CC BY
459УДК 347.63 ББК 67.404.5
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10118
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
Ольга Анатольевна ЛАВРИЩЕВА,
доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса Елецкого государственного университета имени И. А. Бунина, кандидат юридических наук E-mail: lavrischeva-olga@mail.ru
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00076
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.03 — гражданское право;
предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Аннотация. В нашей стране проблематика нарушения жилищных прав детей из категории детей-сирот и детей, находящихся без родительского попечения, не решается в течение нескольких десятилетий. Отрицательные тенденции при обеспечении данной категории детей благоустроенными жилыми помещениями обусловлены, в первую очередь, несовершенством как федерального, так и регионального законодательства. В связи с этим в статье анализируется современный механизм предоставления жилого помещения данной категории детей, выявляются проблемы, препятствующие в полной мере реализации данного права.
Ключевые слова: несовершеннолетние, жилищные права, договор найма специализированного жилого помещения, реформирование законодательства.
Annotation. In our country, the problem of violation of the housing rights of children from the category of orphans and children without parental care has not been solved for several decades. Negative trends in providing this category of children with comfortable living spaces are primarily due to the imperfection of both Federal and regional legislation. In this regard, the article analyzes the modern mechanism of providing housing for this category of children, identifies problems that prevent the full realization of this right.
Keywords: minors, housing rights, the contract of employment of specialized premises, reforming of the legislation.
Провозглашение Российской Федерацией социальным государством обусловило высокую значимость общественных отношений, касающихся реализации прав граждан в жилищной сфере. Наибольшей актуальностью на современном этапе обладают вопросы, связанные с реализацией жилищных прав, когда в качестве одного из субъектов данных правовых отношений выступает несовершеннолетний.
Российским законодательством регламентируются жилищные отношения с участием детей, предусматриваются меры их защиты, а также порядок восстановления прав несовершен-
нолетних в части распоряжения, пользования и владения помещениями жилого назначения. Однако меры, предпринимаемые государством в части обеспечения жилищных прав детей, в сложившейся социально- экономической обстановке явно недостаточны.
Сложившиеся обстоятельства усугубляются еще и ослаблением контроля со стороны государства в области жилищных правоотношений с участием детей. Состояние законности в данной сфере вызывает огромное беспокойство. Острее всего стоит проблематика законности реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (да-
№ 3/2019
лее — дети-сироты). Немало нарушений в этой области допускают компетентные органы местного самоуправления и государственной власти, призванные стоять на защите жилищных прав детей.
В результате этого можно наблюдать незаконное лишение несовершеннолетних жилья, ухудшение их жилищных условий и предоставление жилых помещений с нарушениями сроков, установленных законодательством. Все это способствует формированию у данной незащищенной категории населения чувства неустроенности в жизни, а в итоге повышает риск развития асоциального поведения, создавая тем самым определенные трудности при получении социальных услуг и помощи. Таким образом, анализ актуальных проблем в данной сфере обретает особую значимость.
Актуальность темы обусловливается еще и тем, что отдельные положения российского законодательства изложены недостаточно ясно, а некоторые аспекты вообще не урегулированы. К тому же отечественная судебная практика по некоторым жилищным вопросам в отношении несовершеннолетних еще не сформирована, что диктует необходимость более детального изучения жилищных прав данной категории детей.
Сегодня в РФ сложилась ситуация, когда дети-сироты не всегда могут получить жилье в собственность сразу по достижении 18 лет. Вместо этого им предоставляются благоустроенные жилые помещения по договору специализированного найма.
Так, в 2012 г. был принят Федеральный закон № 15-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2013 г. [2], и именно с данного периода происходят существенные изменения в порядке предоставления жилья детям-сиротам. Создается специализированный жилищный фонд для указанной категории несовершеннолетних. Устанавливается особый, двухуровневый механизм обеспечения их благоустроенным жильем.
На первом этапе предоставляется жилая площадь на основе договора найма специализированного жилого помещения сроком на пять лет (при этом данный вид договора при наличии особых обстоятельств может быть неоднократно перезаключен на новый пятилетний срок по решению органа исполнительной власти субъекта РФ) [1].
Затем, по истечении вышеуказанного срока, соответствующий региональный орган принимает решение об исключении данного жилого помещения из специализированного жилищного
фонда и обязан заключить с ребенком-сиротой договор социального найма.
Ранее дети-сироты получали жилые помещения только на основании договора социального найма. Проанализировав нормы отечественного законодательства, обозначим общие признаки этих видов договоров.
И в том, и в другом случае жилое помещение предоставляется исходя из существующих норм площади, а наймодателем выступают органы муниципальной и государственной власти. Формы таких договоров разрабатывает и утверждает Правительство РФ, процедура заключения договоров четко зафиксирована законом; наличествует обязанность по внесению установленной платы за жилье.
Несмотря на имеющиеся сходства, каждый из указанных договоров имеет свою специфику. Они различаются по характеру: договор найма специализированного жилого помещения имеет срочный характер, а договор соцнайма — бессрочный. Различаются они и по объемам правомочий нанимателей.
