CC BY
14Административное право; административный процесс
DOI 10.47643/1815-1337_2021_4_312 УДК 342.9
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННОГО АУДИТА PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF CUSTOMS AUDIT
ГОЛЬТЯПИНА Ирина Юрьевна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой «Таможенное дело и право» ФГБОУ ВО «Омский государственный университет путей сообщения». 644046, Россия, Омская обл., г. Омск, проспект Карла Маркса, 35. E-mail: goltyapinaiu@mail.ru;
Goltyapina Irina Yurevna,
PhD in Juridical scienses, Docent, Head of the Department «Customs matter and law», Omsk State Transport University. 35 Karl Marx Avenue, Omsk, Omsk Region, 644046, Rus E-mail: goltyapinaiu@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассмотрена история регламентации таможенного аудита. Отмечены проблемы, имеющиеся в этой области. Отмечены пробелы правового регулирования и необходимость развития организационной основы таможенного контроля после выпуска товаров. Обращено внимание на недостаточность понятийного аппарата, на необходимость принятия союзного нормативно-правового акта, регулирующего основания и порядок проведения таможенного аудита. Особо отмечена проблема понимания таможенного аудита как правовой категории. Предложены направления совершенствования действующего законодательства в сфере таможенного аудита.
Abstract: The article considers the history of customs audit regulation. The problems that exist in this area are noted. Gaps in legal regulation and the need to develop the organizational basis of customs control after the release of goods are noted. Attention is drawn to the insufficiency of the conceptual apparatus, to the need for the adoption of a union normative legal act regulating the grounds and procedure for conducting customs audits. The problem of understanding customs audit as a legal category is particularly noted. The directions of improvement of the current legislation in the field of customs audit are proposed.
Ключевые слова: таможенный аудит, таможенный контроль после выпуска товаров.
Keywords: customs audit, customs control after the release of goods.
Дата направления статьи в редакцию: 10.02.2021
Дата публикации: 30.04.2021
Таможенное дело в Российской Федерации является одной из наиболее интенсивно развивающихся областей государственного управления, что приводит к организационным изменениям системы таможенных органов.
Однако во все времена независимо от проводимых административных реформ таможенные органы занимали особое место в механизме государства. Д.Г. Коровяковский отмечает, что особое место в системе органов, обеспечивающих экономическую безопасность России, занимают таможенные органы [3, с. 36-40]. В Стратегии развития Таможенной службы Российской Федерации до 2030 года целевые ориентиры разрабатывались исходя из особой миссии таможенных органов, которая основывается на обеспечении национальной безопасности России [5].
Необходимо учитывать, что таможенное дело на территории Евразийского экономического союза должно развиваться по единым принципам, в том числе и в направлении модернизации таможенного контроля после выпуска товаров.
Однако возможности государств - членов ЕАЭС различны, и в ближайшей перспективе не представляется возможной синхронизация информационных систем и баз данных, используемых разными органами власти на территориях иных государств. В этой связи становится очевидной необходимость создания координирующего органа союзного уровня, который мог бы разработать необходимую нормативно-правовую базу, обеспечить слаженную совместную работу таможенных органов государств - членов ЕАЭС.
В настоящее время требуется координация усилий и принятие решений органами союза в разных областях - в сфере защиты прав на объекты интеллектуальной собственности, взаимодействия по вопросам развития систем прослеживаемости товаров и маркировки продукции, осуществления таможенного контроля после выпуска товаров, внедрения электронных камеральных таможенных проверок, проведения таможенного аудита.
Последняя область - таможенный аудит - представляется наиболее проблемной в настоящее время, поскольку отсутствует нормативно-правовая база, понятийный аппарат, нет понимания, как в итоге будет организован таможенный аудит.
Остановимся на исследовании проблем, связанных с внедрением института таможенного аудита в таможенном деле.
Обращаясь к Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года, можно отметить, что целевой ориентир 6 ориентирует деятельность таможенных органов при реализации функций по контролю на сокращение административной нагрузки на участников внешнеэкономической деятельности и создание условий ведения внешнеэкономической деятельности, исключающих незаконные практики и формирующих прозрачную систему внешней и внутренней торговли, а также включает формирование института таможенного аудита как дополнительного инструмента в рамках осуществления государственных услуг [5].
