CC BY
262
УДК 343.13 ББК 67
© 2016 г. Р. Г. Непранов,
начальник кафедры уголовного права и криминологии Ростовского юридического института МВД России
кандидат юридических наук, доцент. Тел.: 8 (928) 279-14-56.
М. П. Перякина,
доцент кафедры уголовного процесса Восточно-Сибирского института МВД России кандидат юридических наук. Тел.: 8 (902) 170-86-87.
И. И. Короленко,
заведующий кафедрой уголовного процесса и криминалистики Ростовского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) в г. Ростове-на-Дону кандидат юридических наук, доцент. Тел.: 8 (903) 473-67-74.
К ВОПРОСУ ОБ ИСТОРИИ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ВОЗБУЖДЕНИЯ
УГОЛОВНОГО ДЕЛА В РОССИИ
В статье анализируется отечественный исторический опыт возбуждения уголовного преследования в дореволюционной России, акцентируется внимание на роли прокурора, судебного следователя, мирового судьи, зарождении и развитии института возбуждения уголовного дела, а также его регламентации в уголовно-процессуальном законодательстве.
Ключевые слова: возбуждение уголовного преследования, возбуждение уголовного дела, поводы, основание.
R. G. Nepranov - Head, Department of Criminal Law and Criminology, Rostov Law Institute of the Interior Ministry
of the Russian Federation, PhD in Law, associate professor.
M. P. Peryakina - Assistant Professor, Department of Criminal Proceedings, East Siberian Institute of the Ministry
of Internal Affairs of Russian Federation, PhD in Law.
I. I. Korolenko - Head of Department of Criminal Procedure and Criminalistics Rostov Institute (branch) of the All-
Russian State University of Justice (MOJ Russia RPA) in Rostov-on-Don.
TO A QUESTION ABOUTTHE HISTORY OFTHE FORMATION OFTHE INSTITUTE OFA CRIMINAL
CASE IN RUSSIA
The article analyzes the historical experience of domestic criminal prosecution in pre-revolutionary Russia, focuses on the role of the prosecutor, the examining magistrate, the magistrate, the emergence and development of the Institute of excitation of criminal case, as well as its regulation in the criminal procedure legislation.
Key words: criminal prosecution, criminal proceedings, reasons, basis.
В настоящее время все чаще среди ученых-правоведов и практических работников встает вопрос об упразднении стадии возбуждения уголовного дела. Сторонники разных позиций приводят свои доводы и аргументы. Однако, несмотря на уже довольно продолжительный спор, законодатель пока не решается отойти от установленной процедуры начала производства по уголовным делам. На наш взгляд поучительным в этом плане может оказаться отечественный исторический опыт уголовного процесса.
Согласно Уставу уголовного судопроизводства (УУС) в 19 веке первой стадией являлось не возбуждение уголовного дела, а предварительное следствие. Основной це-
лью указанной стадии выступало собирание доказательств по делу и принятие мер по недопущению уклонения обвиняемого от суда.
В определенной степени можно утверждать, что возбуждение уголовного преследования в дореволюционной России, с которого начинался уголовный процесс и которое не было сильно формализовано, является пра-образом нынешней стадии возбуждения уголовного дела. В те времена начало уголовного преследования было связано с составлением процессуального акта, в котором до сведения судебной власти доводилась информация о совершенном преступлении, указывалось лицо, которое было вероятно виновно и
предъявлялось требование расследовать уголовное дело [1, с. 238].
