CC BY
95
УДК [378:316.343.656](470.332)
КАРЕЛИНА А.В. Роль дополнительного
профессионального образования в повышении эффективности деятельности государственных служащих Смоленской области
В статье рассматриваются актуальные вопросы дополнительного профессионального образования государственных служащих в Смоленской области. Приводятся данные социологического исследования об ориентации госслужащих на непрерывное образование. Предлагаются пути повышения эффективности управления системой дополнительного профессионального образования госслужащих.
Ключевые слова: дополнительное профессиональное образование госслужащих, мотивация, взаимосвязь профессионального образования и практики государственной службы.
Происходящее в настоящий период реформирование всего государственного аппарата России предъявляет повышенные требования к эффективному функционированию региональной власти и управления. Это требует повышения профессионального уровня государственных служащих. Для достижения этой цели необходимо дальнейшее развитие системы непрерывного профессионального образования государственных служащих, совершенствование стандартов и программ профессионального развития кадров управления, формирование эффективной системы управления ДПО.
Важнейшей предпосылкой создания оптимальной модели обучения становится ориентация ее на сущность и особенности профессиональной деятельности государственного служащего, основными критериями которой выступают: результативность, эффективность, высокий уровень организации и самоорганизации, информационно-аналитическая культура принятия и реализации решений.
При анализе причин низкой эффективности гражданской службы Администрация Смоленской области выявила недостаточно высокий профессиональный уровень гражданских служащих1. В этой связи развитие гражданской службы стало рассматриваться приоритетным направлением деятельности органов госу-
дарственной власти Смоленской области. Осуществление этих задач возлагается на Управление государственной службы и кадров Аппарата Администрации Смоленской области, которое является ответственным за реализацию "Программы развития государственной гражданской службы Смоленской области на 20082010 гг.". Одна из важнейших задач Программы развития государственной гражданской службы Смоленской области -создание условий для целенаправленной профессиональной подготовки и переподготовки гражданских служащих.
Проведенное автором социологическое исследование системы дополнительной профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих в Смоленской области позволяет выявить достаточно объективные показатели происходящих процессов. Исследование в определённой мере выявило зависимости развития региональной государственной службы и ее взаимосвязь с системой дополнительного профессионального образования (ДПО) государственных служащих Смоленской области по критериям эффективности образовательного процесса. По данным проведенного в 2006 году опроса, базовое образование (специальность) государственных служащих полностью соответствовало содержанию занимаемой должности у 22,3% человек,
скорее соответствовало, чем не соответствовало, у 20% опрошенных, скорее не соответствовало, чем соответствовало, у 17,3% респондентов и полностью не соответствовало у 32% человек. На состояние кадрового корпуса органов исполнительной власти существенным образом влияет, как оказывается, то, что в основном занятые в них госслужащие не имеют специализированного базового образования по управленческим специальностям, хотя уровень и качество полученного ими образования достаточно высок. Поэтому овладение знаниями и навыками управленческой работы происходит на практике и достижение определенной степени профессионализма занимает много времени. Устранить сложившееся противоречие в кадровом корпусе государственной службы возможно, на наш взгляд, только через получение дополнительного высшего образования, профессиональную переподготовку и повышение квалификации.
В ходе исследования сбор эмпирических данных осуществлялся автором с применением методов анкетного опроса и формализованных экспертных заключений. Общая совокупность респондентов составила 55 государственных служащих органов исполнительной власти Смоленской области и 129 госслужащих, прошедших курсы профессиональной переподготовки и повышения квалификации. В результате было получено 12 экспертных заключений.
Данные социологического исследования, проведенного в 2006 г. (Ы = 75) и апреле-октябре 2008 г (Ы = 54) по сплошной выборке среди государственных служащих, повышающих квалификацию на курсах, показали, что основная масса участников высказывает удовлетворенность профессиональным обучением. Сопоставление показателей за 3 года позволило выявить тенденции изменения состояния ДПО и дать экспертную интерпретацию выявленным тенденциям.
