CC BY
48
Вечерникова Дина Васильевна Копцов Сергей Васильевич
Проблемы применения доставления как меры административного пресечения, осуществляемой сотрудниками вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации
Анализируются проблемы, связанные с доставлением правонарушителей сотрудниками вневедомственной охраны войск национальной гвардии в различные служебные помещения как меры административного пресечения. Предлагаются изменения в действующее законодательство.
Ключевые слова: административное правонарушение, меры административного пресечения, доставление, вневедомственная охрана, войска национальной гвардии Российской Федерации.
Problems of the use of delivery as a measure of administrative restraint carried out by employees of the private security of the troops of the National Guard of the Russian Federation
In this article, the authors analyze the problems associated with the delivery of offenders by the private security personnel of the National Guard troops to various office premises as an administrative procedure. Changes to the current legislation are proposed.
Keywords: administrative offense, measures of administrative restraint, delivery, private security, troops of the National Guard of the Russian Federation.
В соответствии с Федеральным законом от 11 октября 2018 г. № 364-ФЗ «О внесении изменений в статьи 9 и 16 Федерального закона "О войсках национальной гвардии Российской Федерации"» [1] в пп. 2, 3 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ [2] и в ст. 9 и 16 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» [3] внесены изменения. На основании данных изменений сотрудники войск национальной гвардии Российской Федерации (далее - ВНГ РФ) наделены полномочиями по доставлению граждан в служебные помещения ОВД, охраны или в помещения ВНГ РФ при выявлении административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым ими объекту или вещам либо с посягательством на такие объект или вещи, а равно с проникновением в охраняемую ими зону, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ. Кроме того, в случае выявления правонарушений, предусмотренных соответствующими статьями, перечисленными в п. 3 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, доставление осуществляется в помещения органа местного самоуправления. Суда, являющиеся предметом или
используемые как орудия совершения административного правонарушения, доставляются в порты или на специализированные стоянки.
Вместе с тем доставление является одной из мер обеспечения производства по делу, которые по своему функциональному назначению представляют взаимосвязанную, логически обусловленную систему государственного принуждения. Такие меры необходимы для сбора и закрепления доказательств, для совершения необходимых действий по делу о правонарушении или для выполнения уже принятых по делу решений, что является их главной целью.
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относятся к сложным и многогранным явлениям и требуют системного, комплексного изучения. В данной статье рассматриваются лишь отдельные аспекты проблемы осуществления доставления сотрудниками вневедомственной охраны ВНГ РФ.
Доставление (принудительное препровождение) - самостоятельная мера обеспечения производства по делу, целью которой является составление протокола об административном
84
правонарушении правомочным на то лицом в случаях, когда отсутствуют условия составления его на месте выявления правонарушения. Объективными причинами невозможности составления протокола на месте выявления правонарушения представляются такие препятствия, которые возникли независимо от сотрудника при выполнении им своих служебных обязанностей. В правоприменительной практике, например, таким препятствием может стать отсутствие объективных данных о субъекте правонарушения (например, отсутствие документов, удостоверяющих личность).
Доставление осуществляется, если составление протокола является обязательной стадией административного процесса (например, в тех случаях, когда санкция нормы КоАП РФ предусматривает ответственность в виде ареста или выдворения за пределы Российской Федерации). Доставление обязательно осуществляется в принудительном порядке и относится к мерам административно-процессуального принуждения. В данном случае ограничиваются право граждан на личную неприкосновенность, гарантированное ч. 1 ст. 22 Конституции РФ, право на свободу передвижения, предусмотренное ч. 1 ст. 27 Конституции РФ [4], и др. Если физическое лицо добровольно направляется по указанию соответствующего субъекта с дальнейшей целью составления протокола, то в данном случае о мере принуждения, предусмотренной ст. 27.2 КоАП РФ, речь не идет. Доставление всегда носит исключительно принудительный характер.
Каждый случай административного доставления должен быть процессуально закреплен: либо составляется протокол об административном доставлении, либо делается соответствующая отметка в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании (ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ).
Моментом возбуждения дела об административном правонарушении в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ является составление любого первого протокола о применении закрепленных ст. 27.1 КоАП РФ мер обеспечения.
