CC BY
82
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРРУПЦИИ В РОССИИ И МИРЕ
Андреева Любовь Александровна
канд. юрид. наук, доцент РГГУ, РФ, г. Великий Новгород
E-mail: andreeva56@mail. ru
THE PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF COMBATING CORRUPTION IN RUSSIA AND THE WORLD
Lybove Andreeva
candidate ofjuridical sciences, associate professor of Russian State Humanitarian
University, Russia Veliky Novgorod
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена проблемам противодействия коррупции на национальном и межгосударственном уровне. Изменения в нормативно-правовые акты по противодействию коррупции, которые принимают законодатели в России, требуют оценки и осмысления как с точки зрения уголовного права и процесса, так и криминологии.
ABSTRACT
The article is devoted to the issue of combating corruption at the national and interstate level. Changes in the legislative acts on anti-corruption that legislators in Russia demand assessment and reflection, both in terms of criminal law and criminology.
Ключевые слова: коррупция, преступление, уголовное законодательство, криминология.
Keywords: corruption, crime, criminal law, criminology
Международные органы и общественные организации, национальные органы представительной и исполнительной властей неоднократно обращались к этой проблеме. Наиболее удачным представляется определение коррупции, указанное в материалах Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции
(Принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН, как: «злоупотребление властью с целью получения личной выгоды» [1]. Данное определение отражает суть коррупции, то есть злоупотребление для выгоды и, в последующем, послужило основанием для принятия законодательства о коррупции в России, а также других стран. Например, практически все страны постсоветского пространства в своих законодательных актах (законах) смогли дать определение коррупции, либо, после утверждения вышеуказанной конвенции ООН, внесли уточнения и дополнения в национальное законодательство.
В российском законодательстве определение понятия коррупции появилось с принятием Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2] в 2008 году, и определенные критерии квалификации коррупционности дополнялись в федеральный закон практически ежегодно. Вместе с тем, как в России, так и других странах борьба с коррупцией проходила не на уровне законодательной власти, а скорее на уровне правительств и глав государств во взаимодействии с отдельными правоохранительными органами и общественными организациями, так как следственные органы не имели реальных рычагов по применению законов и принимали свои ведомственные акты, определив какие преступления считать коррупционными, а какие нет. Авторы ведомственных инструкций и указаний насчитывали от 30 до 42 коррупционных преступлений в своих перечнях, которыми руководствовались сотрудники ведомств. Понятие коррупции ограничивалось узкой сферой общественных отношений, рассматривающих и оценивающих деятельность должностных лиц государственной службы и некоторых работников бюджетной сферы (врачей и учителей, то есть бытовых коррупционеров). Определение «коррупции» не давало реальной возможности применить нормы уголовного кодекса к явному коррупционеру, требовалось квалифицировать его действия в соответствии с действующим УК РФ. Такая примерно обстановка складывалась, например, в
странах СНГ. В некоторых странах для достижения отдельных результатов использовались правовые акты Главы государства, но когда дело поступало в суд, оценить общественную опасность коррупционера по национальному уголовному законодательству не представлялось возможным. Многие коррупционеры в странах СНГ, в Европе и Азии ушли от ответственности, либо избегали применения к ним конфискации имущества и более жестких мер. Перечисления противоправных действий (бездействия), являющихся коррупционным преступлением, без внесения дополнений в уголовное законодательство, не имели смысла. В связи с чем, при конкретизации определения коррупции в Общей части Уголовного Кодекса РФ, законодатель предложил внести отдельное понятие «коррупционное преступление» и перечислить квалифицирующие признаки этого преступления. Это поясняет и то обстоятельство, что ранее коррупция сводилась только к взяточничеству.
