CC BY
306. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, с приведением статей других томов Свода законов, на которые сделаны ссылки и указания в этом уложении (издание 1866 г.). - М.: Типография Шюман и Глушкова, 1867.
7. Проект Положения об охране древностей, внесенный в Государственную думу 29 октября 1911 г. Сборник материалов, относящихся до архивной части в России. - Пг., 1916. - Т. 1. - С. 578-586.
В. Н. Батова, V. N. Batova,
аспирант кафедры postgraduate student of the department
административного и.муниципального of administrative and municipal law
права Саратовской государственной of the Saratov State Law Academy
юридической академии batova.b.n@yandex.ru
и
о
К.С. Кротов, K. S. Krotov,
ассистент кафедры assistant of the department
С*
^ административного и муниципального of administrative and municipal law
права Саратовской государственной of the Saratov State Law Academy
GQ юридической академии kirillkrotov@mail.ru
I
S ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
g АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
■S В СФЕРЕ ЖИВОТНОВОДСТВА*
§
q Аннотация: охрана территории РФ от заноса и распространения заболеваний,
^ общих для человека и животных, — одна из ключевых задач нашего государства. д. В современных условиях хозяйствования для обеспечения ветеринарной и биологи-^ ческой безопасности возникла острая необходимость в ликвидации сложившейся q отсталости системы административно-правового регулирования деятельности 0Q ветеринарных специалистов. Несовершенство ветеринарного законодательства 5 снижает эффективность проведения противоэпизоотических и карантинных ме-^ роприятий, .мешает развитию животноводства и агропромышленного комплекса в целом. Одной из актуальных проблемм в области правового регулирования ветерина-136 рии является совершенствование механизма административной ответственности в сфере животноводства. Не снижается количество совершаемых администра-© тивных правонарушений, повышается их интенсивность. Оказывая колоссальное ^ влияние на экономическое развитие регионов, данная сфера требует анализа не {у только с точки зрения принципа законности, но и с точки зрения целесообразности отдельных нормативных положений. В статье проведен анализ трех составов правонарушений в сфере ветеринарии, за которые Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность. Проанализирована статистика
* Статья подготовлена в рамках реализации проекта Российского фонда фундаментальных исследований № 20-011-00740А на тему «Разработка модели регулирования законодательного дисбаланса в сфере ветеринарии».
Управления ветеринарии Правительства Саратовской области за в 2017—2019 гг., на основании которой установлена положительная динамика в отношении числа выявленных административных правонарушений, а также ветеринарные правила, содержащие правовой регламент осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных.мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов африканской чумы свиней, выявлены недостатки правового регулирования данной сферы животноводства, предложены рекомендации по их устранению.
Ключевые слова: административная ответственность, ветеринарное законодательство, животноводство.
Problems of Legal Regulation of Administrative Responsibility in the Field of Animal Husbandry
Abstract: The defense of the Russian territory against importation and mongering of disease of people and animals is the one of the key tasks of our country. In contemporary
conditions of economic activity the providing of veterinary and biological safety creates П
the pressing need for catch up of the existing system of administrative legal regulation о
for veterinary specialists activity. Imperfection of the veterinary legislation blunts the §
effectiveness of animal anti-epidemic and containment measures and hinders the development ?
of animal husbandry and agroindustrial complex in whole. One of the actual problems in .a
the field of legal regulation of veterinary is the topic of development of the mechanism о §
of administrative liability in the sphere of animal husbandry. The number of committed § §
violations and their intensity are permanently growing. This sphere significantly influences to 4 3
the economic development of regions, what requires not only analysis through the principle g §
of legacy, but also through the practicability of certain legal rules. The article contains 3 ^
analysis of three types of violations in the field of veterinary, prosecuted by the Russian - .a
Code of Administrative Offences. Authors have analyzed the statistics of the Veterinary § §
Department of the Government of the Saratov Region for 2017—2019 and have found the ^ I
positive dynamics for these violations. Authors also analyzed the veterinary rules, containing a &
the legal reglament for prophylactic, diagnostic, restrictive and other measures, set and ® J
cancelation of quarantine and other restrictions, focused to the delimitation and liquidation § g
of African swine fever, and indicated the problems of the legal regulation of this sphere of Ч о
animal husbandry with the suggestions of their correction. § g
Keywords: administrative responsibility, veterinary legislation, animal husbandry. §
4 ^
§ 01 &
В современных условиях хозяйствования для обеспе- 137 чения ветеринарной и биологической безопасности возникла острая необходимость в ликвидации сложившейся отсталости системы ад- 3 Ч министративно-правового регулирования деятельности ветеринар- § g ных специалистов. Ключевой задачей по разрешению такой ситуа- а а ции является совершенствование норм и требований ветеринарного Я & законодательства РФ, которое необходимо для обеспечения успешного выхода отечественных сельхозпроизводителей на внешние рынки. Несовершенство ветеринарного законодательства снижает эффектив-
I
8 о;
0 со
1
¡1 I
с о;
0 со
1
138
о «V о «V
С*5
ность проведения противоэпизоотических и карантинных мероприятий, мешает развитию животноводства и агропромышленного комплекса в целом.
