CC BY
39
А.В. Карелина
ПРОБЛЕМЫ ПОДГОТОВКИ КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В УСЛОВИЯХ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Аннотация. Рассматриваются проблемы подготовки кадров для системы государственной службы в условиях проведения административной реформы в Смоленской области.
Ключевые слова: административная реформа, государственная гражданская служба, информированность населения, подготовка и переподготовка управленческих кадров.
Переход к устойчивому развитию российской государственности связан с формированием эффективной системы власти и управления и инновационного развития регионов. Комплексная модернизация системы государственного управления в России включает в себя реформу государственной гражданской службы, административную реформу и бюджетную реформу. Административная реформа в российских регионах нацелена на качественное повышение эффективности деятельности государственных органов, повышение качества и доступности государственных услуг, широкое внедрение информационно-коммуникационных технологий в государственных и муниципальных органах, интеграцию различных направлений реформирования государственного управления, повышение квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих. Проблемы модернизации и повышения эффективности государственного управления актуальны в российских регионах, и, в частности, в Смоленской области. Уровень удовлетворенности граждан деятельностью органов исполнительной власти области по оказанию государственных услуг в 2005 г. был оценен в постановлении Администрации Смоленской области в 10%.
В Смоленской области с июля по август 2002 г. и с апреля по июнь 2004 г. были проведены две реорганизации органов областной исполнительной власти, в результате которых количество органов исполнительной власти уменьшилось с 38 до 18, проведены структурные преобразования в шести департаментах. Количество отделов в органах исполнительной власти сократилось со 152 до 119, количество заместителей губернатора сократилось с 13 до 5, а высших и главных должностей государственной службы сократилось на 31%, при этом увеличилось число старших и младших государственных должностей, штатная численность органов исполнительной власти сократилась на 207 единиц (17,5%). Но только с формированием в феврале 2006 г. Комиссии по проведению администра-
тивной реформы, принятия Программы по проведению административной реформы в 2006-2008 гг. и иных нормативно-правовых актов можно признать действительным начало проведения этой реформы в регионе.
В целях приведения областного законодательства в соответствие с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» была проведена ревизия правовой базы Смоленской области, регламентирующей вопросы прохождения государственной гражданской службы. Принят областной закон «О государственных должностях Смоленской области и о государственной гражданской службе Смоленской области». Разработаны и утверждены нормативные правовые акты по вопросам формирования кадрового резерва, проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, квалификационных экзаменов и аттестации в органах исполнительной власти Смоленской области, повышения квалификации гражданских служащих, ведения реестра гражданских служащих и др.
Начальник Управления государственной службы и кадров Аппарата Администрации Смоленской области, секретарь Комиссии по проведению административной реформы в Смоленской области А.А. Грибков отмечал, что «постановлением Администрации Смоленской области были утверждены нормативы штатной численности органов исполнительной власти, их структурных подразделений и соотношения должностей государственной гражданской службы. Установление нормативов позволило жестко регламентировать внутренние структуры органов исполнительной власти Смоленской области (количество управлений, отделов, секторов) и их штатную численность, а также упорядочить соотношение должностей государственной гражданской службы (главных, ведущих, старших и младших) в процентах к общей штатной численности»1.
Как показало независимое социологическое исследование, проведенное Центром социологических исследований и коммуникативных технологий в 2007 г., население Смоленской области является крайне мало информированным о том, что на территории области проходит административная реформа2. Лишь 5,73% от общего числа опрошенных назвали административную реформу в качестве той, которая в настоящее время реализуется на территории Смоленской области.
Более половины опрошенных жителей Смоленской области (56,13%) затруднились ответить на вопрос о том, ясны ли и понятны им смысл и со-
1 Административная реформа - всерьез и надолго // Смоленская газета. -2006. - 24 октября. - № 59.
2 См.: Оценка населением Смоленской области деятельности органов исполнительной власти по реализации административной реформы: отчет по результатам социологического исследования / Центр социологических исследований и коммуникативных технологий. - Смоленск, 2007. - С. 6.
держание административной реформы. Для 21,47% от общего числа опрошенных содержание, цель и смысл административной реформы оказались совсем неясны и непонятны. 17,2% заявили, что им не вполне понятны смысл, цель и содержание данной реформы. Лишь 5,2% респондентов ответили, что им в целом ясны и понятны цель, смысл и содержание административной реформы.
Так же, как и общая информированность населения о ходе административной реформы, знание основных задач административной реформы характеризуется низким уровнем. В частности, большинство респондентов (48,13%) затруднились вообще ответить на вопрос: «Как вы думаете, для чего проводится административная реформа?». Информированность о задачах административной реформы, сформулированных в официальной концепции административной реформы Смоленской области, не достигает и 15% среди опрошенных. Так, 12,8% опрошенных среди перечня задач административной реформы назвали «повышение качества и доступности государственных услуг», 9,87% отметили «повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти» и 1,07% -«ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность предпринимателей».
