CC BY
30
Кушхов Хажмурат Лионович
Кабардино-Балкарский государственный университет им. Х.М. Бербекова (тел.: +79380777760)
К вопросу о подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях в области осуществления миссионерской деятельности
В статье проведен анализ установленной подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях в области осуществления миссионерской деятельности, предусмотренных ч. 4 и 5 ст. 5.26 КоАП РФ. Сформулированы предложения по изменению подведомственности по данным составам административных деликтов, направленные на оптимизацию соотношения судебного и внесудебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, подведомственность, подсудность, судебный порядок, внесудебный порядок.
H.L. Kushkhov, Kabardino-Balkarian State University named after H.M. Berbekov; tel.: +79380777760.
To the question of affiliation and jurisdiction of cases of administrative offenses in the field of implementation of missionary activity
Article is devoted to the analysis of the established affiliation and jurisdiction of cases of the administrative offenses in the field of implementation of missionary activity provided by pt. 4 and 5 of art. 5.26 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences. The offers on change of jurisdiction on these structures of administrative delicts directed to optimization of a ratio of a judicial and extrajudicial order of hearing of cases about administrative offenses are formulated.
Key words: administrative responsibility, administrative offense, affiliation, jurisdiction, judicial order, extrajudicial order.
В числе законодательно закрепленных мер, направленных на противодействие терроризму [1], были приняты нормы, регламентирующие как понятие и содержание миссионерской деятельности [2, гл. 111.1, ст. 24.1, 24.2], так и устанавливающие административную ответственность за осуществление миссионерской деятельности с нарушением требований законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях [3, ч. 4 и 5 ст. 5.26].
Законодатель счел необходимым одну и ту же диспозицию представить в двух составах административных правонарушений: в первом из них (ч. 4 ст. 5.26 КоАП РФ) субъектами признаются граждане Российской Федерации и юридические лица Российской Федерации, во втором (ч. 5 ст. 5.26 КоАП РФ) - иностранные граждане и лица без гражданства. Использование такого варианта сопряжено с применением двух различных схем административных нака-
заний. В первом случае санкцией предусмотрено назначение только основного наказания в виде административного штрафа, во втором -основного наказания в виде административного штрафа в сочетании с дополнительным наказанием в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, применение либо неприменение которого отдано на откуп правоприменителю , каковым при та -ком сочетании административных наказаний может быть только судья.
Поскольку назначение или неназначение дополнительного административного наказания осуществляется в порядке усмотрения, позволим высказать предположение, что основанием неназначения дополнительного административного наказания в виде административного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации может послужить, в частности, наличие какого-либо из перечисленных в ст. 4.2 КоАП РФ обстоятельств, смягчающих
152
административную ответственность, например совершение административного правонарушения несовершеннолетним либо беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка [3, пп. 9 и 10 ч. 1 ст. 4.2]. И напротив, наличие обстоятельств, отягчающих административную ответственность, например продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченного на то лица прекратить его, либо повторное совершение административного правонарушения в области миссионерской деятельности лицом, находящимся в состоянии административной наказанности [3, пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 4.3], должно неминуемо вести к назначению, наряду с основным наказанием в виде административного штрафа, дополнительного административного наказания в виде административного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации. Полагаем, что и размер административного штрафа в этом случае правильнее было бы определять исходя из его максимального размера.
Отметим, что именно за судьями закреплена исключительная подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных всеми пятью частями ст. 5.26 КоАП РФ [3, ч. 1 ст. 23.1]. Об исключительной подведомственности принято говорить в тех случаях, когда полномочия по рассмотрению того или иного дела об административном правонарушении закреплены только за одним из субъектов административно-деликтных отношений: или за судьей, или за органом, наделенным админи-стративно-юрисдикционными государственно-властными полномочиями [4, с. 18].
Хотя, если исходить из санкции ч. 4 ст. 5.26 КоАП РФ, то рассмотрение дел данной категории вполне могло быть отнесено к подведомственности органов, осуществляющих адми-нистративно-юрисдикционную деятельность. Среди таковых субъектов наибольшая подведомственность дел об административных правонарушениях закреплена за органами внутренних дел (полицией) [3, ст. 23.3], их же должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях по наибольшему числу составов [3, п. 1 ч. 2 ст. 28.3]. Что касается ст. 5.26 КоАП РФ, то органы внутренних дел уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по данной статье, но не вправе рассматривать дела по ним. Полагаем, что в перспективе можно допустить отнесение к подведомственности органов внутренних дел (по-
лиции) рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 4 ст. 5.26 КоАП РФ, что можно оценить как не противоречащее логическим построениям КоАП РФ. Такое развитие означало бы, что законодатель перешел к использованию варианта с двойной подведомственностью дел об административных правонарушениях, при которой полномочия по рассмотрению того или иного дела об административном правонарушении предоставляются двум или более субъектам административно-деликтных отношений, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащих к двум различным ветвям власти - исполнительной и судебной [4, с. 18]. Наряду с этим, возможен и вариант, при котором ч. 4 ст. 5.26 КоАП РФ изымается из судебной подведомственности и передается к исключительной подведомственности органов внутренних дел (полиции).
Вместе с тем, сотрудники органов внутренних дел не единственные субъекты, кому предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях анализируемой категории дел. Наряду с ними, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.26 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций в сфере контроля (надзора) за деятельностью некоммерческих организаций, в том числе структурных подразделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций [3, п. 4 ч. 2 ст. 28.3]. Однако они не отнесены к субъектам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, при этом не только предусмотренных ст. 5.26 КоАП РФ, но и каких-либо иных административных правонарушений вообще.
