CC BY
269
Проблемы экономики и юридической практики
4'2018
15. СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
15.1. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРЕДОСТЕРЕЖЕНИЯ ПРОКУРОРА
Безсалий Олеся Рашидовна, аспирант кафедры прокурорской деятельности
Место учебы: ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет», г. Екатеринбруг
bezsaliy@inbox. ru
Аннотация: цель написания изложенной работы состоит в анализе проблем правового регулирования предостережения прокурора и описания практических рекомендаций в области совершенствования деятельности прокуратуры по предупреждению нарушений законов.
Область исследования составили полномочия и правовые средства прокурора, применяемые при направлении или объявлении предостережения прокурора.
В результате анализа полномочий прокурора выявлены проблемы правового регулирования предостережения прокурора. Значимость работы состоит в том, что ряд сделанных в нем выводов и предложений можно использовать непосредственно в деятельности прокуратуры. Статья направлена на повышение качества такого акта прокурорского реагирования как предостережение прокурора.
Ключевые слова: предостережение прокурора, акт прокурорского реагирования, прокурор, полномочия прокурора.
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE WARNING PROSECUTOR
Bezsaliy Olesya R., graduate student prosecutorial activities
Study place: FGBOU Higher Education «Ural State Law University» Yekaterinburg
bezsaliy@inbox. ru
Annotation: the purpose of writing this work is to analyze the problems of legal regulation of the warning of the prosecutor and the description of practical recommendations in the field of improving the activities of the prosecutor's office to prevent violations of laws.
The field of study comprised the powers and legal means of the prosecutor, applied when sending or warning the prosecutor. As a result of the analysis of the powers of the prosecutor, problems of legal regulation of the prosecutor's warning have been revealed. The significance of the work is that a number of conclusions and proposals made in it can be used directly in the work of the prosecutor's office. The article is aimed at improving the quality of such an act of prosecutorial response as a warning to the prosecutor. Keywords: warning prosecutor, act of the public prosecutor's reacting, the prosecutor, prosecutor's authority.
Прокуратура относится к важной составляющей системы правоохранительных органов, которым свойственна функция предупреждения нарушений закона.
В настоящее время, одним из средств предупреждения нарушений закона в органах прокуратуры является предостережение прокурора, закрепленное в ст.25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре).
Предупреждение нарушений закона, в частности, путем вынесения предостережения о недопустимости его нарушения, -это существенный инструмент влияния на поведение субъектов и как показывает практика, у данного средства прокурорского реагирования имеются значительные резервы по повышению его роли в борьбе с нарушениями закона.
Об этом также свидетельствует принятие в 2016 году Федерального закона от 23 июня № 182-ФЗ «Об основах системы
профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее - Закон о профилактике), где статья 9 Закона определяет, что органы прокуратуры осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [6, с.10].
Согласно проведенному в 2016 году анкетированию среди прокурорских работников, большинство из них считают предостережение прокурора актом прокурорского реагирования, который не влечет правовых последствий для лица, которому он направлен или объявлен, поэтому его закрепление в Законе о прокуратуре не оправдано. Анкетирование по тематике диссертационной работы проведено диссертантом в 2016 году среди работников прокуратуры Свердловской области, Уральской транспортной прокуратуры, прокуратуры Верх-Исетского района г. Екатеринбурга, прокуратуры Кировского района г.
Безсалий О. Р.
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРЕДОСТЕРЕЖЕНИЯ ПРОКУРОРА
Екатеринбурга. В ходе анкетирования на вопросы диссертанта ответили 86 работников органов прокуратуры (прокуроров районов, специализированных прокуратур и их заместителей, помощников прокуроров соответствующих прокуратур).
Кроме того анкетирование показало, что прокурорские работники практически не пользуются такой процедурой как направление предостережения по почте, объясняя это тем, что данная процедура никак не регламентирована.
