CC BY
65
Башинская Инна Геннадьевна
Проблемы правовой интерпретации деятельности полиции в части рассмотрения заявлений и сообщений
В статье рассматриваются проблемные вопросы проведения доследственной проверки, связанные с неверным толкованием процессуальных функций полиции. Акцентируется внимание на основных направлениях деятельности органов внутренних дел, предлагаются способы их оптимизации, требующие закрепления в ведомственных нормативных актах.
Ключевые слова: преступление, правонарушение, полиция, проверка, заявление, сообщение, возбуждение уголовного дела, отказ в возбуждении уголовного дела.
Problems of legal interpretation activities of the police in terms of consideration of statements and messages
In article the problematic issues of conducting investigation verification connected with incorrect interpretation of procedural functions of police are considered. The attention is focused on the main activities of law-enforcement bodies, the ways of their optimization demanding fixing in departmental regulations are offered.
Key words: crime, offense, police, check, statement, message, initiation of criminal proceedings, refusal to initiate criminal proceedings.
Реализация правозащитного механизма в рамках уголовно-процессуальных отношений осуществляется сразу после поступления заявления или сообщения о преступлении в органы предварительного расследования, т. е. с момента их регистрации.
Проблему интерпретации процессуальной деятельности полиции можно рассматривать как с точки зрения защиты прав граждан, обращающихся за помощью в органы внутренних дел, так и с позиции правовой регламентации механизма осуществления правозащитной функции.
Современные исследователи отмечают увеличение количества регистрируемых заявлений и, соответственно, объема процессуальной деятельности. При этом наблюдается незначительное ежегодное снижение числа возбуждаемых уголовных дел (на 5%) и стремительное увеличение отказных материалов на фоне сокращения штатной численности сотрудников ОВД [1].
Полицию часто критикуют за несоблюдение процессуальных сроков проверки по заявлениям и сообщениям, указывая в качестве причины ненадлежащее исполнение сотрудниками ОВД своих обязанностей. Предлагаемые меры оптимизации деятельности органов внутренних дел в данном направлении, как правило, подразумевают наделение полицейских
дополнительными обязанностями и их законодательную регламентацию [2].
Организация деятельности ОВД в части реализации правозащитной функции регламентируется ст. 140-149 УПК РФ. Четкий алгоритм действий сотрудников полиции на стадии возбуждения уголовного дела закреплен в приказе МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» (далее - Инструкция) [3].
Указанная Инструкция предусматривает единый порядок регистрации информации о преступлении, административном правонарушении и происшествии. Однако объектом нашего исследования являются уголовно-процессуальные отношения, поэтому вопросы, связанные с процедурами административной юрисдикции, останутся вне нашего внимания.
На первый взгляд, Инструкция конкретизирует и регламентирует действия сотрудников полиции, связанные с принятием и регистрацией любой информации, поступившей в ОВД. УПК РФ закрепляет поводы и основания для возбуждения уголовного дела, сроки, допустимые способы проверки информации о преступлениях и виды принимаемых решений. Однако
33
именно в стадии возбуждения уголовного дела больше всего возникает проблемных вопросов, решить которые не представляется возможным ввиду их коллизионного механизма, связанного с современной трактовкой ведомственной Инструкции. Сотрудники полиции открыто заявляют о том, что увеличение нагрузки и возложение на них функций, не свойственных полиции, влияют на качество исполнения ими своих служебных обязанностей.
Проанализировав данные о ежегодном количестве регистрируемых уголовных дел, приходим к выводу, что наблюдается устойчивое снижение роста преступности в большинстве регионов на протяжении последних 3 лет и на 4-5% в целом по России [4]. С какими же проблемами сталкиваются полицейские и о каком увеличении объема работы идет речь? Почему на сегодняшний день организацией работы полиции не довольны и граждане, и сами сотрудники ОВД? Для того чтобы ответить на данные вопросы, сравним вышеуказанные нормативные правовые акты федерального и ведомственного уровня, регулирующие порядок деятельности полиции по заявлениям и сообщениям граждан.
В соответствии с ч. 1 ст. 144 УПК РФ «дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, принять по нему решение...».
В свою очередь, п.п. 2.1 вышеназванной Инструкции обязывает все территориальные органы МВД России осуществлять прием, регистрацию и разрешение заявлений о преступлении и происшествии.