Институт возбуждения уголовного преследования имел довольно характерные черты. Так, например, возбуждение уголовного преследования совсем не означало немедленное начало предварительного следствия, в частности, в силу того, что право возбуждать уголовное преследование имели одни лица, а производить предварительное следствие могли другие субъекты. Уголовное преследование могло быть возбуждено потерпевшим, полицией, присутственными местами и должностными лицами, судом и прокуратурой. Причем между этим субъектами практически не была разграничена компетенция. Исключением являлись лишь дела частного и частно-публичного обвинения. По таким делам уголовное преследование возбуждалось только по заявлению потерпевшего [2, с. 120]. Поводом для начала предварительного следствия выступали сообщения полиции. Судебный следователь по собственному усмотрению имел право принять решение о недостаточности оснований для производства предварительного следствия и необходимости установления дополнительных сведений путем полицейского дознания (ст. 309 УУС). Об этом судебный следователь уведомлял прокурора. Таким образом, следователь был достаточно самостоятельным в принятии решения о начале предварительного следствия.
Возбуждение уголовного преследования, так или иначе, было связано с поступлением заявления о преступлении. Однако наличие такого заявления совсем не означало обязательность производства предварительного следствия. Обязанностью полицейских и административных властей являлась проверка всех сообщений о преступлениях. В их полномочия входило разрешение вопроса о том, действительно ли происшествие имело признаки состава преступления (ст. 253 УУС). Однако возбуждение уголовного преследования полицией или присутственными местами совсем не являлось обязанностью следователя начать предварительное следствие.
Совсем по-другому обстояли дела, если уголовное преследование было возбуждено прокурором. В этом случае судебный следователь не мог ставить под сомнение обоснованность предложения прокурора о начале предварительного следствия [3, с. 780]. Прокурор же имел право давать указания о направлении производства предварительного следствия и лично присутствовать на действиях, производимых следователем (ст. 278 УУС).
В свою очередь судебный следователь был довольно ограничен в праве возбуждения уголовного преследования. Так ст. 313 УУС предусматривала единственное основание возбуждения следователем уголовного преследования, когда сам следователь являлся свидетелем совершающегося или совершенного преступления. Судебный следователь не мог самостоятельно возбудить уголовное преследование даже при наличии явки с повинной, если у него были сомнения в ее достоверности. Так же обстояли дела и в тех случаях, когда при производстве процессуальных действий следователь выявлял признаки состава преступления, не связанного с расследуемым. Следователь мог приступить к предварительному следствию по данным фактам только по предложению прокурора (ст. 314 УУС).
Мировые судьи имели гораздо больше прав по возбуждению уголовного преследования. Мировой судья мог возбудить уголовное преследование по преступным действиям, непосредственно усмотренным им, независимо от того, был ли он очевидцем преступления, выявил его признаки при рассмотрении другого дела, или получил информацию из иного источника.
Устав уголовного судопроизводства жестко не регламентировал порядок деятельности уполномоченных органов при наличии сообщения о преступлении, таким образом, предоставляя им большую свободу действий при принятии решения о начале предварительного следствия.
Декрет СНК РСФСР о суде, принятый 24 ноября 1917 года положил начало основанию советского уголовно-процессуального права. Этот документ практически совсем изменил дореволюционную судебную систему и организовал новые советские органы юстиции. Этим нормативно-правовым актом были определены первые основы советского института возбуждения уголовного дела.
Статьи 3 и 8 указанного декрета раскрывали, какие органы имеют право начать уголовное судопроизводство и вести по нему расследование. Дела, которые были подсудны революционным трибуналам, возбуждали и расследовали особые следственные комиссии, учрежденные при местных Советах. Производство по остальным делам осуществлялось единолично местными судьями.
Эти, установленные декретом, первоначальные положения дополнялись постановлением НКЮ РСФСР от 16 декабря 1917 года о возможности производства арестов, выемок, обысков и иных следственных дейст-
вий только при наличии ордеров следственных и судебных учреждений. Так, в этом документе, хотя и недостаточно точно, формулировалась основа принципиального правила о том, что все следственные действия могут производиться только по следственному производству, т. е. при наличии возбужденного уголовного дела.