Исходя из содержания ч. 3. ст. 92 Жилищного кодекса РФ (далее — ЖК РФ) [3] специализированное жилое помещение не может быть отчуждено, передано в наем или в аренду в отличие от жилья по договору соцнайма.
Проведя сравнительный анализ вышеуказанных договоров найма жилья, приходим к выводу, что такие характеристики договора найма специализированного жилого помещения будут способствовать предотвращению различных злоупотреблений и махинаций с жильем, предоставленным детям-сиротам.
Несмотря на принимаемые государством меры по усовершенствованию и улучшению действующего отечественного законодательства, некоторые вопросы в области реализации жилищных прав детей-сирот до сих пор не решены.
Например, современное законодательство РФ отдает субъектам самостоятельно определять и утверждать порядок обеспечения детей-сирот жильем.
По-нашему мнению, данное обстоятельство лишь способствует нарушению прав детей указанной категории, поскольку в этом случае реализация права детей-сирот на жилье находится в зависимости от экономических и социальных показателей региона. К ним можно отнести следующие: тип региона по характеру социально-экономического развития: регион-реципиент, дотационный регион, регион-донор; наличие необходимого жилищного фонда и объем финансирования на данные цели.
№ 3/2019
В связи с этим целесообразно внести изменения в ряд действующих нормативных документов, регулирующих право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Так, в ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ от 21 декабря 1996 г. [4] необходимо осуществить замену фразы «...в порядке, устанавливаемом законодательством этого субъекта РФ.» на такую: «..в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.».
Это изменение позволит не только устранить существующие проблемы в рассматриваемой сфере, но и закрепить общие положения, сформировав единый подход к определению порядка обеспечения детей-сирот жилыми помещениями на всей территории нашей страны.
Предлагаем внести изменения и в ряд статей ЖК РФ в части разграничения полномочий между органами власти РФ и ее субъектов.
В частности, необходимо произвести редакционную правку п. 6.1 ст. 12 ЖК РФ следующего содержания:
«Определение порядка предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без родительского попечения, гражданам из числа указанной категории детей жилых помещений специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения».
Учитывая вышеизложенное, необходимо привести в соответствие п. 2. ст. 13 и п. 4. ст. 14 ЖК РФ, дополнив их следующими словами:
«за исключением жилых помещений, предназначаемых для проживания детей-сирот и детей, находящихся без родительского попечения, а также граждан из числа детей указанной категории».
Обратим внимание еще и на то обстоятельство, что предоставление жилья детям из категории детей-сирот должно осуществляться незамедлительно — в момент, когда у лица возникло это право. На практике же все чаще происходит отступление от этой нормы. Ущемляются, в первую очередь, права детей-сирот, стоявших на учете на получение жилого помещения и не успевших его получить до 1 января 2012 г.
«Право на внеочередное обеспечение жилыми помещениями они утратили, и теперь, по новым правилам, включены во вновь сформированную после 1 января 2012 г. очередь, которая, как мы отметили, значительно разрастается и растягивается на неопределенный период времени» [6].
Для устранения данной правовой коллизии необходимо на федеральном уровне установить конкретные сроки, по истечению которых с момента постановки детей-сирот на учет в обязательном порядке им должно быть предоставлено жилое помещение.
Кроме того, законодатель отразил норму, в соответствии с которой реализация данного права осуществляется по месту жительства лица из числа детей-сирот. Однако в действующих нормативно-правовых актах субъектов РФ вопрос, связанный с определением места предоставления жилья для данной категории детей, интерпретируется по-разному: по месту выявления и первичного учета (устройства) детей-сирот; по месту выпуска из учреждения для детей-сирот; по месту трудоустройства; по месту жительства лица, на воспитании у которого находился сирота.
Таким образом, можно сделать вывод, что регионы вправе дополнительно предусматривать возможность выбора места предоставления жилого помещения (не только по месту жительства сироты). Подобное разногласие обусловливается тем, что федеральное законодательство не отвечает на вопрос, что именно должно пониматься под местом жительства сироты, относительно которого установлено попечительство, либо который был помещен в детское учреждение. Существующая терминологическая неопределенность приводит к разному толкованию закона, создавая почву для произвола со стороны уполномоченных органов.
Следовательно, место жительства ребенка-сироты, его местонахождение имеют прямую связь с реализацией права на жилище. В связи с этим нам представляется необходимым внесение термина «место жительства» в Федеральный закон № 159-ФЗ. Поэтому предлагаем дополнить п. 1 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ, изложив его в следующей редакции:
«Местом жительства детей из категории детей-сирот и детей, находящихся без родительского попечения, испытывающих потребность в обеспечении жильем, должно признаваться место их преимущественного либо постоянного проживания исходя из последней формы устройства. Отсутствие регистрации по месту пребывания (проживания) не должно выступать в качестве основания для отказа во включении гражданина в список лиц, нуждающихся в жилье».
