CC BY
27М.Л. ХАРЛАМОВА, старший научный сотрудник
Академии Генеральной прокуратуры РФ
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ
В данной статье рассматриваются проблемы правового регулирования жилищных прав детей-сирот. Сформулированы выводы о необходимости дальнейшего совершенствования жилищного законодательства Российской Федерации.
Ключевые слова:жилищные права, дети-сироты, региональное законодательство, правовое регулирование.
M.L. KHARLAMOVA, senior researcher of Academy of the General
Prosecutor's Office of the Russian Federation
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF ORPHANS' HOUSING RIGHTS
In article are considered the problems of legal regulation of orphans' housing rights. Conclusions about necessity of the further perfection of Russian housing legislation are formulated.
Key words: housing rights, orphans, regional legislation, legal regulation.
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Эта норма - необходимая предпосылка для реализации закрепленного ст. 40 Конституции РФ права на жилище.
Несмотря на наличие указанных правовых гарантий, наблюдаются устойчивые негативные тенденции в сфере соблюдения жилищных прав несовершеннолетних. Особую обеспокоенность вызывает значительное число нарушений прав детей-сирот. Не случайно, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 5 марта 2013 г.1, Президент РФ В.В. Путин отметил серьезность проблемы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот.
Негативные тенденции в данной сфере во многом являются следствием несовершенства федерального и регионального законодательств.
С принятиемФедерального закона от 29 февраля 2012 г. № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», вступившего в силу с 1 января 2013 г. (далее - Федеральный закон от 29 февраля 2012 г. № 15-ФЗ), изменился порядок обес-
1 См.: http://www.rg.ru/2013/03/05/ prokuratura-site.html
печения жилыми помещениями детей-сирот.
В настоящее время детям-сиротам жилые помещения предоставляются по договорам найма специализированных жилых помещений, а не по договорам социального найма2.
Анализ жилищного и гражданского законодательства позволяет сделать вывод о некотором сходстве указанных договоров (ч. 5 ст. 100 ЖК РФ), что, в свою очередь, требует выяснения их взаимного соотношения.
Наличие существенных особенностей каждого из указанных договоров предопределило необходимость создания для них разных правовых режимов, в связи с этим в первую очередь остановимся на их различиях.
Так, главной особенностью договора найма специализированного жилого помещения для детей-сирот является его срочный характер, в отличие от договора социального найма, который заключается бессрочно.
Также различается объем правомочий нанимателей по данным видам договоров найма. В соответствии с ч. 3 ст. 92 Жилищного кодекса РФ специализированное жилое помещение(в отличие от жилого помещения по договору социального найма) не подлежит отчуждению, передаче в аренду, внаем.
2 Следует также отметить, что в Мос-
кве с 2000 г. жилые помещения для детей-сирот предоставляются в пользование на пять лет с последующим заключением договора социального найма.
Кроме того, указанные договоры заключаются в отношении жилых помещений, входящих в разные виды жилищного фонда (специализированного жилищного фонда и жилищного фонда социального использования).
К общим признакам, характерным для обоих видов договоров, относятся следующие: жилые помещения предоставляются по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма; наймодателями выступают органы государственной и муниципальной власти; Правительством РФ разрабатываются типовые формы указанных договоров3, процедура заключения договоров определена законом, наличие платы за жилое помещение.
Проведенный сравнительный анализ вышеназванных договоров найма жилого помещения позволяет сделать следующий вывод: именно такие характеристики договора найма специализированного жилого помещения, как его срочный характер и ограниченный объем правомочий нанимателя, будут способ-
3 В настоящее время Минобрнауки России разрабатывается проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. № 42 и об утверждении типового договора найма жилого помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (см.: Письмо Минобрнауки России от 8 октября 2012 г. № ИР-864/07).
ствовать предотвращению злоупотреблений с жильем детей-сирот.