Следует констатировать, что положения ведомственных и уголовно-процессуальных норм не противоречат друг другу. Инструкция лишь дополнительно предписывает обязательную регистрацию заявлений о преступлении и происшествии, в ней поясняется, что сообщение о происшествии - это «письменное заявление о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, в том числе о несчастных случаях, дорожно-транспортных происшествиях, авариях, катастрофах, чрезвычайных происшествиях, массовых отравлениях людей, стихийных бедствиях, в отношении которых требуется проведение проверочных действий с целью обнаружения возможных признаков преступления» [3].
Для создания объективной и полной картины были проанализированы не только воз-
бужденные уголовные дела, но и отказные материалы (показатель, не учитываемый при расчете нагрузки на сотрудника полиции). В результате было установлено, что соотношение отказных материалов к возбужденным уголовным делам составляет 9:1, т. е. на десять регистрируемых заявлений и сообщений, только одно изначально содержит сведения о преступлении. Так, например, 5 лет назад отказных материалов было в 2 раза меньше, чем возбужденных уголовных дел, т. е. нагрузка по рассматриваемым материалам увеличилась в 2 раза. Возникает закономерный вопрос: в связи с чем на фоне общего снижения уровня преступности возросло количество обращений граждан? Ответ на него мы попытались найти, проанализировав сообщения, зарегистрированные в книге учета преступлений. Приведем некоторые из них: «У соседей громко работает телевизор (время 19.00 часов)»; «Автомобиль припаркован слишком близко и мешает проезду»; «Соседи две недели делают ремонт и шумят.»; «Умер гражданин 1930 года рождения (установлено документами)»; «Уроки в школе закончились час назад, а несовершеннолетний ... домой не вернулся.» «Кот залез на крышу, спуститься не может, помогите.»; «В квартире слышны инопланетные звуки.»; «Муж забрал совместно нажитые деньги и не отдает, помогите забрать.» и т. д. Ежедневно только в Краснодаре регистрируется до пятисот подобных обращений.
При этом, как показывает практика, абсолютно по всем заявлениям и сообщениям, независимо от их содержания, сотрудники полиции проводят проверку в соответствии со ст. 144 УПК РФ. Напомним, указанная норма закона предоставляет право сотруднику ОВД «получать объяснения, образцы для сравнительного исследования, истребовать документы и предметы, изымать их в порядке, установленном УПК РФ, назначать судебную экспертизу, принимать участие в ее производстве и получать заключение эксперта в разумный срок, производить осмотр места происшествия, документов, предметов, трупов, освидетельствование, требовать производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов, привлекать к участию в этих действиях специалистов, давать органу дознания обязательное для исполнения письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий». Таким образом, указанный комплекс мероприятий до-следственной проверки может предшествовать как возбуждению уголовного дела, так и отказу
34
в его возбуждении (и решению о передаче по подследственности) [5].
Следовательно, сотрудник полиции, реализуя процессуальную деятельность по сообщению, изначально не содержащему признаков преступления, на стадии возбуждения уголовного дела выполняет функцию, не свойственную ему, т. к. занимается сбором материалов, подтверждающих отсутствие события либо состава преступления, что требует огромных временных затрат. Для того чтобы отработать каждый такой материал, необходимо: выйти на место происшествия; получить не менее трех объяснений граждан, одним из которых является заявитель; сделать необходимые запросы; получив ответы на них (заключение экспертизы, проведение освидетельствования и т. д.), принять процессуальное решение; систематизировать материалы; составить опись, подшить, подготовив таким образом дело к проверке законности принятого решения начальником органа дознания и прокурором. В этих случаях прокуроры во исполнение своих ведомственных приказов об усилении надзора за процессуальной деятельностью полиции на стадии возбуждения уголовного дела руководствуются не принципом достаточности информации, подтверждающей наличие либо отсутствие состава преступления, а полнотой использования средств и методов проверки [6]. В связи с этим полицейские вынуждены собирать материалы, доказывающие отсутствие в зарегистрированном сообщении события или состава преступления, т. к. в ином случае это повлечет возвращение материала для проведения дополнительной проверки, хотя и по формальным основаниям.
В соответствии со ст. 1 Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее - ФЗ «О полиции») органы внутренних дел призваны защищать права и свободы человека и гражданина, противодействовать преступности, охранять общественный порядок, собственность и обеспечивать общественную безопасность.