С учетом критической ситуации, сложившейся в области исполнения судебных решений
№ 3/2019
по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями, на региональном уровне было предложено решить эту проблему путем предоставления детям-сиротам ежемесячных денежных компенсаций за аренду жилья. При этом каждый регион самостоятельно устанавливает свои гарантии сиротам. В Тульской области установлен объем компенсации, ежемесячно не превышающий 10 тыс. руб.
К стандартной документации здесь добавляется дубликат прерогативы владения арендуемого жилого помещения, а также факт преимущества у сироты из органов опеки и попечительства.
В Хабаровском крае размер возмещения варьируется в зависимости от места нахождения съемной квартиры: в Хабаровске, Комсомольске-на-Амуре — 10 тыс. руб., в центрах муниципальных районов — 5 тыс. руб., в сельском поселении — 2,7 тыс. руб.
В Калуге и Калужской области максимальный ежемесячный лимит составляет 11 500.
К общему набору бумаг прибавляются доказательства оплаты жилища от того, кто обращается за выплатой.
Таким образом, на региональном уровне можно наблюдать различия по порядку предоставления требуемой документации, а также продолжительности рассмотрения обращения и величине выплаты.
По нашему мнению, эти меры довольно эффективны и частично решают существующую проблему. Наряду с этим, чтобы не допустить различные злоупотребления и махинации со стороны должностных лиц, следует произвести редакционную правку ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ, дополнив ее частью 10 и закрепив в ней положение, согласно которому при отсутствии возможности в незамедлительном обеспечении сироты жильем уполномоченные органы субъектов РФ должны на основании предоставленного ребенком-сиротой договора коммерческого найма жилого помещения ежемесячно выплачивать денежную компенсацию за аренду жилья.
Но при этом должен быть регламентирован единый на всей территории РФ порядок предъявления обращения, перечень необходимых для этого документов и сроки рассмотрения такого обращения.
Необходимо обратить внимание на то, что в настоящее время разработан законопроект № 679066-7 [5] о предоставлении дополнительных гарантий в части обеспечения жильем детей-
сирот, вставших на учет и достигших уже возраста 23 лет.
Данный законопроект предусматривает предоставление данной категории граждан права на однократное получение социальной выплаты вместо фактического обеспечения жилыми помещениями. Средства упомянутой выплаты можно будет направить на приобретение жилья посредством: совершения сделок, не противоречащих закону; участия в жилищных, жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативах; безналичного перечисления этих средств организации, осуществляющей строительство приобретаемого жилья, либо физическому лицу, реализующему приобретаемое жилое помещение, либо организации, в том числе кредитной, предоставившей по кредитному договору (договору займа) денежные средства на указанные цели.
Однако порядок и условия предоставления социальной выплаты будут регламентироваться субъектами РФ самостоятельно. Это еще раз подчеркивает наличие большого количества неурегулированных проблем в данной сфере.
Таким образом, жилищные права детей-сирот в настоящее время не могут быть реализованы в полной мере. Для этого необходимо устранить имеющиеся недостатки в области правового регулирования отношений, указанных выше.
Подведем итоги нашего рассуждения по анализируемой проблеме.
Во-первых, региональное законодательство должно быть приведено в соответствие с федеральным по вопросам, связанным с реализацией жилищных прав детей-сирот.
Во-вторых, необходимо на федеральном уровне установить конкретные сроки, по истечению которых с момента постановки детей-сирот на учет в обязательном порядке им должно быть предоставлено жилое помещение.
В-третьих, на федеральном уровне надо ввести норму, регламентирующую, что при отсутствии возможности в незамедлительном обеспечении сироты жильем уполномоченные органы субъектов РФ обязаны ежемесячно выплачивать денежную компенсацию за аренду жилья. В связи с этим следует выработать единый на всей территории РФ порядок предъявления обращения, перечень необходимых для этого документов и сроки рассмотрения такого обращения.
В-четвертых, на федеральном уровне следует детально интерпретировать понятие «мес-
№ 3/2019
то жительства» в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В-пятых, необходимо разработать институт административно-правовой ответственности за нарушение жилищных прав детей-сирот.
Данные факты необходимо принять во внимание Правительству РФ, в частности Министерству просвещения, поскольку дети-сироты и дети без попечения родителей — это особая, наиболее уязвимая категория населения, нуждающаяся в повышенном внимании со стороны государства.
Библиографический список
1. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 29.07.2018 г. № 267-ФЗ // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 303517/
2. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми
помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (послед. ред.) от 29.02.2012 г. № 15-ФЗ // https://base.garant.ru/ 70144010/.
3. Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ // Рос. газ. 2005. № 1. 12 янв.
4. Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ // Рос. газ. 1996. № 248. 27 дек.
5. Законопроект № 679066-7 «О внесении изменений в статью 26-3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // http:// asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)? Open Agent&RN=679066-7
6. Лазаренкова О.И. Новеллы законодательства об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот: шаг вперед, два шага назад // Рос. юстиция. 2014. № 12. С. 53—56.
№ 3/2019