Однако, несмотря на принятые государством меры по совершенствованию действующего законодательства, по-прежнему остаются нерешенными вопросы в сфере реализации жилищных прав детей-сирот.
Например, жилищным законодательством право определять порядок обеспечения жильем детей-сирот отнесено к компетенциисубъек-тов Федерации4, что, по нашему мнению, способствует нарушению прав таких детей. Полагаем, что в этом случае реализация права детей-сирот на жилище поставлена в зависимость от социально-экономических показателей региона (регионы-доноры либо дотационные), объема финансирования на эти цели, наличия необходимого количества жилья.
В связи с этим предлагаем внести изменения в ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее -Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ): слова «в порядке, установленном законодатель-
4 См.: Статья13 Жилищного кодекса РФ // СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 14; ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.
ством этого субъекта Российской Федерации» заменить словами «в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».
Данные изменения позволят устранить имеющиеся правовые пробелы и противоречия, закрепить общие положения, обеспечивающие единый подход к определению порядка обеспечения жильем детей-сирот на территории Российской Федерации.
С учетом изложенного также полагаем необходимым внести изменения в ст. 12 - 14 ЖК РФ в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации, дополнив ст. 12 пунктом 6.1 следующего содержания: «определение порядка предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений»; дополнив п. 2 ст. 13 и п. 4 ст. 14 словами: «за исключением жилых помещений, предназначенных для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
В связи с тем, что Федеральным законом от 29 февраля 2012 г. № 15-ФЗ с 1 января 2013 г. исключена норма о внеочередном предоставлении жилых помещений детям-
сиротам, большинством субъектов Федерации данные изменения были восприняты как необходимость закрепления очередности при предоставлении жилья детям-сиротам5.
При этом новая редакция ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ не предполагает установления очередности при предоставлении жилых помещений детям-сиротам. Право детей на получение жилого помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений не поставлено в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, также имеющих право на получение жилого помещения. Поэтому указанное право должно быть реализовано вне зависимости от времени включения их в список детей-сирот, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями.
Учитывая изложенное, в ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ следуетуказать, что предоставление жилых помеще-
5 Например, в соответствии с п. 13 постановления Администрации Магаданской области от 11 февраля 2013 г. № 99-па «Об отдельных мерах по реализации положений статьи 2 Закона Магаданской области "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Магаданской области"» предоставление жилого помещения детям-сиротам производится на основании решения органа местного самоуправления в порядке очередности, исходя из даты и времени подачи заявления о включении в список (см.: Магаданская правда. 2013. № 14(20562)).
ний детям-сиротам осуществляется незамедлительно с момента возникновения такого права.Данные изменения позволят обеспечить единый подход к определению порядка обеспечения жильем детей-сирот на территории Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 вышеназванного Закона реализация права детей-сирот на жилое помещение осуществляется по месту их жительства.
При этом нормативные правовые акты 14 субъектов Федерации по-иному регулируют вопрос определения места предоставления детям-сиротам жилого помещения.
Например, жилые помещения могут быть предоставлены:
по месту выявления и первичного устройства (учета) (г. Москва, Архангельская, Астраханская, Нижегородская, Орловская, Псковская, Саратовская, Тверская, Ульяновская области, Республика Коми, Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа);
по месту окончания пребывания в учреждении для детей-сирот (г. Москва, Архангельская, Астраханская, Орловская, Псковская, Саратовская, Ульяновская области, Республики Коми, Татарстан, Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа);
по месту трудоустройства (Архангельская, Астраханская, Псковская, Ульяновская области, Ненецкий автономный округ);
по месту жительства лиц, у которых дети-сироты находились на воспитании (г. Москва, Архангель-
ская, Саратовская, Тверская, Ульяновская области, Республика Коми, Ненецкий автономный округ);
по месту нахождения ранее занимаемого жилого помещения при наличии обстоятельств, при которых проживание детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным (Архангельская, Псковская, Ульяновская области, Ненецкий автономный округ).