Вместе с тем российский законодатель внес на обсуждение Государственной Думы РФ проект федерального закона № 292869-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями» [3]. Проект закона № 292869-6 содержит определение коррупционного преступления, а именно в части 1 статьи 141 «Понятие коррупционного преступления» указывается, что коррупционным преступлением признается совершенное с прямым умыслом из корыстных побуждений лицом, подпадающим под признаки, предусмотренные ч. 1 примечания к ст. 201 или ч. 1—4 примечания к ст. 225 УК РФ. Таким образом, в Общей части Уголовного Кодекса РФ, наряду с определением преступления, предлагается внести «особое» коррупционное преступление, а также его квалификационные признаки и перечень коррупционных преступлений. Введение в юридический оборот понятия «коррупционного преступления» с одной стороны приведет к возможности наказания коррупционеров в уголовном порядке, вместе с тем приведет к образованию двух отдельных понятий преступления (проект
изменений и дополнений УК РФ), что позволит при наличии пробелов в законодательстве, исключить уголовную ответственность коррупционеров.
В условиях новых экономических отношений происходит изменение структуры преступности, переоценка общественной опасности деяний. Многие виды коррупционных проявлений относятся к категории должностных преступлений, главным стимулом которых является возможность получения экономической выгоды, связанной с использованием властных полномочий. В условиях масштабного кризиса, охватившего государство, проблема коррупции приняла новые масштабы и формы, действия коррупционеров многообразны, что создает определенные трудности для квалификации их действий, определения правовой природы и юридической ответственности чиновников. Квалифицируя преступления, необходимо учитывать наличие в уголовном законе общих и специальных составов преступлений, применение норм которых решается в соответствии с правилами конкуренции уголовно-правовых норм, что вызвало трудности в определении коррупционных преступлений правоохранительными органами на практике.
В отсутствие нормативного уголовно-правового регулирования перечня коррупционных преступлений, многие правоохранительные органы принимали меры по определению «собственного» перечня коррупционных преступлений. Например, в совместном указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 399/11/1 (в ред. Указания Генпрокуратуры РФ № 187/86, МВД РФ № 2 от 30.04.2010) «О введении в действие Перечней статей УК РФ, используемых при формировании статистической отчетности» [7] в приложении 1 преступления коррупционной направленности дифференцированы на три группы (всего более 40 составов преступлений).
В приказе Следственного комитета при Прокуратуре РФ от 19.03.2009 г. № 7 «Об утверждении и введении в действие формы статистической отчетности
«Сведения о противодействии коррупции при организации деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию и предупреждению коррупционных преступлений следственными органами Следственного комитета при прокуратуре РФ» [4] к преступлениям коррупционной направленности отнесены 29 составов, представляемых почти все родовые объекты российского уголовного законодательства.
Представляет интерес отнесение преступлений к коррупционным судебными органами. В приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 23.06.2010 № 130 «Об утверждении Табеля форм статистической отчетности о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей, образцов форм статистической отчетности» [5] к ним отнесены более 40 составов, охватывающих весь объектный спектр Особенной части УК РФ.
Таким образом, как на теоретическом уровне, так и на практике отсутствует единое мнение о преступлениях, относимых к коррупционным. Большинство специалистов к коррупционным преступлениям относят все должностные или служебные преступления, отсутствует четкое объектное отнесение преступлений к коррупционным, не определен круг субъектов коррупционных преступлений, так как большинством исследователей под ним понимается только государственный или муниципальный служащий.
По мнению автора, в российском законодательстве «коррупция» определяется путем перечисления противоправных действий (бездействия), являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, указывается на сущностный признак коррупции - незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды указанному лицу другими лицами, тем самым определены коррупционные квалификационные признаки, а, следовательно, сущностное определение коррупции в законе отсутствует.
Рассмотрим, в чем тождество и различия определения «преступления» и «коррупционного преступления», обратимся к определению «преступления» в соответствии со ст. 14 УК РФ. Согласно части 1 статьи 14 «Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания.» Таким образом, статья 141 Проекта дополнений и изменений в УК РФ [3] указывает, что преступление и коррупционное преступление являются общественно опасными деяниями, что вызывает опасения по определению квалификации конкретного преступления, так как при коллизии норм уголовного законодательства, возможно применение как первого определения, так и второго, что значительно затруднит правоприменение и судебную практику при определении коррупционного преступления.
