской обл. от 29 октября 2010 г. № 916 (в ред. от 20.04.2017) // Молодой коммунар. 2010. № 126.
20 О Порядке разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг : постановление Администрации городского округа город Воронеж от 12 января 2012 г. № 3 (в ред. от 08.11.2016) // Берег. 2012. № 3.
21 О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления го-
Главной же проблемой эффективного правового регулирования административных регламентов является их несоответствие нормативным актам, которые по юридической силе выше административных регламентов. Причины такого противоречия лежат в нестабильности законо- р дательства и естественном временном разрыве между временем измене- л ний в нормативные акты и в регламенты, что на практике может повлечь ш некачественное выполнение государственной услуги и соответственно е снижает эффективность этого нормативного акта22. Так, изменения в р Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ23, принятые 5 мая ^ 2014 г.24, нашли свое отражение в соответствующем административном О регламенте25 только в декабре 2016 г. И это не единственный случай. л Действующее законодательство не содержит положений, касающихся м сроков подготовки проекта административного регламента, но указывает сроки прохождения обязательных процедур: получение заключений не- и зависимой экспертизы (не менее 1 месяца — п. 24 ч. 3 Правил26) и экспер- е тизы, проводимой Министерством экономического развития Российской е Федерации (не более 30 дней — п. 8 ч. 4. Правил27). А затем общественное и обсуждение в соответствии с постановлением Правительства от 25 авгу- ^
ста 2012 г. № 85128 — 60 дней. И только потом направление проекта адми- ^
„у
нистративного регламента, с учетом всех замечаний и предложений на и государственную регистрацию в Минюст России. О какой оперативности п может идти речь при прохождении всех этих процедур? Совершенно
а>
видно, что в условиях динамичного изменения правового регулирования
--е
сударственных услуг : постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (в С ред. от 25.10.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 22. Ст. 3169. го
22 См.: Краснов Ю. К., Надвикова В. В., Шкатулла В. И. Юридическая техни- го ка : учебник. М., 2014. С.10. и
23 О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных пред- р принимателей : федер. закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ (в ред. от 30.10.2017) // Рос. газета. 2001. № 153-154.
24 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» : федер. закон от 5 мая 2014 г. № 107-ФЗ (в ред. от 30.10.2017) // Там же. 2014. № 101.
25 Об утверждении Административного регламента предоставления Федераль-_
ной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации 157
юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимате--
лей и крестьянских (фермерских) хозяйств : приказ Минфина России от 30 сентября 2016 г. № 169н (в ред. от 19.10.2017) // Ресурсы. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
26 Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций : постановление Правительства РФ от 16 мая
2011 г. № 373 (в ред. от 25.10.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 22. Ст. 3169.
27 Там же.
28 О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения : постановление Правительства РФ от 25 августа
2012 г. № 851 (в ред. от 10.07.2017) // Рос. газета. 2012. № 200.
общественных отношений административные регламенты никогда не будут поспевать за изменениями законодательства. На наш взгляд, минимизировать это время можно, выделив в постановлении № 373 отдельный раздел по внесению изменений в административный регламент, в котором предусмотреть упрощенно-сокращенную процедуру принятия изменений.
Частично проблему синхронизации законодательства об административных регламентах с остальным законодательством решило бы изменение самой структуры регламента путем переноса чисто справочной информации, касающейся контактной информации (адреса, графики работ, время приема заявителей, справочные телефоны и т. д.) из текстов административных регламентов в информационные системы ФРГУ (федеральный регистр государственных услуг) и ЕПГУ (единый портал государственных услуг). Очевидно, что сама справочная информация востребована заявителями государственных услуг. И хотя она нормативного характера не имеет, но является частью нормативного акта, то при ее изменении необходимо проходить сложный путь внесения изменений в административный регламент. В продолжение темы оптимизации структуры и содержания административных регламентов можно согласиться с мнением Е. А. Лебедевой29, которая предлагает сократить раздел, касающийся досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти, государственной корпорации, органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, а также их должностных лиц в связи с тем, что эта процедура более чем подробно закреплена главой 2.1 Федерального закона № 210-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г. № 84030. Следует отметить, что во всех оо регламентах установлена ответственность только за соблюдение сроков и о: порядка предоставления государственной услуги. Однако не затрагивается такая важная составляющая часть организации приема заявителей, ^В как некорректный прием. Кроме того, регламентами не установлена от-сч ветственность в случае грубого и невежливого отношения к посетителям и наоборот.