В указанных регионах законодательство не предусматривает возможность предоставления жилых помещений детям-сиротам именно по месту жительства.
Различия в правовом регулировании на региональном уровне приводят к установлению неравных правовых возможностей для детей-сирот. Представляется необходимым привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. При этом регионы вправе дополнительно предусмотреть возможность выбора места предоставления жилья, т.е. не только по месту жительства ребенка-сироты.
Следует обратить внимание на то, что федеральное законодательство не дает ответа на вопрос, что понимать под местом жительства ребенка-сироты, в отношении которого установлено попечительство или который помещен в организацию для детей-сирот, а также проживание которого в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным.
Согласно ст. 20 Гражданского кодекса РФ местом жительства признается место, где гражданин посто-
янно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей -родителей, усыновителей или опекунов.
В соответствии с п. 82 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. № 208, жилые помещения, занимаемые семьей опекуна (попечителя) или приемной семьей, а также специализированные учреждения (образовательные, социального обслуживания населения, системы здравоохранения и другие аналогичные учреждения) являются местом пребывания детей-сирот.
Имеющаяся терминологическая неопределенность способствует появлению различных толкований закона, создает благоприятную почву для произвола должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления.
В этой связи нельзя не согласиться с позицией Ю.Ф. Беспалова, П.Ю. Герасимова, Д.В. Гордеюка, А.Е. Тарасовой6, которые считают
6 См.: Беспалов Ю.Ф. Определение места жительства ребенка // Росс.юсти-ция. 2002. № 2. С.28; Герасимов П.Ю. Право каждого на свободу передвижения, вы-
местом жительства ребенка место жительства их законных представителей (в том числе попечителей, приемных родителей и др.), а также местонахождение учреждения для детей-сирот.
Поскольку определение места жительства детей-сирот непосредственно связано с реализацией их права на жилище, представляется целесообразным в Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗввести понятие «место жительства» применительно к правоотношениям по обеспечению данной категории несовершеннолетних жилыми помещениями.
С учетом изложенного предлагаем абз.1 п. 1 ст. 8Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗдополнить предложениями следующего содержания: «Местом жительства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, признается место их постоянного или преимущественного проживания в соответствии с последней избранной формой устройства. Отсутствие регистрации гражданина по месту жительства (пребывания) не может
бор места пребывания и жительства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8; Гордеюк Д.В.. Место жительства ребенка: проблемы теории и практики:Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9; Тарасова А.Е.Правосубъектность граждан. Особенности правосубъектности несовершеннолетних, их проявления в гражданских правоотношениях. М: ВолтерсКлувер, 2008. С.195.
являться основанием для отказа во включение его в список».
Согласно новой редакции ч. 1 ст. 8 вышеназванного Закона жилые помещения предоставляются детям-сиротам по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Представляется, что такое положение не обеспечивает в полной мере защиту жилищных прав детей-сирот по следующим причинам.
Всоответствии с п. 35 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 676, ребенок-сирота в случае окончания обучения в образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до 18 лет вправе лишь в исключительных случаях с разрешения администрации учреждения временно (до одного года) бесплатно проживать и питаться в учреждении до трудоустройства или дальнейшего обучения.
Пунктом 2 ст. 36 ГК РФ с согласия органов опеки и попечительства предусмотрена возможность раздельного проживания попечителя с подопечным, достигшим 16 лет, при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов последнего. Вместе с тем при отсутствии у ребенка-сироты своего жилого помещения данная норма не сможет быть реализована.
Поэтому целесообразно в законодательном порядке предусмотреть возможность предоставления детям-сиротам жилых помещений до достижения возраста 18 лет в случаях завершения ими обучения в образовательном учреждении для
" 7
таких детей', а также признания органом опеки и попечительства возможным раздельного проживания попечителя с подопечным. Последнее основание для предоставления жилья до 18 лет нашло отражение в законодательстве трех субъектов Федерации (Вологодская, Пензенская области, Еврейская автономная область).