Одна из актуальных проблем в области правового регулирования ветеринарии - совершенствование механизма административной ответственности в сфере животноводства. Не снижается количество совершаемых административных правонарушений, повышается их интенсивность [1, с. 8]. Оказывая колоссальное влияние на экономическое развитие регионов, данная сфера требует анализа не только с точки зрения принципа законности, но также с точки зрения целесообразности отдельных нормативных положений.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [2] (далее - КоАП РФ) содержит три состава административных правонарушений, предусматривающих ответственность за нарушение законодательства в сфере животноводства:
1) нарушение правил карантина животных или других ветери-нарно-санитарных правил (ст. 10.6);
2) сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных (ст. 10.7);
3) нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства (ст. 10.8).
Согласно статистике Управления ветеринарии Правительства Саратовской области, в 2017-2019 гг. наметилась положительная динамика в отношении числа выявленных административных правонарушений (таблица 1).
Таблица 1
Динамика выявленных административных правонарушений в сфере животноводства
Статья КоАП РФ Число выявленных нарушений
в 2017 г. в 2018 г. в 2019 г.
10.6 917 895 600
10.7 4 10 5
10.8 288 355 182
Вместе с тем действующее федеральное законодательство до сих пор содержит экономически нецелесообразные, по нашему мнению, положения, препятствующие эффективному регулированию сферы животноводства.
В соответствии с п. 24.1 Ветеринарных правил осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов африканской чумы свиней (далее - Правила N° 213) [3] в случае эпизоотии африканской чумы свиней (далее - АЧС) осуществляется изъятие всех свиней и продуктов убоя (согласно п. 3 Правил отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных (далее - Правила № 310)). В свою очередь, в соответствии с указанными правилами, животные могут быть отчуждены при предотвращении возникновения и ликвидации очагов особо опасных болезней животных в установленных случаях [4]. При этом отчуждение предусматривает возмещение ущерба гражданам в размере рыночной стоимости отчужденных животных и изъятых продуктов животноводства (пп. 9-11 Правил а № 310). 1
Примечательно, что приведенные выше нормативные положения | не учитывают наличие и степень вины владельца поголовья скота s в эпизоотии заболевания и при наступлении негативных по следствий. g Вместе с тем, согласно документам эпизоотического расследования § § фактов возникновения очагов АЧС в Саратовской области, причинами Ч g заноса АЧС в хозяйства, осуществляющие содержание домашних сви- g § ней, в ста процентах случаев является нарушение соответствующих о ^ ветеринарных правил. S о
Наиболее заметным стимулом для соблюдения этих правил граж- ° g данами, занятыми в сфере животноводства, служит административное § g наказание в форме административного штрафа, содержащееся в трех ^ | составах правонарушений, приведенных ранее. Наиболее строгое на- 3 -казание для физических лиц - административный штраф в размере 3 § 7 тыс. рублей. Данная цифра представляется заниженной, учитывая | -тот факт, что в период с 2015 по 2019 г. в ходе реализации мероприятий § 3 по отчуждению свинопоголовья при ликвидации африканской чумы свиней из регионального бюджета было выплачено более 179 млн 139 рублей компенсации.