Следует отметить, что Администрация Смоленской области не проводит (да в общем и не в состоянии провести из-за слабого владения аналитическими навыками и слабостью социологической службы) анализ эффективности проведения административной реформы и реформы государственной службы. Во многом это связано с корпоративным и закрытым характером института государственной службы. Следовательно, не существует ясного представления ни у государственных служащих, ни у представителей гражданского общества о том, как осуществление данных мероприятий содействует реализации основных направлений социально-экономического развития региона. Оптимизация структуры и функций государственной и муниципальной службы, ее полноценное и качественное кадровое обеспечение продолжают оставаться сугубо ведомственным делом.
Программное решение данных проблем ставит перед каждым государственным органом задачу проектировать и прогнозировать направления развития профессионализации и компетентности государственных служащих. Базовым высшим учебным заведением для подготовки государственных гражданских служащих Смоленской области является Смоленский филиал ОРАГС. В период с 2002 г. по июль 2006 г. прошли профессиональную переподготовку 199 работников областных государственных органов, повысили квалификацию - 1047 госслужащих.
На пути профессионального развития управленческих кадров образовались своего рода социальные барьеры, к числу которых можно отнести:
слабую финансовую базу профессиональной подготовки и переподготовки управленческих кадров (48,6%), что выражается в низкой доле расходов на систему образования в региональном бюджете и отрицательно влияет на качество образования;
неразвитость стратегического планирования по формированию системы непрерывного образования (49,0%), негативно влияющая на профессиональное развитие управленческих кадров, внедрение современных форм кадровой деятельности и кадровой работы, создание профессионально устойчивых коллективов в структурах управления;
низкую эффективность государственной поддержки и регулирования сферы профессионального образования кадров государственного и муниципального управления (34,7%); этим обусловлено отсутствие взаимосвязи между получением управленческого образования и успешностью карьеры государственных служащих;
слабую связь программ профессионального обучения государственных и муниципальных служащих с управленческой практикой (31,9%), что можно объяснить несовершенством программ профессионального обучения государственных служащих*.
Основные причины «отторжения» профессионально подготовленных кадров от системы государственной службы в Смоленском регионе в первую очередь связаны со слабой конкурентоспособностью государственной службы в сравнении с бизнесом. Специалисты самого трудоспособного возраста - 35-45 лет в большинстве своем уходят из системы государственной службы в бизнес, так как не обеспечены возможности должностного роста молодых специалистов на основании профессиональных и деловых качеств, а следовательно, их профессионализм и эффективность работы не оцениваются должным образом. Не представляется возможным проанализировать фактор соответствия уровня профессиональной подготовки кадров целям и задачам административной реформы в связи с тем, что на практике реальные механизмы профподготовки подменяются их титулами: переименованием должностных инструкций в должностные регламенты, вводом служебных контрактов, не связанных с реальной оценкой результатов деятельности, формальным проведением конкурсных процедур и т.п. мер1.
* Данные приводятся по результатам опроса государственных служащих заочной формы обучения и курсов повышения квалификации в Смоленском филиале ОРАГС в 2006 году. Допускалось несколько ответов.
1 См.: Цицаркин, А.П. Учет региональных аспектов административной реформы в процессе профессиональной подготовки государственных служащих // Развитие региона в новой системе социальных, экономических и политических отношений XXI века: межвузовская научно-практическая конференция. - Смоленск: Маджен-та, 2007. - С. 204.
Основные проблемы дополнительного профессионального образования заключаются: в нормативно-правовой необеспеченности этой системы; слабой стандартизации программ повышения квалификации и переподготовки; разноплановости финансово-экономических отношений. Но, пожалуй, самой главной проблемой является то, что вуз поставлен в условия, когда он дает только знания, но не технологию внедрения этого знания в практику деятельности органов власти. Это связано с существующим разрывом между региональными и муниципальными органами и самой вузовской системой. Одни учат, другие управляют, и их деятельность практически не пересекается. За все время существования Смоленского филиала ОРАГС ни один из руководителей области во главе с губернатором так и не удосужился определить приоритеты и объяснить стратегические цели и особенности региональной кадровой политики профессорско-преподавательскому составу вуза.
Около пятнадцати лет система образования работала на истощение. За годы радикальных трансформаций в России произошла девальвация роли вузовского преподавателя. Вузовская система поставлена в жесткие рамки финансовой выживаемости и в своем настоящем виде способна обеспечить лишь поддерживающий тип образования. Серьезную угрозу российской системе образования и науке создает огромная сеть негосударственных и филиалов государственных вузов, девальвирующих понятие высшего образования, ученых званий и степеней. Их деятельность привела к тому, что люди перестали ориентироваться в качестве образовательных услуг и утрачивают способность объективно оценить учебные и научные достижения. Управление системой регионального образования не обеспечивает возможности дальнейшего развития образовательной сферы по созданию единого адаптивного образовательного пространства.