Что свидетельствует о том, что институт предостережения от совершения нарушений закона органами прокуратуры находится в стадии становления и требует дальнейшего развития и совершенствования, это обусловлено отчасти пробелами в законодательстве и несовершенством процедуры направления и объявления предостережения прокурора.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» отсутствует определение предостережения как акта прокурорского реагирования, и на доктринальном уровне анализу сущности этого термина также не уделяется должного внимания.
Согласно определению Е.Р. Ергашева предостережение - это надзорный официальный акт прокурорского реагирования, представляющий собой требование прокурора к соответствующему лицу, пытающемуся нарушить закон о недопустимости противоправных действий, и разъяснение ему последствий в случае совершения им таких действий [2,с.10].
В соответствии с позицией Н.Р. Корешниковой предостережение - это надзорный акт прокурорского реагирования, который выноситься в отношении должностных или иных лиц, пытающихся совершить единоличные противоправные деяния, не влекущие по своей общественной опасности административной или уголовной ответственности, но способные причинить вред гражданам либо государственным или общественным интересам [5, с. 10].
Обобщая указанные определения, следует отметить, что главная цель предостережения - не допустить нарушения закона. Оно применяется в том случае, когда закон еще не нарушен.
Также характерными чертами предостережения прокурора как превентивного акта прокурорского реагирования являются следующие:
- оно имеет профилактическую направленность;
- применяется только к поднадзорным субъектам и лишь когда нарушение закона еще не совершено;
- представляет собой единоличное решение должностного лица органов прокуратуры;
- выступает письменным выражением правового средства реагирования прокурора на предполагаемое нарушение закона;
- оно должно иметь определенное содержание, обусловливающее его структуру;
- является строго индивидуальным актом прокурорского реагирования.
Анализ этих черт позволяет определить предостережение как превентивный акт прокурорского реагирования, основанный на выделении признаков данного правового средства, и рассмотрении его в качестве письменного индивидуального акта определенной формы и структуры, содержащий требование о недопустимости нарушения закона или о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, отличающийся упреждающей направленностью действий, вносимый определенным в законе должностным лицом органов прокуратуры при наличии обоснованных, бесспорных и истинных сведений субъекту, который готовится совершить нарушение
закона, способное причинить вред личным, государственным или общественным интересам при отсутствии оснований для применения к нему уголовной или административной ответственности, и обязывающий этого субъекта рассмотреть его и принять необходимые меры.
Закрепление определения данного акта прокурорского реагирования в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» обусловит единообразное его понимание в теории и практической деятельности и будет способствовать более эффективному и однозначному его применению на практике, а значит и дальнейшему укреплению законности в стране.
Предостережение отличается от иных актов прокурорского реагирования тем, что законодатель не установил срок его рассмотрения лицом, которому оно направлено или объявлено. В связи с этим на практике у прокуроров возникают трудности не только при проведении контроля исполнения требований, изложенных в предостережении, но и при установлении факта нарушения закона, совершенного после его направления или объявления должностному или иному лицу.
С учетом анализа Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Указания Генеральной прокуратуры № 39/7 от 06.07.1999 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» (далее - Указание) сроком действия предостережения следует считать промежуток времени, необходимого для устранения обстоятельств, которые могут привести к нарушению закона. Сроком окончания действия предостережения станет момент, когда лицо после получения акта прокурорского реагирования осознало, что его действия или бездействие могут привести к нарушению закона, и предприняло меры к его недопущению.
Таким образом, контроль прокурора должен распространяться на случаи, когда должностное или иное лицо намерено совершить нарушение закона после получения им предостережения прокурора (если прокурору стало известно, что лицо, несмотря на объявленное предостережение собирается нарушить закон), а также случаи, когда это лицо, несмотря на полученное предостережение, совершает нарушение закона.
Думается, что контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении (когда, несмотря на объявленное предостережение, лицо собирается нарушить закон), может осуществляться в различных формах, которые представляют собой внешнее выражение реализации контрольной деятельности прокурора в рамках проверки исполнения поднадзорными субъектами предостережения о недопустимости нарушения закона или осуществления экстремистской деятельности.
К основной форме контроля необходимо отнести прокурорские проверки.