Иным аспектом данной проблемы является межрегиональный 3 Ч характер ее распространения, о чем свидетельствует эпизоотическая § g ситуация по АЧС в Российской Федерации, в соседних с Саратовской а а областью регионах - Волгоградской, Тамбовской, Пензенской, Воронежской областях. Возникла ситуация, когда по вине предпринимателей, допустивших перегон зараженного скота с территорий других регионов, значительные расходы терпит бюджет именно
Саратовской области. В связи с этим представляется сомнительным исключение в 2007 г. из ст. 19 Закона РФ «О ветеринарии» [5] нормы, предусматривающей в случаях, если очаги особо опасных болезней животных имеют федеральное или межрегиональное значение и мероприятия по ликвидации таких очагов, в том числе изъятие животных и (или) продуктов животноводства, проводятся на основании решения Главного государственного ветеринарного инспектора РФ, выделение субсидии на проведение указанных мероприятий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, на территориях которых проводятся указанные мероприятия, в размере пятидесяти процентов стоимости животных и (или) продуктов животноводства.
Кроме того, ухудшению эпизоотической ситуации способствует исключение из обязанности по оформлению ветеринарных сопрово-.о дительных документов при производстве партии подконтрольного ^ товара. Так, согласно подп. «в» п. 15 Ветеринарных правил орга-^ низации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, порядка оформления ветеринарных сопроводительных ^ документов в электронной форме и порядка оформления ветери-О нарных сопроводительных документов на бумажных носителях ^ [6] оформление указанных документов не требуется в отношении С предназначенного для использования производителем данного под-5 контрольного товара в целях, не предназначенных для его реализации, ££ в том числе для личного потребления, содержания и (или) кормле-■5 ния животных, принадлежащих производителю подконтрольного товара, использования подконтрольного товара, представляющего
0 собой приманки для охоты и рыбной ловли, производителем под-д, контрольного товара в процессе охоты или рыбалки, использования
1 подконтрольного товара для удобрения принадлежащих производи-Щ
О телю подконтрольного товара или находящихся в его пользовании ® земельных участков, коллекционирования (хранения коллекций) С; подконтрольного товара, не связанного с осуществлением предпринимательской деятельности. Данная норма представляется целесо-140 образной только в случае дополнительных уточнений в отношении объекта документации, т.к. фактически приводит к ситуации, когда ® предприниматель может провозгласить крупную партию перего-© няемого скота «не предназначенным для реализации имуществом, * необходимым для личного потребления», избежав таким образом ^ необходимого контроля и повышая риск нарушения правил карантина животных и других ветеринарно-санитарных правил.
Еще один пример спорного с точки зрения целесообразности принимаемых в сфере ветеринарного дела нормативных положе-
ний - установленный Минсельхозом России норматив определения эпизоотического очага. Согласно п. 22 Правил № 213, в решении об установлении ограничительных мероприятий (карантина) должны быть определены эпизоотический очаг (очаги), инфицированный объект (объекты), иные указанные в Правилах объекты в зависимости от места, где установлено заболевание АЧС, первая угрожаемая зона (территория, прилегающая к эпизоотическому очагу, радиус которой составляет не менее 5 км от его границ и зависит от эпизоотической ситуации, ландшафтно-географических особенностей местности, хозяйственных, транспортных и других связей между населенными пунктами, хозяйствами, расположенными в этой зоне, и в эпизоотическом очаге). Сложившаяся практика применения данной нормы свидетельствует о завышенном числовом значении минимальной зоны эпизоотического очага, поскольку нередко в радиусе 5 км от места выявления эпизоотии АЧС находятся иные населенные ^ пункты, животноводческие хозяйства в которых также подпадают о под необходимость проведения мероприятий по отчуждению живот- | ных и продуктов животноводства, тогда как в этом нет фактической £ потребности.