Инновационные аспекты профессионального обучения управленческих кадров состоят в стандартизации базовых требований к учебным программам, учету и контролю знаний, в стандартизации требований к специалистам в зависимости от ступеней их профессионального образования и в насыщении образовательных программ междисциплинарным знанием, основанным на современных информационных технологиях.
Управленческому образованию предстоит осмыслить и внедрить в образовательный процесс принципиально новые подходы - стратегический менеджмент; управление проектами; прогнозирование и моделирование изменений на местном уровне; распространение единых, унифицированных образовательных критериев подготовки специалистов; качественное расширение информационной насыщаемости получения знаний и др. Решение проблемы профессионализма и компетентности государственных служащих требует комплексности подхода государственных органов и образовательной системы.
Как показывает наше исследование, проведеное среди государственных служащих на курсах повышения квалификации в апреле 2008 года. (число респондентов - 65, опрос сплошной), подавляющее большинство работников органов власти (85,4%) осознают необходимость дополнительной профессиональной подготовки. Основной проблемой всех уровней системы профессионального образования была и остается проблема связи обучения с практикой госслужбы. Около 40% респондентов требуют ориентации обучения на развитие аналитических навыков, более глубокого знакомства с современными управленческими и информационными технологиями.
Результаты этого исследования показали, что 47,7% государственных служащих считают свое базовое образование соответствующим компетенции занимаемой должности, а каждый шестой респондент однозначно оценил его как не соответствующее. Более 55,2% хотели бы в ближайшее время пройти профессиональную переподготовку, (60,4%) повысить квалификацию, 32% - пройти стажировку. Можно сделать основной вывод, что кадровые службы работают традиционно бюрократически и поэтому профессионализм не превращается в компетентность. В своем настоящем виде региональная государственная служба не способна оценить профессиональные способности государственного служащего.
Обучение кадров государственной службы в его полном объеме не соответствует образовательным стандартам. Такой уровень обучения во многом объясняется тем, что не выполняются законодательные нормы финансирования образования1. Отсутствует регламентирующий документ, который бы определял реальные финансовые затраты на профессиональную переподготовку и повышение квалификации в соответствии с планом подготовки государственных служащих. Действующие нормативы относятся только к профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих на основе государственного заказа.
Серьезные проблемы в образовательном процессе породило изменение системы государственного заказа Администрацией Смоленской области. Если в 1999 г. при создании Смоленского филиала ОРАГС доля госзаказа при подготовке государственных служащих составляла свыше 90%, то в настоящее время она грозит полностью исчезнуть. В последнее время стремительно расширяется практика подготовки кадров государственных и муниципальных служащих в форме краткосрочных курсов. Большую опасность представляет подход к системе образования, основанный на неправильном понимании ее сущности, роли и места. Систему образования ни в коем случае нельзя превращать в поле действия прямых
1 См.: Аверин, А.Н. Социальная политика и подготовка управленческих кадров. - М., 2005. - С. 242.
рыночных экономических механизмов. Недопустимо также экономить на этой сфере.
Известно, что качество образования с трудом поддается формализации и количественным измерениям, так как в конечном счете оцениваются интеллектуальная деятельность и ее продукт, причем в достаточно ограниченный отрезок оценочного времени. Кроме того, возникает ряд вопросов, связанных с определением самого качества, критериев, показателей и процедур его оценки. Только к 2010 г. предполагается создать государственно-общественную систему аттестации и контроля качества. Такая система со своим центром должна быть в каждом регионе Российской Федерации. Государственно-общественное управление предполагает создание попечительских и общественных советов в образовательном учреждении, городе, районе, области - общественных советов участников образовательного процесса. При этом важно, чтобы органы контроля качества образования были независимы от органов управления образованием.
Необходимым фактором успешного проведения реформы является заинтересованность в ней государственных служащих, призванных обеспечить ее реализацию. Разнообразие направлений работы государственных служащих делает невозможным формирование единого универсального перечня необходимых им профессиональных качеств. Тем не менее профессионализация как нарастание потребности в специальных знаниях, умениях и навыках охватывает все звенья государственного аппарата и является сегодня объективной необходимостью.
Подписание Президентом РФ Д.А, Медведевым Указа о федеральной порграмме «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» от 10 марта 2009 г. № 261 вселяет надежду, что он послужит эффективным стимулом для решения многих вопросов, возникающих в системе государственной службы и сфере подготовки кадров для этой системы.
Список литературы
1. Аверин, А.Н. Социальная политика и подготовка управленческих кадров. - М., 2005.
2. Административная реформа - всерьез и надолго // Смоленская газета. - 2006. - 24 октября. - № 59.
3. Цицаркин, А.П. Учет региональных аспектов административной реформы в процессе профессиональной подготовки государственных служащих / Развитие региона в новой системе социальных, экономических и политических отношений XXI века: межвузовская научно-практическая конференция. - Смоленск: Маджента, 2007.
© Карелина А.В., 2009