При изложении основных стратегических направлений развития таможенной службы Российской Федерации как новый подход к организации и проведению таможенного контроля после выпуска товаров предусмотрено формирование института таможенного аудита как дополнительного инструмента, позволяющего учитывать данные в случаях необходимости подтверждения предоставляемых (предоставленных) при таможенном контроле упрощений, исходя из детального анализа внешнеторговых операций участников внешнеэкономической деятельности,
Административное право; административный процесс
бухгалтерской отчетности, иных видов и форм взаимодействия участников внешнеэкономической деятельности с контрагентами и иными государственными органами власти.
К числу основных задач по реализации новых подходов отнесены использование международных стандартов Всемирной таможенной организации, таможенного аудита, таможенного мониторинга для популяризации применения участниками внешнеэкономической деятельности добровольных систем оценок соответствия таможенному законодательству.
Тем самым поставлены задачи по дальнейшей разработке профессиональных стандартов, применяемых в рамках таможенного дела, и в том числе в сфере таможенного аудита.
Само понятие «таможенный аудит», несмотря на многократное упоминание, не имеет конкретного правового наполнения в настоящее время. Из Стратегии развития следует, что природа таможенного аудита определяется необходимостью установления баланса между публичными интересами государства и частными интересами бизнеса. Это обусловлено тем, что применение лишь административных методов приводит к дисбалансу в экономической системе, снижению уровня доверия между бизнес-структурами и органами власти, повышению коллизионности действующего законодательства, снижению авторитета государства.
Как правило, использование лишь жестких административных мер приводит к появлению административных барьеров и существенно препятствует развитию экономических отношений. В качестве механизмов решения этой проблемы Стратегия развития таможенной службы и предусматривает введение таможенного аудита. В литературе уже высказывались мысли о том, что достижению баланса частных и публичных интересов в налоговых и таможенных правоотношениях способствуют такие меры, как мониторинг и аудит, аудиторский финансовый контроль называли ярким примером оптимального соотношения в финансовой сфере публичных и частных интересов» [2, с. 616-643].
Однако при этом таможенный аудит не является распространенным в настоящее время. На подобные проблемы указывали отдельные исследователи [2, с. 616-643], [1, с. 3-6]. Полагаем, это обусловлено в первую очередь отсутствием нормативно-правовой базы в области таможенного аудита. О неопределенности статуса института таможенного аудита говорит и С.А. Агамагомедова [1, с. 3-6]. Так, автор обращает внимание, что такой инструмент финансового контроля предусмотрен в Стратегии развития Федеральной таможенной службы России, и необходимость его применения на практике давно назрела.
Тем не менее, имеющаяся практика проведения таможенного контроля не ориентируется на таможенный аудит. Таможенными органами проводился эксперимент по возможности использования аудиторских заключений в рамках таможенного контроля, его результаты опубликованы на официальном сайте ФТС России. Обсуждая итоги эксперимента, было особо отмечено, что не все представленные аудиторские заключения дают возможность оценить истинное положение проверяемого субъекта и могут быть использованы таможенными органами при определении степени выборочности применения форм таможенного контроля, в качестве дополнительного источника информации при осуществлении контроля за соблюдением условий включения в реестры лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, при категорирова-нии участников ВЭД в рамках системы управления рисками. Также могут быть подвергнуты сомнению используемые в аудиторских заключениях формулировки относительно достоверности заявляемой таможенной стоимости, обоснованности установления кодов ТН ВЭД ЕАЭС, отсутствию нарушений валютного законодательства и т.п. По итогам проведенного эксперимента и рассмотрения его итогов сделаны выводы о том, что аудиторские заключения могут использоваться Аналитическим управлением при категорировании участников ВЭД в рамках системы управления рисками в качестве дополнительного критерия оценки деятельности организации, в случае раскрытия в этом заключении вопросов по общему и специализированному разделам [8].
Если обратиться к истории развития практики применения таможенного аудита, то можно отметить Письмо ГТК РФ 1997 года [6], в котором предполагалась аудиторская проверка лиц, претендующих на приобретение статуса таможенного брокера, Письмо ГТК РФ 1998 года [7], также предусматривающего возможность определенных упрощений при прохождении административных процедур в процессе приобретения статуса таможенного брокера. Подобные требования предусматривались таможенными органами и в последующем.
В настоящее время участники внешнеэкономической деятельности не заинтересованы в проведении именно таможенного аудита, поскольку применяемая система управления рисками в настоящее время не основывается на аудиторских заключениях. Однако, как уже говорилось, в рамках Стратегии развития планируется введение новых механизмов взаимодействия участников внешнеэкономической деятельности, что позволит наработать практику применения такого направления финансового контроля.