Сущность проверки состоит в подробном изучении различных вопросов деятельности предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, которые подтверждают или опровергают имеющуюся у прокурора информацию о наличии сведений о готовящемся нарушении закона. Проверка может осуществляться с помощью анализа и сравнения полученных данных со статистическими сведениями, изучения на месте реального положения дел и фактов, проведения иных действий [4, с.10].
Рассмотрим еще один момент, связанный с вызовом должностного или иного лица для дачи объяснений по поводу готовящегося нарушения закона, когда прокурору стало достовер-
Проблемы экономики и юридической практики
4'2018
но известно (есть жалоба или иные сведения) о том, что несмотря на внесенное предостережение оно намерено совершить нарушение закона.
Данное право включает в себя два полномочия: требовать объяснений от должностного лица, в адрес которого внесено предостережение, и вызывать должностных или иных лиц для дачи объяснений по поводу нарушения закона. Вызов к прокурору должностных (и иных предусмотренных законом) лиц для истребования у них объяснений по поводу нарушения закона обеспечивает возможность установления результатов вынесенного предостережения путем личного общения с поднадзорным субъектом.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не предусматривает право прокурора пользоваться таким полномочием, как вызов лица в прокуратуру для дачи объяснений по поводу готовящегося нарушения закона, т. е. когда нарушения закона еще нет. Разрешить этот вопрос поможет внесение данного права в число полномочий прокурора, т. е. его законодательное закрепление в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
В ней должно быть прямо указано, что прокурор вправе приглашать в прокуратуру лицо для дачи им объяснений, если ему стало достоверно известно о том, что это лицо намеревается совершить нарушение закона после направления (объявления) ему предостережения о недопустимости нарушения закона или осуществления экстремистской деятельности.
В ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нет положений, регламентирующих порядок внесения предостережения, устанавливающих его форму и содержание. В литературе по этому вопросу высказаны различные точки зрения. Например, А. Ф. Козусев и Ю. Е. Винокуров предлагают оформлять предостережение о недопустимости нарушения закона на стандартном бланке [1, с.10]. Е. Р. Ерга-шев также считает, что предостережение должно быть оформлено на бланке. В его трактовке термин «бланк» означает установленную обязательную форму написания акта прокурорского реагирования с заданными реквизитами, но с учетом конкретной фактуры нарушения закона, его квалификации и обстоятельств конкретного дела [3, с.10].
Полагаем целесообразным согласиться с этой позицией, поскольку любой акт прокурорского реагирования должен быть оформлен в соответствии с требованиями закона, иметь все обязательные реквизиты, без которых он будет считаться недействительным.
Другими словами, под бланком, который должен использоваться прокурором при оформлении предостережения, надо понимать такую письменную форму, в которой отображаются обязательные реквизиты и содержится постоянная для данного акта прокурорского реагирования информация с обязательным воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Содержание самого текста предостережения должно оформляться с учетом обстоятельств конкретного дела.
Структура бланка условно должна быть разделена на три части: вступительную, описательно-мотивировочную и резолютивную.
Описательно-мотивировочная часть предостережения является основной и самой объемной его частью. В ней прокурор не только указывает источник, из которого получены сведения о противоправной деятельности (бездеятельности) должностного лица (физического лица), но и сущность и обстоятельства
будущего нарушения закона, приводит конкретные нормы закона, которые могут быть нарушены.
При отказе лица, в отношении которого выносится предостережение, от его подписания об этом производится соответствующая запись.
Очень часто при объявлении предостережения должностные или иные лица просят его заверенную копию. И хотя Указание не содержит норм, предусматривающих выдачу копий предостережений о недопустимости нарушения закона или осуществления экстремистской деятельности, на практике в основном прокуроры обычно удовлетворяют эти просьбы. Думается, это верно, потому что должностные лица для предотвращения нарушения закона в некоторых ситуациях должны ознакомить своих сотрудников с актом прокурорского реагирования или направить его в подразделения, филиалы, территориальные органы своего предприятия, что позволит с большим основанием и предметнее осуществлять работу по недопущению нарушений. Кроме того, принцип письменного уведомления лица о вынесении акта прокурорского реагирования требует наличия у адресата предостережения его копии.