В связи с передачей с 2020 г. контрольно-надзорных полномочий 3 § от региональных уполномоченных органов в Федеральную службу Я д по ветеринарному и фитосанитарному надзору описанные проблемы | 3 требуют анализа с точки зрения контрольно-надзорной деятельности. о ^ Актуальная в любой сфере административно-правового регулирова- 3 д ния проблема организации контрольных мероприятий имеет особую ° ^ специфику в сфере ветеринарии. 5
Практика Управления Федеральной службы по ветеринарному ^ | и фитосанитарному надзору по Саратовской области низкую эффективность проведения плановых проверок (числовой 5 5 показатель в районе 47 %), тогда как эффективность внеплановых | | проверок достигает значения свыше 90 %. §5
Данная ситуация обусловлена объективными факторами - заня- и 3 тые в сфере животноводства предприниматели, получив за три дня 141 уведомление о предстоящей проверке, допускают переоформление собственности на себя же, но как на физических лиц, избегая таким 5 и образом проверки. В практике возникали также ситуации, когда по- § ° головье крупнорогатого скота просто отсутствовало к моменту про- а а ведения контрольных мероприятий. Кроме того, наблюдается схема Я 3 недобросовестных действий, ставшая известной как нетипичные перемещения, которая подразумевает фиктивную транспортировку партий животных из одного региона и обратно буквально в течение
одного дня, с существенным изменением содержания сопроводительных документов. Иной вид нарушения, известный как анализ балансов, обнаруживается в ходе проверки в виде превышения объема исходного сырья и готовой сельскохозяйственной продукции, что может свидетельствовать либо об отсутствии документов на сырье, либо об их фальсификации.
Существенному повышению эффективности контрольных мероприятий может способствовать активное внедрение автоматизированных систем мониторинга (например, Государственная информационная система «Меркурий») в осуществление контрольно-надзорной деятельности. Идеальным результатом такого внедрения может стать построение эффективной цифровой платформы, способной выявлять нарушения, формируя данные для проверки. Учитывая изложенное, .о можно сделать вывод о необходимости пересмотра ряда нормативных ^ положений в пользу достижения большей эффективности правопри-^ менительной практики за счет совершенствования ряда правил с точки ц. зрения их целесообразности и соразмерности. ^ Прежде всего необходима разработка нормативно-правового акта, О который определил бы порядок признания характера распростране-^ ния болезни, имеющей межрегиональное или федеральное значе-С ние, а также порядок выделения федеральных бюджетных средств 5 для соответствующего субсидирования мероприятий, проводимых ££ субъектами РФ, по отчуждению животных и изъятию продукции ■5 животноводства.
Требуют пересмотра также Правила N° 310 в части нормативного
0 закрепления возможности отказа в возмещении ущерба, понесенного в результате отчуждения животных или изъятия продуктов живот-
1 новодства в очагах АЧС, при условии выявления факта нарушения О Ветеринарных правил содержания свиней со стороны владельца, ® в хозяйстве которого выявлен очаг АЧС.
С; Кроме того, в целях минимизации рисков нарушения законодательства необходимо уточнение требований по оформлению вете-142 ринарных сопроводительных документов при производстве партии подконтрольного товара для использования производителем данного ® подконтрольного товара в целях, не предназначенных для его реали-© зации, в том числе для личного потребления.
* Повышению целесообразности применяемых норм должно спо-^ собствовать и изменение минимального норматива, установленного Правилами № 213, первой угрожаемой зоны на радиус не более 5 км от его границ, а также увеличение размера административных штрафов для физических лиц за нарушения Ветеринарных правил.
Список литературы:
1. Соколов, А.Ю. Административная ответственность в Российской Федерации: учеб. пособ. для бакалавров. - Саратов: Изд-во Сарат. гос. юрид. акад., 2013. - 164 с.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 декабря 2001 г. N° 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1, ч. 1, ст. 1; Рос. газ. - 2019. - 4 дек.
3. Об утверждении ветеринарных правил осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов африканской чумы свиней: Приказ Минсельхоза России от 31 мая 2016 г. № 213 (зарегистрирован в Минюсте России 24 августа 2016 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2016. - № 38.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2006 г. № 310 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 23,
ст. 2502. а
5. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1993. № 24, ст. 857; Рос. газ. - 2019. "§ - 30 дек. 3
6. Об утверждении Ветеринарных правил организации работы по оформ- р лению ветеринарных сопроводительных документов, порядка оформления _а ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме и порядка
□
оформления ветеринарных сопроводительных документов на бумажных § §
□
а §
CD
носителях: Приказ Минсельхоза России от 27 декабря 2016 г. № 589 (зарегистрирован в Минюсте России 30 декабря 2016 г.) // Официальный ин- | § тернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата о
обращения: 30.12.2016). 3 §
а а S I
1Г § * £
а £
0 5
1 -Я
а 1
£ а а
143
* Ol
Я U
§ §
§ а
со а>