Внимательное изучение уже принятых норм приводит к возникновению различных вопросов. Так, С.А. Агамагомедова справедливо обращает внимание на то, что целевой ориентир № 6 рассматривает таможенный аудит как государственную услугу, что не укладывается в имеющиеся правовые категории [1, с. 3-6], поскольку мониторинг и аудит в финансовой сфере традиционно являются направлениями финансового контроля, обладающего признаками комплаенс-контроля. Также разграничиваются и такие направления государственно-управленческой деятельности, как государственный контроль и государственные услуги. Тем самым можно отметить дополнительный аргумент о необходимости развития нормативно-правовой базы в области таможенного аудита, поскольку имеющаяся неопределенность затрудняет разработку образовательной программы.
Если обратиться к Федеральному закону «Об аудиторской деятельности», то можно отметить, что данным законом в достаточной степени определены основные категории - понятие аудиторской деятельности, правовой статус аудиторской организации и индивидуального аудитора, иные важные дефиниции. Анализируя виды аудиторских услуг, можно отметить, что к числу прочих связанных с аудиторской деятельностью услуг отнесены услуги по оказанию юридической помощи в областях, связанных с аудиторской деятельностью, включая консультации по
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2021. № 4(196)
правовым вопросам, представление интересов доверителя в гражданском и административном судопроизводстве, в налоговых и таможенных правоотношениях, в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Однако при этом следует отметить отсутствие в Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» каких-либо положений, касающихся порядка, оснований проведения таможенного аудита, статуса лиц, которые вправе заниматься такой деятельностью, правовых оснований вынесения заключения по результатам проведенного таможенного аудита.
Имеющийся Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» не вполне подходит к таможенному аудиту по различным причинам. Например, предусмотрено требование к аудиторским организациям и индивидуальным аудиторам, что они не вправе заниматься какой-либо иной предпринимательской деятельностью, кроме проведения аудита и оказания услуг, предусмотренных настоящей статьей.
А ведь при этом возникают вопросы - насколько сотрудники аудиторской организации смогут качественно провести аудит в отношении правильности исчисления и уплаты таможенных платежей? Такая работа будет подразумевать и проверку правильности определения кода по ТН ВЭД, обоснованности и своевременности совершения таможенных операций, соблюдения запретов и ограничений. Представляется, что подобная деятельность качественно может быть проведена теми лицами, которые имеют опыт практики заполнения таможенных деклараций. И вышеприведенные выдержки из Стратегии развития Федеральной таможенной службы России свидетельствуют о необходимости корректировки имеющегося федерального закона об аудиторской деятельности или разработки самостоятельной нормативно-правовой базы. С учетом приведенных выше результатов эксперимента по использованию аудиторских заключений при проведении таможенного контроля представляется, что к проведению таможенного аудита должны привлекаться сотрудники организаций околотаможенной инфраструктуры - например, таможенного представителя. Также в литературе высказывают мысли о возможности введения нового участника околотаможенной инфраструктуры.
Подводя итоги вышеизложенному, отметим, что принятие действующей Стратегии развития Федеральной таможенной службы на период до 2030 года обусловлено в том числе необходимостью дальнейшего упрощения и гармонизации таможенных процедур, в соответствии с Киотской конвенцией [4]. П. 6.6 данной конвенции предусматривает, что системы таможенного контроля включают в себя контроль на основе методов аудита. В этой связи становится очевидным дальнейшее перемещение административной нагрузки при проведении таможенного контроля на период после выпуска товаров и, следовательно, последовательное внедрение института таможенного аудита на указанном этапе. Данный вид контроля значительно отличается от обычной аудиторской проверки, проводимой на основании Федерального закона «Об аудиторской деятельности», и требует самостоятельной нормативно-правовой базы. Применение аудита в целях предоставления каких-либо упрощений участникам внешнеэкономической деятельности или предоставления особого статуса организациям представляется менее проблемным с точки зрения правового регулирования.
Также можно заметить, что требуется введение понятий «таможенный аудит», «таможенный аудитор». Целесообразным представляется использование ресурсов таможенных представителей при внедрении таможенного аудита.
Библиография:
1. Агамагомедова, С.А. Контрольная функция таможенных органов в Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года / С. А. Агамагомедова. - Текст : электронный // Таможенное дело. - 2020. - № 3.
2. Бакаева, О.Ю., Покачалова, Е.В. Мониторинг и аудит как инструмент достижения баланса частных и публичных интересов в налоговых и таможенных правоотношениях / О. Ю. Бакаева, Е.В. Покачалова. - Текст : электронный // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2018. - № 4.