Поскольку ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает возможность направления акта прокурорского реагирования его адресату в письменной форме, прокурор с учетом реальной возможности получения должностным лицом или иным лицом предостережения по почте должен принять решение о способе его направления: по почте заказным письмом с уведомлением о вручении (таким образом, законодатель на стадии реагирования прокурора исключает его непосредственный контакт с адресатом предостережения) или о вызове лица для объявления ему предостережения. Первый способ используется также в случае, когда должностное или иное лицо по уважительной причине не смогло явиться в прокуратуру, чтобы данный акт прокурорского реагирования ему был объявлен.
Кроме того, в предостережении обязательно должна содержаться информация о праве его обжалования лицом, которому оно направлено, а также разъяснен порядок обжалования.
При направлении предостережения по почте закономерно возникает вопрос о том, что в прокуратуре будет храниться акт прокурорского реагирования без подписи лица, которому он адресован. Решить его можно простым способом: лицо, получившее по почте оригинал предостережения, должно его подписать и возвратить в прокуратуру нарочно или воспользовавшись почтовыми или курьерскими услугами, либо совместно с актом прокурорского реагирования вкладывать оформленную расписку об ознакомлении с указанным актом, где лицо, получившее данный акт ставит свою подпись (свидетельствующую об ознакомлении с актом и правом на обжалование), которую впоследствии лицо, обязано также возвратить в прокуратуру.
В качестве положительной характеристики Указания можно назвать предусмотренное в нем правило о том, что в целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения данный акт может быть объявлен и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.
Таким образом, выявленные пробелы в правовой регламентации предостережения прокурора, могут быть восполнены путем совершенствования правового режима применения предостережения о недопустимости нарушения закона, что
Безсалий О. Р.
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРЕДОСТЕРЕЖЕНИЯ ПРОКУРОРА
позволит сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Указание Генерального прокурора Российской Федерации «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 88,82%.
Список литературы:
1. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. М.: Юрайт, 2010. 170 с.
2. Ергашев Е.Р. Предостережение о недопустимости нарушения закона как надзорный акт прокурорского реагирования: учебное пособие. Екатеринбург: Издательский дом «Автограф», 2009. 19 с.
3. Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для бакалавров. Екатеринбург: Раритет, 2016. 149 с.
4. Капинус О.С., Кехлеров С.Г. Настольная книга прокурора. М.: Юрайт, 2014. 181 с.
5. Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры РФ как инструмент обеспечения исполнения закона: монография. - Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2010.105 с.
6. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016.№ 26.Ст. 3851.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья О.Р. Безсалий посвящена проблемам правового регулирования предостережения прокурора и описания практических рекомендаций в области совершенствования деятельности прокуратуры по предупреждению нарушений законов. Значимость статьи состоит в том, что она направлена на повышение качества указанного акта прокурорского реагирования.
Автор раскрывает определение предостережения прокурора и делает вывод, что его закрепление в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» обусловит единообразное его понимание в теории и практической деятельности и будет способствовать более эффективному и однозначному применению данного акта прокурорского реагирования на практике.
Автор предлагает конструктивные выводы и предложения для решения таких основных проблем правового регулирования предостережения прокурора как: проблема контроля за исполнением требований, изложенных в предостережении прокурора; проблема вызова должностного или иного лица для дачи объяснений по поводу готовящегося нарушения закона, когда прокурору стало достоверно известно о том, что, несмотря на внесенное предостережение, оно намерено совершить нарушение закона; проблема, связанная с порядком внесения предостережения, устанавливающих его форму и содержание; проблема, связанная с процедурой направления предостережения по почте.
Научная статья О.Р. Безсалий «Проблемы правовой регламентации предостережения прокурора» соответствует всем требованиям предъявляемых к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Научный руководитель
д-р юрид. наук, профессор
Е. Р. Ергашев