Основными направлениями деятельности полиции являются:
защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц;
производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
обеспечение правопорядка в общественных местах;
обеспечение безопасности дорожного движения;
государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;
осуществление экспертно-криминалистиче-ской деятельности (ст. 2 ФЗ «О полиции»).
Указанный перечень расширенному толкованию не подлежит, и в связи с этим напрашивается вывод: если обращения, поступающие в полицию, изначально не содержат информацию, прямо или косвенно указывающую на признаки преступления, значит, она не относится к ведению полиции и не может являться поводом, позволяющим начать уголовно-процессуальную деятельность.
Основной причиной сложившейся ситуации является ведомственное уравнивание процедур проверки заявлений (сообщений), как содержащих признаки преступления, так и не имеющих таковых. Ранее это разграничение осуществлялось на основании приказа МВД России [7], предусматривающего регистрацию информации, прямо не указывающей на событие преступления, в журнале учета информации. Такие сообщения также оперативно проверялись (без использования уголовно-процессуальных методов) и в случае неустановления признаков преступления списывалась в рамках ведомственного документооборота, минуя громоздкие и энергозатратные процедуры. Если же проверка подтверждала информацию о совершении преступления или содержала его признаки, то сотрудник полиции оформлял ее соответствующим рапортом об обнаружении признаков преступления, который и являлся поводом для начала уголовно-процессуального производства.
Действующий порядок принятия, регистрации и проверки заявлений (сообщений) о преступлениях и происшествиях, регламентированный Инструкцией, порождает вольную интерпретацию обязанностей сотрудников полиции со стороны граждан и средств массовой информации, что, в свою очередь, влечет рост обращений граждан в ОВД по вопросам, не входящими в их компетенцию. Распространенной является ситуация, когда в ОВД регистрируются сообщения о преступлении, но без указания его признаков. В результате полицейский проводит проверку, собирает необходимый
35
материал, а заинтересованное лицо впоследствии заявляет ходатайство об ознакомлении с материалом проверки, изготавливает копии и использует его в суде для решения своих гражданско-правовых вопросов. Полицейский в этой ситуации выступает в качестве бесплатного персонального юриста, обладающего особым правовым статусом.
Достаточно часто на официальных сайтах информационных каналов даются рекомендации обращаться в органы полиции по вопросам, прямо не имеющим отношения к деятельности МВД России. Одним из ярких примеров вольной интерпретации деятельности полиции является заявление в СМИ, сделанное после урагана в Москве в мае 2017 г., в результате которого погибли и получили травмы люди, было повреждено большое количество автомобилей и другого имущества. Они рекомендовали гражданам, имущество которых пострадало, вызывать на место происшествия участкового уполномоченного полиции, требовать составления протокола осмотра места происшествия, оценки поврежденного имущества и выдачи справки. Иными словами, СМИ предлагали зарегистрировать и провести полноценную проверку каждого факта причиненного вреда, включая различные экспертизы, за счет средств МВД России. Следует отметить, что ни УПК РФ, ни Инструкция не предусматривают проведение проверки информации без цели установления признаков преступления.
Применение сил и средств ОВД при ликвидации чрезвычайных ситуаций регламентирует Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Однако согласно ст. 17 указанного закона «при ликвидации чрезвычайных ситуаций силы и средства ор-
ганов внутренних дел Российской Федерации применяются в соответствии с задачами, возложенными на органы внутренних дел законами и иными нормативными актами Российской Федерации, законами и нормативными актами субъектов Российской Федерации». Таким образом, МВД России как функциональная подсистема Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) выполняет государственную функцию охраны общественного порядка с целью недопущения фактов административных правонарушений и преступлений в период проведения мероприятий, связанных с чрезвычайными ситуациями.
Сегодня расширенное толкование обязанностей сотрудников органов внутренних дел на стадии возбуждения уголовного дела не только рассредоточивает их силы и средства, но и превращает полицейских в заложников ситуации, когда во исполнение ведомственного приказа, утвердившего Инструкцию, в целях придания правовой формы реализации своей деятельности они вынуждены нарушать нормы федерального законодательства, в частности УПК РФ, и выполнять огромный объем заведомо бесполезной работы, что влечет ненадлежащее исполнение основных функциональных обязанностей и, как следствие, подрывает авторитет МВД России.