Поводы возбуждения уголовного дела в советской России впервые были определены постановлением НКЮ РСФСР о революционном трибунале печати от 18 декабря 1917 года. Таковыми признавались сообщения административных и судебных мест, общественных организаций и граждан [4, с. 120]. Этот список дополнила Инструкция НКЮ РСФСР от 1 9 декабря 1 91 7 года таким поводом, как сообщения должностных лиц. Указанная Инструкция регламентировала органы и порядок возбуждения уголовного дела. Следственная комиссия из шести человек, учреждаемая при революционных трибуналах, возбуждала уголовные дела, подсудные этим трибуналам. Эти комиссии в течение 48 часов были обязаны проверить первичные сведения о преступлении, установить наличие или отсутствие состава преступления и принять решение, облекаемое в форму постановления. Революционный трибунал имел право проверить законность их вынесения при наличии жалобы заинтересованной стороны.
Таким образом, институт возбуждения уголовного дела в основном сложился к началу 1918 года. Дальнейшим шагом в его развитии являлось принятие НКЮ РСФСР 23 июля 1918 года Постановления об организации и действии местных народных судов. Этот документ имел специальный раздел, посвященный поводам, органам и порядку начала производства по уголовному делу. В зависимости от подсудности и сложности уголовных дел
возбуждать их имели право: местный народный судья единолично, следственная ко___ и ^ т»
миссия или местный народный суд. В качестве поводов признавались: просьбы граждан; собственное усмотрение суда, если кто-либо из его членов лично наблюдал нарушения закона; предложения Советов и должностных лиц (ст. 14, 15).
Постановление НКЮ и НКВД от 13 октября 1918 года, утверждавшее инструкцию «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции», наделило органы милиции процессуальными полномочиями по принятию и проверке сообщений о преступлениях, возбуждению уголовных дел и их расследова-
нию. Милиция имела право «составлять акты и протоколы о нарушениях порядка, преступлениях, проступках и происшествиях, как обнаруженных самой милицией, так и сделавшихся ей известными по заявлениям учреждений и лиц» [5, с. 25]. По указанию членов следственных комиссий или народных судей сотрудники милиции наделялись правом задерживать подозреваемых, производить обыск, выемку и осмотр. Если работник милиции сам выступал организатором производства одного их этих действий, он был обязан немедленно известить об этом следственную комиссию или ближайший народный суд.
Этот период развития института возбуждения уголовного дела приходится на гражданскую войну и Великую Октябрьскую социалистическую революцию. В таких условиях право на возбуждение и расследование уголовных дел предоставлялось также чрезвычайным органам, которые создавались для борьбы с контрреволюцией. К ним относились ВЧК и ее особые отделы. Кроме этого возбуждать уголовные дела имели право и некоторые исполнительно-распорядительные органы: представители инспекции труда, Народный комиссариат продовольствия, Народный комиссар юстиции, губернские исполнительные комитеты и т. п. Они получили право отстранять от работы, арестовывать и предавать суду лиц, которые дезорганизовывали их деятельность.
Указанный этап формирования советского права характеризуется активным участием в правотворчестве революционно настроенных масс на местах. Местные органы и работники юстиции принимали нормативные акты и инструкции, которые регламентировали в том числе их деятельность по приему сообщений о преступлениях и возбуждении уголовного дела.
Так, Совещание ответственных деятелей юстиции Юрьевецкого уезда Ивано-Вознесен-ской губернии 10 мая 1918 года постановило, что оперуполномоченные уголовного розыска имели право самостоятельно проводить только оперативно-разыскные мероприятия, не возбуждая уголовного дела, «уголовно-следственные комиссии в деле возбуждения судебного преследования имеют право и обязанность широкой инициативы» [6, с. 12].
Инструкция следственной комиссии, принятая Комиссариатом юстиции в Казанской губернии говорит о том, что «следственная комиссия возбуждает следствие в полном
составе. В исключительных случаях, не терпящих отлагательства, каждый член имеет такое право. Причем о каждом предпринятом единолично действии доводит до следственной комиссии в течение 24 часов» [6, с. 12].