На асинхронность административных регламентов федеральному 158 законодательству влияет качество самих регламентов. Имеются случаи,
29 См.: Лебедева Е. А. Некоторые проблемы административно-правового регулирования предоставления государственных услуг // Административное право и процесс. 2017. № 9. С. 40-43.
30 О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также государственных корпораций, которые в соответствии с федеральным законом наделены полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, и их должностных лиц : постановление Правительства РФ от 16 августа 2012 г. № 840 (в ред. от 25.10.2017) // Рос. газета. 2012. № 192.
когда сами тексты регламентов не соответствуют законодательству, обладающему большей юридической силой. Так, в соответствии со ст. 25 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенси-
ях»31 для продолжения выплаты пенсии пенсионеры (иностранное лицо р
или лицо без гражданства) должны представлять вид на жительство. р
Однако регламентом по выплате пенсий (как действующим ранее32, так 3
и действующим в настоящее время33) обязанности заявителя по пред- е
т-. 03
ставлению такого документа в изложенной выше ситуации не имеется. В р
соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. п
№ 210-ФЗ34 органы, предоставляющие государственные услуги, не впра- о
ве требовать от заявителя представления документов и информации л
или осуществления действий, которые не предусмотрены нормативными ы правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи
с предоставлением государственных услуг. В соответствии с подп. «ж» и
п. 14 Правил разработки и утверждения административных регламен- §
тов предоставления государственных услуг35 при взаимоотношениях §
государственного органа с заявителем содержится указание на запрет я
требовать от заявителя представления документов, которые не предусмо- х
трены нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, п
возникающие в связи с предоставлением государственной услуги. Из И
этого вытекают несколько выводов: первый — перечень документов, ко- о
торые необходимо представить заявителем для предоставления государ- §
ственной услуги, не является исчерпывающим, что прямо противоречит ш
концепции административных регламентов; второй — не все жизненные н
ситуации можно уложить в рамки административных регламентов; тре- т
тий — зачем нужны административные регламенты, упорядочивающие о
процедуру оказания услуг, если, несмотря на название главы админи- н
стративных регламентов «исчерпывающий перечень документов...», этот р перечень таковым не является.
31 О страховых пенсиях : федер. закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ (в ред. от 19.12.2016) // Рос. газета. 31 дек.
32 Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по выплате тру-_
довых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению : приказ 159 Минтруда России от 28 марта 2014 г. № 156н // Рос. газета. 2014. № 272. -
33 Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по выплате страховых пенсий, накопительной пенсии и пенсий по государственному пенсионному обеспечению : приказ Минтруда России от 1 ноября 2016 г. № 600н (в ред. от 13.07.2017) // Ресурсы. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
34 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 28.12.2016) // Рос. газета. 2010. № 168.
35 Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг : постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (в ред. от 25.10.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 22. Ст. 3169.
Существуют и другие, освещенные в юридической литературе проблемы применения административных регламентов это: еще не реализованный на практике порядок совершения административных услуг в электронном виде36; отсутствие недостаточных средств на оплату проведения независимой экспертизы и множество других проблем.
Итак, на современном этапе административные регламенты, пусть и с опозданием, регулируют общественные отношения, уже урегулированные нормативными актами различной юридической силы. В условиях быстро меняющихся общественных отношений, требующих своевременного правового регулирования, административные регламенты, основная цель которых заключается в упорядочении отношений гражданина и органов власти, должны изжить существующие «детские недостатки» и в полной мере, эффективно осуществлять правовое регулирование в соответствующих отраслях права.
36 См.: КошевароваЕ. А. Административные регламенты и административные процедуры : проблемы соотношения понятий и перспективы правового регулирования // Административное право и процесс. 2016. № 10. С. 67-71 и др.
Воронежский государственный университет
Зуева Н. Л., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права E-mail: Zueva.nl@mail.ru Тел.: 8-903-652-02-54
Voronezh State University Zueva N. L., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Labour Law Department
E-mail: Zueva.nl@mail.ru Теl.: 8-903-652-02-54
160