Статья 141 Законопроекта предлагается ввести в определение «коррупционного преступления» также указание о прямом умысле, из корыстных побуждений и специальным субъектом — лицом, подпадающим под признаки, предусмотренные частью первой примечания к статье 201 УК РФ или частями первой-четвертой примечания к статье 285 УК РФ. Таким образом, законодатель подменяет понятие виновности наличием прямого умысла и корыстными побуждениями. Такая трактовка деяния существенно меняет квалификацию коррупционного преступления, в том числе ссылка на признаки, предусмотренные частью первой примечания к статье 201 УК РФ или частями первой-четвертой примечания к статье 285 УК РФ, сводят коррупционное преступление к сущности части должностных преступлений. В этой отсылочной норме усматривается отсутствие потребности в определении коррупционного преступления и его назначения для Общей части УК РФ, и наоборот, необходимость определения квалифицирующих признаков коррупционного преступления.
Обратимся к национальному уголовному законодательству, многие уголовные кодексы содержат определение понятия преступления. Однако, не многие законодатели определяют сущность коррупционного преступления в
уголовных кодексах. Ближе всех к новациям в области борьбы с коррупцией находятся законодатели Украины и Беларуси. В Украине, в УК Украины (ст. 18) указывается о наличии специального субъекта, в том числе специальным субъектом преступления является физическое вменяемое лицо, совершившее в возрасте, с которого может наступать уголовная ответственность, преступление, субъектом которого может быть лишь определенное лицо, но вместе с тем в ст. 11 УК Украины, специальный субъект при определении преступления не указывается. Преступлением является предусмотренное настоящим Кодексом общественно опасно виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом преступления [8].
Большое значение определения терминов, указывающих на коррупционность представлено в УК Республики Беларусь, в том числе Кодекс является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс. В статье 4 УК РБ дается разъяснение отдельных терминов Уголовного кодекса Республики Беларусь, в том числе понятие «близкие родственники», «должностные лица», в том числе должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов [10].
УК РБ рассматривает корыстные побуждения, под которыми понимаются мотивы, характеризующиеся стремлением извлечь из совершенного преступления для себя или близких выгоду имущественного характера либо намерением избавить себя или близких от материальных затрат [10]. Исходя из анализа Уголовных Кодексом стран СНГ, автор отмечает, что наиболее эффективным может быть представлен УК Республики Беларусь, так как в Общей части УК РБ даны понятия «близких родственников», понятия и перечень должностных и иных
лиц, в отношении которых не возникает сомнения о совершении должностного преступления и применении мер уголовного наказания.
В 2013 году страны G20 избрали борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений и обязались продолжить работу по ряду направлений противодействия коррупции. В частности в материалах международной организации предусмотрено:
Во-первых, страны G20 будут содействовать ратификации Конвенции ООН по противодействию коррупции всеми странами-участницами «двадцатки», будут способствовать их активному участию в механизме дружественной проверки и повышению прозрачности и подконтрольности этого процесса, предусмотренном конвенцией.
Во-вторых, страны будут бороться со взяточничеством и вымогательством, особое внимание будет уделено внедрению важных принципов, принятых в последние годы на высоком уровне, а также реализацию многосторонних соглашений и законодательных актов, направленных на борьбу со взяточничеством.
В-третьих, страны G20 будет стремиться к дальнейшему укреплению международного сотрудничества в области противодействия коррупции. Особое внимание будет уделяться мерам, затрудняющим сокрытие и использование коррупционных доходов. С этой целью G20 будет поддерживать и развивать меры по борьбе с отмыванием денег, выявлению скрываемых за границей коррупционных доходов, запрету въезда для лиц, обвиненных в совершении коррупционных преступлений.