Выход из этой ситуации видится в необходимости принятия нового приказа МВД России, разграничивающего деятельность сотрудников полиции по заявлениям (сообщениям), происшествиям, изначально содержащим и не содержащим информацию о преступлении, который бы регламентировал отдельный порядок их регистрации, учета, проверки и принятия решений, что, на наш взгляд, оптимизирует механизм реализации правозащитной функции органов внутренних дел.
1. Тарзиманов В.М. Процессуальные аспекты проведения проверки сообщения о преступлении: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2014.
2. Оренбуркина В.Е. Виды нарушений законности при приеме, регистрации и проверке сообщений о преступлениях // Правопорядок: история, теория, практика. 2015. № 2(5).
3. Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о про-
1. Tarzimanov V.M. Procedural aspects of the verification of the crime report: diss. ... Candidate of Law. Chelyabinsk, 2014.
2. Orenburkina V.E. Types of violations of legality at reception, registration and verification of messages about crimes // Law and order: history, theory, practice. 2015. № 2(5).
3. On approval of the Instruction about the procedure of admission' registration and permission in territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation of statements and messages on crimes of' administrative offences' of incidents: order of the Ministry of internal Affairs of Russia d.d. Aug. 29,
36
исшествиях: приказ МВД России от 29 авг. 2014 г. № 736 (ред. от 7 нояб. 2016 г. № 708) // Рос. газ. 2014. 14 нояб.
4. Комплексный анализ состояния преступности в Российской Федерации и расчетные варианты ее развития: аналитический обзор/ Ю.М. Антонян, Д. А. Бражников, М.В. Гончарова и др. М., 2018.
5. Злыденко Д.С., Денисова Э.С. Развитие уголовно-процессуального законодательства регламентирующего процедуру дослед-ственной проверки с позиции обеспечения возможности доступа граждан к правосудию // Современные проблемы уголовной политики: материалы IVМеждунар. науч.-практ. конф. / под ред. А.Н. Ильяшенко. Краснодар, 2013.
6. Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях: приказ Генпрокуратуры России № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФСКН России № 119, ФТС России № 596, ФСИН России № 149, Минобороны России № 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26 марта 2014 (зарегистрирован в Минюсте России 04.08.2014 № 33432). URL: http://www.consultant.ru/search/base/
7. Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях: приказ МВД России от 13 марта 2003 г. № 158 (зарегистрирован в Минюсте РФ 04.04.2003 № 4381). Документ утратил силу.
2014 № 736 (amended on 07.11.2016 № 708) // Russian newspaper. 2014. Nov. 14.
4. A comprehensive analysis of the state of crime in the Russian Federation and the payment options for its development: analytical survey / Yu.M. Antonyan, D.A. Brazhnikov, M.V. Goncharova and others. Moscow, 2018.
5. Zlydenko D.S., Denisova E.S. Development of the criminal procedure legislation regulating the procedure of pre-investigation check from the position of ensuring the possibility of access to justice //Modern problems of criminal policy: proc. of the IV Intern. sci.-pract. conf. / ed. Ilyashenko. Krasnodar, 2013.
6. On strengthening of Prosecutor's supervision and departmental control over the legality of procedural actions and decisions on refusal in excitation of criminal case upon resolution of reported crimes: order of the Prosecutor General of the Russian Federation №147, the Ministry of internal Affairs of Russia № 209, FSB of Russia № 187, SK of Russia № 23, Federal drug control service of Russia № 119, Federal customs service of Russia No. 596, Federal penitentiary service of Russia № 149, of the Ministry of defense of Russia № 196, the Federal bailiff service of Russia № 110, EMERCOM of Russia № 154 d.d. March, 26, 2014 (Registered in Ministry of justice of Russia 04.08.2014 № 33432). URL: http://www. consultant.ru/search/base/
7. About the statement of the Instruction on the order of reception, registration and permission in law-enforcement bodies of the Russian Federation of messages on crimes and other information on offenses: order of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation. d.d. March 13, 2003 № 158 (it is Registered in the Ministry of justice of the Russian Federation The document is no longer valid.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Башинская Инна Геннадьевна, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного процесса Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
I.G. Baishinskaya, Candidate of Law, Associate Professor, Professor of the Chair of Criminal Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: Bashinskaya_ig@ mail.ru
37