В связи с этим абз. 2 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996г. № 159-ФЗ предлагаем изложить в следующей редакции: «Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по достижении ими возраста восемнадцати лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия.
Жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, до достижения ими возраста восемнадцати лет после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, в учреждениях всех видов профессионального об-
7 См.: постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 676 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2693.
разования, а также в случае признания органом опеки и попечительства в соответствии с частью 2 статьи 36 Гражданского кодекса Российской Федерации возможным раздельного проживания попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет».
Учитывая критическую ситуацию с исполнением решений судов об обеспечении жильем детей-сирот, на что обращено внимание Президентом РФ В.В. Путиным на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 5 марта 2013 г., актуальным является вопрос о временном обеспечении жильем указанной категории де-тейв случае отсутствия свободных жилых помещений в специализированном жилищном фонде.
Данная проблема решена в ряде субъектов Федерации следующим образом. Всеми субъектах Федерации детям-сиротам предоставляет-сявременное жилье, в двух регионах предусмотрено право детей-сирот на получение ежемесячной денежной компенсации за наем жилых помещений.
Положения в части предоставления временного жилья детям-сиротам также содержатся в ч. 5 ст. 1 модельного закона субъекта Федерации об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей8, разд. 6 рекомендаций
8 См.: Приложение № 1 к рекомендациям по организации работы по предос-
по разработке и реализации региональной программы социальной адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей9, а также в научном исследовании А.К.Мамаевой10.
С указанными предложениями следует согласиться. Вместе с тем в целях недопущения различного рода злоупотреблений целесообразно ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ дополнить частью 10, предусмотрев в ней положения о том, что в случае невозможности незамедлительного обеспечения детей-сирот жилой площадью с согласия органов опеки и попечительства им временно предоставляются жилые помещения в общежитиях или жилые помещения маневренного фонда.11
тавлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, направленным письмом Минобрнауки России от 8 октября 2012 г. № ИР-864/07.
9 См.: Приложение к письму Минобр-науки России от 1 марта 2011 г. № 06369.
10 См.: Мамаева А.К. Реализация жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2011. С. 21.
11 Левушкин А.Н. Защита прав детей при усыновлении (удочерении) // Правоохранительная и правозащитная деятельность в России и за рубежом на современном этапе. 2012. № 1. С. 64.
Проведенное исследование показало, что охрана жилищных прав детей-сирот невозможна без устранения имеющихся пробелов в правовом регулировании отношений по обеспечению жилыми помещениями указанной категории детей. Следует отметить, что изменение государственной политики в отношении детей-сирот, а также законодательства в данной сфере12 свидетельствует о том, что вопросы защиты жилищных прав детей-сирот в настоящее время представляют особую актуальность и требуют системного изучения. Высказанные автором предложения по совершенствованию правового регулирования в сфере обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, полагаем, найдут свой отклик среди ученых и практиков, занимающихся указанными проблемами.
Библиографический список:
1. Беспалов Ю.Ф. Определение места жительства ребенка // Росс. юстиция. 2002. № 2. С.28.
2. Герасимов П.Ю. Право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8.
3. Гордеюк Д.В.. Место жительства ребенка: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9.
4. Левушкин А.Н. Защита прав детей при усыновлении (удочерении) // Правоохранительная и правозащитная деятельность в России и за рубежом на современном этапе. 2012. № 1. С. 64.
5. Мамаева А.К. Реализация жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2011. С. 21.
6. Тарасова А.Е.Правосубъектность граждан. Особенности правосубъектности несовершеннолетних, их проявления в гражданских правоотношениях. М: Вол-терс Клувер, 2008. С.195.
12 Принят Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы» // СЗ РФ. 2012. № 23. Ст. 2994; проходит общественное обсуждение проект стратегии (программы) «Россия без сирот» на 2013- 2010 гг.