Таким образом, проводя принудительное препровождение, сотрудник вневедомственной охраны фактически возбуждает производство по делу об административном правонарушении. Результатом производства по делу может являться одно из решений: вынесено постановление о назначении административного
наказания либо постановление о прекращении производства по делу (п. 1 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ). С момента совершения первоначальных действий сотрудника начинается административный процесс, т.е. совокупность определенных стадий, каждая из которых должна заканчиваться логически обусловленным результатом, закрепленным в процессуальной форме. Факт закрепления такого процессуального действия рапортом в КоАП РФ не предусмотрен. Если рассматривать принудительное препровождение как стадию внепроцессуального производства, то возникает вопрос об объективности и легитимности закрепления полученных доказательств совершенного правонарушения, которое было выявлено одним сотрудником, а процессуально оформляется сотрудником другого ведомства.
Ранее в соответствии с утвержденным перечнем подразделений полиции территориальных органов МВД России [5] подразделения вневедомственной охраны являлись подразделениями полиции МВД России. Так, согласно п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [6] сотрудники вневедомственной охраны обязаны были незамедлительно прибывать на место правонарушения и принимать меры административного пресечения, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в полном объеме. Кроме того, будучи включенными в структурные подразделения полиции, сотрудники вневедомственной охраны полиции были уполномочены документировать правонарушения более чем по 30 статьям КоАП РФ, например по ст. 6.24, 7.17, 7.27, 20.1, 20.20-20.22, 20.25 КоАП РФ и др. Если при выявлении правонарушений сотрудники вневедомственной охраны полиции не имели полномочий по составлению протокола об административном правонарушении, например ст. 6.9 КоАП РФ, они, являясь сотрудниками МВД России, принимали меры по сбору административно-процессуальных документов, предусмотренных гл. 26 КоАП РФ, меры обеспечения по делу (освидетельствование, доставление, задержание, досмотр и т.д.). В дальнейшем это позволяло должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, принять установленные законом меры и привлечь правонарушителя к ответственности. Такой порядок был законно обоснован тем, что дело об административном правонарушении возбуждалось сотрудниками МВД России и рассматривалось
85
сотрудниками МВД России в соответствии с ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ.
Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» [7] подразделения вневедомственной охраны были включены в структуру ВНГ РФ и, соответственно, реализуют полномочия, предусмотренные положениями Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации». При реализации полномочий по пресечению правонарушений, в том числе совершенных в общественных местах, сотрудники вневедомственной охраны ВНГ РФ руководствуются положениями Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» [8].
Согласно положениям ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ и в пределах компетенции соответствующего органа протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ. В п. 103 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ закреплены статьи, относящиеся к полномочиям сотрудников ВНГ РФ по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Статьей 23.85 КоАП РФ к компетенции ВНГ РФ отнесено рассмотрение дел по следующим статьям: пп. 1, 3, 4, 4.1 и 5 ст. 20.8, ст. 20.1020.12, 20.14, ч. 1, 2-4 ст. 20.16, ч. 1 ст. 20.23, ст. 20.24 КоАП РФ.
В соответствии с действующим законодательством, в том числе и приказом ВНГ РФ от 14 ноября 2018 г. № 498 «Об утверждении Перечня должностных лиц войск национальной гвардии Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» [9], дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом вневедомственной охраны, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только в пределах указанной компетенции и при нали-
чии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. Должностные лица подразделений вневедомственной охраны в соответствии с данным приказом вправе составлять протоколы об административных правонарушениях только по правонарушениям, предусмотренным ч. 1 и 6 ст. 19.3, ст. 20.17 (в отношении объектов, охраняемых войсками национальной гвардии) и ст. 20.35 КоАП РФ.
Существенное ограничение компетенций сотрудников вневедомственной охраны полиции по составлению административных протоколов привело к тому, что в настоящее время при выявлении любого административного правонарушения сотрудники вневедомственной охраны Росгвардии фактически уполномочены принимать только меры по принудительному прекращению противоправных деяний лица, так как полномочия по документированию обстоятельств выявленного административного правонарушения им не предоставлены. О фактах выявления преступления или правонарушения информируется оперативный дежурный территориального органа внутренних дел, в обязанности которого входит регистрация такого сообщения и направление на место правонарушения должностных лиц, уполномоченных документировать обстоятельства выявленного преступления или административного правонарушения.