Собственно этими двумя субъектами и ограничивается круг органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.26 КоАП РФ. Полагаем, что в свете последних законодательных изменений, касающихся расширения мер, направленных на противодействие терроризму, круг субъектов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере осуществления миссионерской деятельности, предусмотренных ч. 3-5 ст. 5.26 КоАП РФ, не только мог, но и должен был расшириться. Наша позиция основывается на следующих моментах.
153
В качестве одной из задач, возложенных на войска национальной гвардии Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», определено участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом [5, п. 3 ч. 1 ст. 2]. Буквально вслед за этим был принят Федеральный закон от 6 июля 2016 г. № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» [1], установивший в числе других мер материальные и процессуальные нормы, регламентирующие административную ответственность за нарушение миссионерской деятельности. Поэтому выглядит довольно странно то, что, предоставив должностным лицам федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, правомочия по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере законодательства об оружии, частной охранной деятельности, а также целого ряда административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти, в области защиты государственной границы РФ, против порядка управления, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность [3, п. 103 ч. 2 ст. 28.3], законодатель не наделил их правомочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3-5 ст. 5.26 КоАП РФ и введенных в пакете мер антитеррористической направленности. Полагаем, что, наряду с предоставлением военнослужащим национальной гвардии правомочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3-5 ст. 5.26 КоАП РФ, необходимо включить данные составы в ст. 23.85 КоАП РФ и тем самым расширить перечень административных правонарушений, рассмотрение которых по подведомственности отнесено к правомочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере деятельности войск национальной гвардии РФ.
При реализации данного предложения появится вариант с альтернативной подведомственностью дел об административных правонарушениях, при котором полномочия по рассмотрению того или иного дела об административном правонарушении предоставлены двум и/или более субъектам административно-
деликтных отношений, наделенным соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащим к исполнительной власти [4, с. 19], в нашем случае в качестве альтернативных субъектов выступят органы внутренних дел (полиция) и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции в сфере деятельности войск национальной гвардии РФ.
Обратим внимание на то, что при двойной и альтернативной подведомственности дел об административных правонарушениях при выборе на практике субъекта, которому надлежит рассматривать дело об административном правонарушении по подведомственности либо подсудности, следует руководствоваться принципом приоритета полномочий [6, с. 83]. При двойной и альтернативной подведомственности дела об административном правонарушении первоочередным, приоритетным правом его рассмотрения обладает тот орган, должностными лицами которого составлен протокол о данном административном правонарушении. Судьи же вправе рассмотреть такое дело в порядке вторичной, т.е. отложенной подведомственности, если им будет передано дело органом, у которого первоначально находилось данное дело. Такой вывод прямо вытекает из положений ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ. Поскольку законодатель не регламентирует того, какие обстоятельства являются основаниями для передачи административно-юрисдикционным органом дела об административном правонарушении судье, то данный вопрос решается административно-юрисдикционным органом в порядке усмотрения. Это может происходить, например, в тех случаях когда имеются обстоятельства, отягчающие административную ответственность, либо когда целесообразно применить к административному правонарушителю тот вид административного наказания из числа имеющихся в санкции статьи, назначение которого является исключительной прерогативой судьи.
Отметим, что на основании ранее приведенных аргументов к подведомственности органов внутренних дел (полиции) и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере деятельности войск национальной гвардии РФ, могут быть отнесены административные правонарушения, предусмотренные как ч. 4 ст. 5.26 КоАП РФ, так и ч. 5 ст. 5.26 КоАП РФ.
Реализация предложений по изменению подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях в области
154
осуществления миссионерской деятельности направлена наоптимизациюсоотношениясудебно-го и внесудебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях, позволя-
1. О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности: федер. закон от 6 июля 2016 г. № 374-Ф3 // Рос. газ. 2016. 8 июля. Федер. вып. 7017(149).
2. О свободе совести и о религиозных объединениях: федер. закон от 26 сент. 1997 г. № 125-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1. Ст. 1.
4. Денисенко В.В., Денисенко Е.В. «Спорная подсудность» дел об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. № 2.
5. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pmvo. gov.ru, 03.07.2016; Собр. законодательства РФ. 2016. № 27, ч. I. Ст. 4159.
6. Денисенко Е.В. Принцип приоритета полномочий при определении подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях: актуализация проблемы // Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика: материалы межрегион. науч.-практ. конф., 12-13 апр. 2007 г. Волжский, 2007.
ющую, с одной стороны, снизить нагрузку на судей, с другой - повысить оперативность рассмотрения дел об административных правонарушениях.
1. About introduction of amendments to the Federal law «About counteraction to terrorism» and separate acts of the Russian Federation regarding establishment of additional measures of counteraction to terrorism and ensuring public safety: fed. law d.d. July 6, 2016 № 374-FL//Rus. newsp. 2016. July 8. Fed. iss. 701(149).
2. About freedom of conscience and about religious associations: fed. law d.d. Sept. 26, 1997 № 125-FL (as amended on July 6, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1997. № 39. Art. 4465.
3. Code of the Russian Federation on Administrative Offences d.d. Dec. 30, 2001 № 195-FL (as amended on July 6, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 1, pt. 1. Art. 1.
4. Denisenko V. V., Denisenko E.V. «Disputable jurisdiction» of cases about administrative offenses // Administrative law and process. 2008. № 2.
5. About troops of national guard of the Russian Federation: fed. law d.d. July 3, 2016 № 226-FL // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru, 03.07.2016; Coll. of legislation of the Russian Federation. 2016. № 27, pt. I. Art. 4159.
6. Denisenko E.V. The principle of a priority of powers when determining affiliation and jurisdiction of cases of administrative offenses: updating of a problem // Problem of law understanding and law enforcement: theory and practice: proc. of an interregional sci. and pract.conf., Apr. 12-13, 2007. Volzhsky 2007.
155