Иначе этот вопрос решался в Положении о расследовании преступлений, принятом съездом комиссаров юстиции Сибири, Урала и Туркестана 25 мая 1918 года. Согласно указанному документу члены следственной комиссии немедленно приступают к производству дознания в случаях обнаружения преступления, о чем оповещают председателя комиссии. При этом особо подчеркивалось, что уголовное дело может быть начато лишь при несомненности совершенного преступления [6, с. 13].
На местах же работники юстиции разрешали конкретные процессуальные проблемы, по которым отсутствовали общие юридические правила. Так, на тот момент не была урегулирована процессуальная форма акта возбуждения уголовного дела или отказа в таковом. Большинство местных судебно-следст-венных учреждений с начала своей деятельности оформляло эти акты постановлениями. Также нигде не было оговорено, как принимать устные сообщения о преступлениях, но работники рабоче-крестьянской милиции уже тогда оформляли их протоколами.
Такая правотворческая деятельность помогла определить пути дальнейшего развития рассматриваемого института.
Когда закончилась гражданская война, в стране началась судебная реформа 1922 года, в результате которой была организована прокуратура, как надзирающий орган, в том числе и за исполнением законов при возбуждении уголовных дел, создана адвокатура, упразднены органы ВЧК.
Новый виток развития уголовно-процессуального законодательства Советской России начался с принятием УПК РСФСР 1922 г. и УПК РСФСР 1923 г. Эти нормативно-правовые акты иначе, по сравнению с нынешним законодательством, определяли процессуальную форму рассматриваемой стадии уголовного процесса. Так, начало предварительного расследования законодателем не связывалось с вынесением самостоятельного постановления о возбуждении уголовного дела. При наличии в заявлении, сообщении о преступлении поводов к возбуждению уголовного дела и указании на состав конкретного преступного деяния, ст. 101 УПК РСФСР 1922 года обязывала: органы дознания - присту-
пать к производству дознания; прокурора -направлять дело для производства дознания или предварительного следствия, в необходимых случаях - непосредственно в суд; следователя - приступать к производству предварительного следствия, о чем в течение суток сообщить прокурору; суд - направлять дело для производства предварительного расследования, или начать рассмотрение дела по существу. Таким образом, правоохранительные органы не были связаны формальными требованиями по срокам проверки сообщения о преступлении, ее способам и надлежащим субъектам. Это давало определенную свободу действий прокурору, следователю, органу дознания и суду на начальном этапе уголовного процесса как по времени их производства, так и по возможностям осуществления проверочных мероприятий. Аналогичный порядок возбуждения уголовного дела был закреплен и в УПК РСФСР 1923 г.
Впервые мнение о необходимости принятия самостоятельного процессуального решения о возбуждении уголовного дела официально прозвучало на первом Всесоюзном совещании прокурорско-следственных работников 23 апреля 1934 года в выступлении В. Я. Вышинского. В пункте 13 Резолюции по итогам указанного совещания было сказано, что «возбуждение уголовного дела и начало предварительного расследования возможно лишь при вынесении мотивированного постановления соответствующим органом, утвержденным прокурором» [4, с. 78]. А Циркуляр Прокуратуры СССР № 41/26 от 5 июня 1937 года впервые ввел правовую норму об обязательном вынесении уполномоченными на то органами постановления о возбуждении уголовного дела.
Возбуждение уголовного дела в качестве самостоятельной стадии уголовного судопроизводства было впервые закреплено в УПК РСФСР 1960 года. Указанный закон, во многом сохранив преемственность положений прежнего законодательства, внес существенные изменения в нормы, регулирующие процессуальную деятельность на первоначальном этапе расследования преступлений.