Таким образом, в силу ст. 28.1, 28.3, 23.85 КоАП РФ возбуждать дела об административных правонарушениях должностные лица вневедомственной охраны, не указанные в ст. 23.85, 28.3 КоАП РФ, не могут. Составление первого протокола о применении сотрудниками вневедомственной охраны мер обеспечения, в том числе и принудительного препровождения, влечет за собой возбуждение дела процессуально неуполномоченным лицом. Кроме того, в соответствии с положениями ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ и ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, возбужденные сотрудниками территориальных органов МВД России вне пределов их компетенции, т.е. возбужденные неуполномоченными лицами, не могут быть рассмотрены.
На основании изложенного предлагается внести соответствующие изменения в п. 3 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, изложив его в следующей редакции: «военнослужащими и сотрудниками войск национальной гвардии Российской Федерации при выявлении административных правонарушений, дела о которых в соот-
86
ветствии со статьей 23.85 настоящего Кодекса рассматривают должностные лица войск национальной гвардии Российской Федерации, либо административных правонарушений, по делам о которых в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса должностные лица войск национальной гвардии Российской Федерации составляют протоколы об административных правонарушениях, а также при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях, - в служебное помещение органа внутренних дел (полиции), служебное помещение войск национальной гвардии Российской Федерации,
1. О внесении изменений в статьи 9 и 16 Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»: федер. закон от 11 окт. 2018 г. № 364-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
3. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
4. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
5. О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апр. 2011 г. № 333. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
6. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
7. Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: указ Президента РФ от 5 апр. 2016 г. № 157. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
помещение органа местного самоуправления сельского поселения или в иное служебное помещение. Используемые для осуществления незаконной деятельности во внутренних морских водах, в территориальном море суда и орудия совершения административного правонарушения подлежат доставлению в порт Российской Федерации (иностранные суда - в один из портов Российской Федерации, открытых для захода иностранных судов) или специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку)». Это обеспечит легитимность осуществления сотрудниками вневедомственной охраны мер процессуального обеспечения производств по делам об административных правонарушениях.
1. On amendments to articles 9 and 16 of the Federal Law "On the National Guard troops of the Russian Federation"»: fed. law d.d. Oct. 11, 2018 No. 364-FL // Access from the reference legal system "Garant".
2. The Code of Administrative Offenses of the Russian Federation: fed. law d.d. Dec. 30, 2001 No. 195-FL. Access from the reference legal system "Garant".
3. On the troops of the National Guard of the Russian Federation: fed. law d.d. July 3, 2016 No. 226-FL. Access from the reference legal system "Garant".
4. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on Dec. 12, 1993. Access from the reference legal system "Garant".
5. On some organizational issues and the structure of the territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia: order of the Ministry of Internal Affairs of Russia d.d. Apr. 30, 2011 No. 333. Access from the reference legal system "Garant".
6. On the Police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 No. 3-FL. Access from the reference legal system «Garant».
7. Issues of the Federal Service of the National Guard of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation d.d. Apr. 5, 2016 No. 157. Access from the reference legal system "Garant".
8. On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation and invalidation of certain legislative acts (provisions of legislative acts) of the Russian Federation: fed. law d.d. July 3, 2016 No. 227-FL. Access from the reference legal system "Garant".
87
9. Об утверждении Перечня должностных лиц войск национальной гвардии Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: приказ Федеральной службы войск национальной гвардии РФ от 14 нояб. 2018 г. № 498. Доступ из справ.-пра-вовой системы «Гарант».
9. On approval of the List of officials of the National Guard of the Russian Federation authorized to draw up protocols on administrative offenses provided by the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, and invalidation of some normative legal acts of the Federal Service of the National Guard of the Russian Federation: order of the Federal Service of the National Guard of the Russian Federation d.d. Nov. 14, 2018 No. 498. Access from the reference legal system "Garant".
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Вечерникова Дина Васильевна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России; e-mail: dinvech2@ yahoo.com;
Копцов Сергей Васильевич, кандидат социологических наук, заместитель начальника Управления вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Краснодарскому краю; e-mail: uvo-kk@yandex.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
D.V. Vechernikova, Candidate of Law, Senior Lecturer of the Department of Special Disciplines of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: dinvech2@yahoo.com
S.V. Koptsov, Candidate of Sociology, Deputy Chief of the Directorate of non-departmental security of the troops of the National Guard of the Russian Federation for the Krasnodar Territory; e-mail: uvo-kk@yandex.ru
88