3. Коровяковский, Д.Г. Подготовка кадров с высшим образованием по специальности «таможенное дело» как один из элементов обеспечения национальной безопасности России / Д.Г. Коровяковский. - Текст : электронный // Таможенное дело. - 2016. - № 3.
4. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур [совершено в Киото 18.05.1973] - Текст : электронный // Собрание законодательства РФ. 08.08.2011. N 32. Ст. 4810.
5. Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года : Распоряжение Правительства РФ от 23.05.2020 № 1388-р - Текст : электронный // Собрание законодательства РФ. 01.06.2020. № 22. Ст. 3572..
6. О проведении аудиторских проверок организаций, заинтересованных в получении лицензий на учреждение таможенных складов, а также на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера: Письмо ГТК РФ от 08.05.1997 N 01-33/8591. - Текст : электронный // СПС КонсультантПлюс. - Режим доступа : локальный; по договору.
7. О работе таможенных органов с таможенными брокерами (вместе с Методическими указаниями таможенным органам при рассмотрении заявлений и принятии решения о выдаче организации лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера): Письмо ГТК РФ от 18.11.1998 N 01 -15/24086. - Текст : электронный // СПС КонсультантПлюс. - Режим доступа : локальный; по договору.
8. Федеральная таможенная служба России : официальный сайт. URL: http://embedded-vnk.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=24604:2017-01-11-06-29-38&catid=40:2011-01-24-15-02-45&Itemid=2055. Дата обращения: 10.02.2021. - Текст : электронный.
References (transliterated):
1. Agamagomedova, S.A. Kontrol'naya funkciya tamozhennyh organov v Strategii razvitiya tamozhennoj sluzhby Rossijskoj Federacii do 2030 goda / S. A. Agamagomedova. - Tekst : elektronnyj // Tamozhennoe delo. - 2020. - № 3.
2. Bakaeva, O.YU., Pokachalova, E.V. Monitoring i audit kak instrument dostizheniya balansa chastnyh i publichnyh interesov v nalogovyh i tamozhennyh pra-vootnosheniyah / O. YU. Bakaeva, E.V. Pokachalova. - Tekst : elektronnyj // Vestnik Permskogo universiteta. YUridicheskie nauki. - 2018. - № 4.
3. Korovyakovskij, D.G. Podgotovka kadrov s vysshim obrazovaniem po special'nosti «tamozhennoe delo» kak odin iz elementov obespecheniya nacional'noj bezopas-nosti Rossii / D.G. Korovyakovskij. - Tekst : elektronnyj // Tamozhennoe delo. - 2016. - № 3.
4. Mezhdunarodnaya konvenciya ob uproshchenii i garmonizacii tamozhennyh procedur [soversheno v Kioto 18.05.1973] - Tekst : elektronnyj // Sobranie zako-nodatel'stva RF. 08.08.2011. N 32. St. 4810.
5. Strategiya razvitiya tamozhennoj sluzhby Rossijskoj Federacii do 2030 goda : Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 23.05.2020 № 1388-r - Tekst : elektronnyj // Sobranie zakonodatel'stva RF. 01.06.2020. № 22. St. 3572..
6. O provedenii auditorskih proverok organizacij, zainteresovannyh v poluchenii licenzij na uchrezhdenie tamozhennyh skladov, a takzhe na osushchestvlenie deyatel'nosti v kachestve tamozhennogo brokera: Pis'mo GTK RF ot 08.05.1997 N 01-33/8591. - Tekst : elektronnyj // SPS Konsul'tantPlyus. - Rezhim dostupa : lokal'nyj; po dogovoru.
7. O rabote tamozhennyh organov s tamozhennymi brokerami (vmeste s Metodicheskimi ukazaniyami tamozhennym organam pri rassmotrenii zayavlenij i pri-nyatii resheniya o vydache organizacii licenzii na osushchestvlenie deyatel'nosti v kachestve tamozhennogo brokera): Pis'mo GTK RF ot 18.11.1998 N 01 -15/24086. - Tekst : elektronnyj // SPS Konsul'tantPlyus. - Rezhim dostupa : lokal'nyj; po dogovoru.
8. Federal'naya tamozhennaya sluzhba Rossii : oficial'nyj sajt. URL: http://embedded-vnk.customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=24604:2017-01-11 -06-29-38&catid=40:2011-01 -24-15-02-45&Itemid=2055. Data obrashcheniya: 10.02.2021. - Tekst : elektronnyj.