Ст. 108 УПК РСФСР 1960 года закрепляла следующие поводы возбуждения уголовного дела: заявления граждан; сообщения организаций, предприятий, учреждений и должностных лиц; сообщения профсоюзных и комсомольских организаций, народных дружин по охране общественного порядка, товарищеских судов и других общественных организа-
ций; сообщения, опубликованные в печати; явка с повинной; непосредственное обнаружение органом дознания, следователем, прокурором, судьей или судом признаков преступления. Однако, в отличие от УПК РСФСР 1923 года, данная статья не регулировала процессуальные последствия анонимного сообщения, что порождало массу проблем при поступлении таких заявлений.
Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» 1988 года устранил данный пробел, предписав не рассматривать анонимные сообщения [7, с. 51].
Основанием же возбуждения уголовного дела являлись достаточные данные, указывающие на признаки преступления. Следует заметить, что ч. 2 ст. 140 УПК РФ 2001 года трактует его аналогичным образом.
Ст. 3 УПК РСФСР 1960 года закрепляла положение об обязанности в пределах своей компетенции возбуждения уголовного дела судом, прокурором, следователем и органом дознания в каждом случае обнаружения признаков преступления. Это являлось новшеством по сравнению с УПК РСФСР 1923 г.
Впервые законодательно была закреплена возможность проверки заявления и сообщения о преступлении. Прежние нормативно-правовые акты устанавливали только обязанность компетентных органов принимать все заявления о преступлениях. Способами проверки являлись истребование необходимых материалов и получение объяснений.
Кроме того УПК РСФСР 1960 г. установил единый порядок оформления постановления о возбуждении уголовного дела либо отказа в таковом, этим он восполнил пробел ранее действующего законодательства по поводу последовательности процессуальных процедур на рассматриваемом этапе уголовного судопроизводства.
В УПК РСФСР 1960 года неоднократно вносились изменения и дополнения. Относительно института возбуждения уголовного дела большое значение имело введение протокольной формы досудебной подготовки материалов, окончательное процессуальное оформление которой произошло в 1985 г. на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР» [8].
Большую роль в регулировании порядка деятельности на стадии возбуждения уголовного дела имели ведомственные подзаконные нормативно-правовые акты. Так, Примерная
инструкция о порядке приема, регистрации, учета и разрешения в органах и учреждениях внутренних дел заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и происшествиях, утвержденная приказом МВД СССР № 415 от 11 ноября 1990 года, регламентировала деятельность уполномоченных лиц при получении сообщений о преступлениях и иных противоправных действиях [9, с. 57].
В рамках судебной реформы 90-ых годов был принят Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие 1 июля 2002 г. Этот нормативный акт ввел достаточно много принципиально новых правил начала уголовного судопроизводства. Так, для возбуждения уголовного дела стало необходимо получить согласие прокурора, были изменены поводы для возбуждения уголовного дела; изменен перечень следственных действий, производство которых возможно до возбуждения уголовного дела, к ним помимо осмотра места происшествия были отнесены освидетельствование и назначение экспертизы; отменена протокольная форма досудебной подготовки материалов; изменена процедура возбуждения уголовных дел частного обвинения.
В силу многочисленных поправок и дополнений, вносимых в УПК РФ за годы его действия, институт возбуждения уголовного дела претерпел большие изменения, которые порой носят неоднозначный дискуссионный характер. Это в свою очередь порождает потребность в наиболее скрупулезном его изучении, а также в выработке предложений по совершенствованию правоприменительной деятельности, связанной с реализацией норм данного института.
Так, Генеральный прокурор России Ю. Чайка отмечает, что сотрудники правоохранительных органов продолжают укрывать преступления [10]. Так, в 2014 году прокурорами выявлено 4,4 миллиона нарушений закона на стадии досудебного производства. Из них значительная часть - 2,9 миллиона - допущены в рамках приема и рассмотрения сообщений о преступлениях [11].
В 2014 году отменено около 2,5 миллиона незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Необоснованный отказ в регистрации преступления, затягивание сроков проведения проверки нарушают принцип неотвратимости наказания; дают основания пострадавшим людям усомниться в эффективности правоохранительной системы [12].