В-четвертых, страны будут содействовать соблюдению открытости и подконтрольности деятельности государственного сектора, с особым упором на борьбу с коррупцией в сфере национальных государственных закупок, совершенствование системы антикоррупционного декларирования.
В-пятых, страны G20 сосредоточит свои усилия на обеспечении независимости и эффективной работы учреждений, находящихся на переднем крае борьбы с коррупцией - в первую очередь, специальных антикоррупционных государственных органов и судебной системы [6].
Вызывает определенные сомнения автора необходимость определение «специального субъекта», например, в проекте изменений в УК РФ, где в понятии коррупционного преступления указывается отсылочная норма в отношении лица, подпадающего под признаки, предусмотренные частью первой примечания к статье 201 УК РФ или частями первой-четвертой примечания к статье 285 УК РФ, не охватывающая все коррупционные преступления. Следовательно, часть коррупционных преступлений не будут подпадать под определение коррупционного преступления, а в некоторых случаях, они не могут быть признаны уголовными преступлениями.
Автор полагает, что определение коррупции должно носить законодательную юридическую конструкцию, которая не исключает правового определения квалифицирующего признака противодействия коррупционным преступлениям в национальном уголовном законодательства. Именно в этом случае возможна выработка механизма межгосударственного противодействия коррупции.
Таким образом, инициативы в области противодействия коррупции на межгосударственном уровне и международных организаций и учреждений, должны основываться на изучении влияния антикоррупционных мер в области экономики, оценке коррупционных рисков в процессе реформирования национального законодательства и дополнения, изменения международных актов, а также борьбе с коррупцией при проведении крупных международных мероприятий (спортивных, культурных и т. п.).
Список литературы:
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (Принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // КонсультантПлюс Версия Проф. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http // www/consultant.ru (Дата обращения 14.11.13).
2. О противодействии коррупции: федеральный закон [25.12.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 № 329] // КонсультантПлюс Версия Проф. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http // www/consultant.ru (Дата обращения 14.11.13).
3. Проект федерального закона № 292869-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями» //КонсультантПлюс Версия Проф. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http // www/consultant.ru (Дата обращения 14.11.13).
4. Приказ Следственного комитета при Прокуратуре РФ от 19.03.2009 г. № 7 «Об утверждении и введении в действие формы статистической отчетности «Сведения о противодействии коррупции при организации деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию и предупреждению коррупционных преступлений следственными органами Следственного комитета при прокуратуре РФ» — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: hyttp://www.durex-promo.ru (Дата обращения 14.11.13).
5. Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 23.06.2010 № 130 «Об утверждении Табеля форм статистической отчетности о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей, образцов форм статистической отчетности» — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: hyttp://www.durex-promo.ru (Дата обращения 14.11.13).
6. Санкт-Петербургская декларация лидеров «Группы двадцати (6 сентября 2013 г.) [Электронный ресурс]. — Режим доступа. — URL: http://ru.g20russia.ru (Дата обращения 14.11.2013).
7. Указание Генпрокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 399/11/1 и МВД РФ № 1 от 28.12.2009 (в ред. Указания Генпрокуратуры РФ N 187/86, МВД РФ № 2 от 30.04.2010) «О введении в действие Перечней статей УК РФ, используемых при формировании статистической отчетности» — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: hyttp://www.durex-promo.ru (Дата обращения 14.11.13).
8. Уголовный Кодекс Украины /КонсультантПлюс Версия Проф. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http // www/consultant.ru (Дата обращения 14.11.13).
9. Уголовный Кодекс Российской Федерации/КонсультантПлюс Версия Проф. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http // www/consultant.ru (Дата обращения 14.11.13).
10. Уголовный Кодекс Республики Беларусь/КонсультантПлюс Версия Проф. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http // www/consultant.ru (Дата обращения 14.11.13).