Ситуация усугубляется еще и тем, что органы внутренних дел РФ в своей деятельно-
сти руководствуются также часто меняющимися ведомственными нормативными актами (за последние четыре года сменилось два приказа МВД России, регламентирующих порядок приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях)*. К сожалению, предписания по реагированию на сообщения о преступлениях, по их
Литература
1. Викторский С. И. Русский уголовный процесс: учеб. пособие. М., 1997.
2. Чистяков О. И. Российское законодательство X-XX веков: в 9 т. Т. 8. Судебная реформа. М., 1991.
3. Чельцов-Бебутов М. А. Курс советского уголовно-процессуального права. М., 1957. Т. 1.
4. Власова Н. А. Теоретические и правовые основы стадии возбуждения уголовного дела: моногр. М., 2001.
5. СУ РСФСР. 1917. № 10. Ст. 156.
6. Барабаш А. С. Возбуждение уголовного дела: учебно-методические материалы. Красноярск, 2000.
7. Голубев В. В. Анонимные заявления: позитивный взгляд на негативное явление // Законодательство. 2007. № 3.
8. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 5. Ст. 163.
9. Сборник нормативных актов по деятельности органов дознания и предварительного следствия / сост. В. К. Бобров, П. В. Смирнов. М., 1998.
10. Три задачи для прокурора // Российская газета. 2010. 5 марта.
11. Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Чайки Российской газете 12 января 2015 года. URL: http:// genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-546315/. (Дата обращения - 10.03.2015).
12. Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на расширенной Коллегии Генеральной прокуратуры РФ по итогам работы за 2014 год. URL: http://www.kremlin.ru/ news/47944. (Дата обращения - 26.03.2015).
13. Гирько С. И., Овсянников И. В., Скударе-ва Н. И. Возбуждение уголовного дела: современное состояние и перспективы. М., 2012.
разрешению, содержащиеся в ведомственных инструкциях и других актах, порой не согласованы не только друг с другом, но и с требованиями закона [13, с. 27].
Имеется необходимость продолжения работы по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства для определения направлений дальнейшего его развития с учетом анализа практики его применения.
Bibliography
1. Victorsky S. I. Russian criminal trial: Textbook. Moscow, 1997.
2. Chistyakov O. I. The Russian legislation of X-XX centuries: in 9 volsums. Vol. 8. Judicial reform. Moscow, 1991.
3. Tcheltsov-Bebutov M. A. The Course of the Soviet criminal procedure. Moscow, 1957. T. 1.
4. Vlasova N. A. Theoretical and legal foundations of a stage of excitation of criminal case: monograph. Moscow, 2001.
5. SU RSFSR. 1917. № 10. Art. 156.
6. Barabash A. S. Inikiation of criminal proceedings: educational materials. Krasnoyar, 2000.
7. Golubev V. V. Anonymous statements: a positive outlook on negative phenomenon // Legislation. 2007. № 3.
8. Register of the Supreme Council of the RSFSR. 1985. № 5. Art. 163.
9. The collection of normative acts on the activity of bodies of inquiry and preliminary investigation / Comp. V. C. Bobrov, P. V Smirnov. Moscow, 1998.
10. Three tasks for the Attorney // Rossiyskaya Gazeta, March 5, 2010.
11. Interview with the General Prosecutor of the Russian Federation Yuri Chaika Russian newspaper January 12, 2015. URL: http://genproc.gov.ru/ smi/news/archive/news-546315/. (03.10.2015 -Date of treatment).
12. Speech by the Russian President Vladimir Putin on the expanded board of the General Prosecutor's Office on the results of the year 2014. URL: http://www.kremlin.ru/news/47944. (03.26.2015 -Date of treatment).
13. Girko S. I., Ovsyannikov I. V., Skudare-va N. I. Initiation of a criminal case: the current state and prospects. Moscow, 2012.
* В настоящее время действует приказ МВД России 29.08.2014 N° 736 «Об утверждении инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД РФ заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях».