Таблица 1
Степень удовлетворенности 2006 2008
Удовлетворен 62,7% 42,5%
Скорее удовлетворен, чем не удовлетворен 32% 55,5%
Скорее не удовлетворен, чем удовлетворен - -
Не удовлетворен 1,3% -
Затруднились с ответом 2,7% 2,5%
Отмеченные показатели свидетельствуют, как видно, о наличии устойчивой тенденции к закреплению ДПО в системе государственной гражданской службы. При этом 49,1% госслужащих и 91,7% экспертов считают, что "обучение помогает работать эффективнее, рациональнее, качественнее", и убеждены в том, что "обучение способствует расширению кругозора, повышает культурный уровень", 41,8% госслужащих и 33,3% экспертов. Осознают "потребность в новых знаниях" 29,1% госслужащих и 25% экспертов. В то же время связывают дополнительное профессиональное образование с возможностью перехода на более интересную работу всего 14,5% госслужащих и 16,7% экспертов, а 23,6% госслужащих всего лишь подчинялись решению административных органов, поскольку сами в повышении квалификации были не заинтересованы.
Для государственных служащих важно не только получение соответствующей базовой подготовки, но и обновление специальных знаний в системе непрерывного повышения квалификации. В 2006 году 16% госслужащих, обучающихся на курсах, ориентировались на пополнение знаний, связанных сугубо со служебной деятельностью (обучение помогает работать эффективнее, рациональнее, качественнее), а 36% были заинтересованы в приобретении новой специальности (обучение как возможность перехода на более интересную работу). Большая часть, а это 49,3%, были уверены, что "обучение способствует расширению кругозора, повышает культурный уровень". В то же время 33,3% госслужащих подчинялись служебной необходимости, повышая свою квалификацию. На основании таких сравнительных оценок можно отметить положительную тенденцию изменения отношения к дополнительному профессиональному образованию и повышению его значимости для государственного управления.
При оценке качества профессионального образования госслужащие, прошедшие ДПО в Смоленском филиале ОРАГС, госслужащие и эксперты Администрации Смоленской области следующим образом определили свои предпочтения (см.: таблица 2).
Сравнительная таблица 2 дает возможность выделить положительную динамику развития ДПО в Смоленском филиале ОРАГС.
Таблица 2
КАКИЕ УЧЕБНЫЕ ЗАВЕДЕНИЯДАЮТ НАИБОЛЬШУЮ ПОЛЬЗУ ПРИ ОБУЧЕНИИ? Курсы ДПО 2006 Курсы ДПО 2008 Гос-служащие Эксперты
обучение в Смоленском филиале ОРАГС 40% 72.5% 45.5% 66,7%
обучение на краткосрочных курсах при ведомственных учреждениях 10,7% 15.0% 27.3% 33,3%
обучение в вузах Москвы и Санкт-Петербурга 36% 7.5% 38.2% 16,7%
обучение в РАГСе 25,3% 20.5% 10.9% 33,3%
обучение в СмолГУ 24% 2.6% 7.3% -
Предпочтения выбора Смоленского филиала ОРАГС связаны не только с доступностью получения профессионального образования, но и более специализированным характером профессиональной подготовки.
Ожидания и потребности госслужащих в профессиональных знаниях и умениях представлены в следующей таблице.
Таблица 3
КАКИХ ЗНАНИЙ ВАМ НЕХВАТАЕТ В ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ ПРИ ВЫПОЛНЕНИИ СЛУЖЕБНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ? Курсы ДПО 2006 Курсы ДПО 2008 Госслужащие
Знаний в области теории и практики государственного и муниципального управления 77.3% 5.0% 20.0%
Экономических знаний 12.5% 18.2%
Юридических знаний 75.0% 49.1%
Знаний по управлению персоналом организации 10.7% 7.5% 5.5%
Знаний по менеджменту и управлению в организации 7.5% 3.6%
Социологических знаний 5.0% 1.8%
Психологических знаний 25.0% 14.5%
Знаний по конфликтологии 25.0% 5.5%
Знаний по искусству делового общения 42.7% 22.5% 7.3%
Знаний по информатике 9.3% 17.5% 18.2%
Информационно-аналитических знаний, умений и навыков 20% 2.5% 14.5%
Нет ответа 5.0% 5.5%
экономических знаниях. Возрастает потребность в знаниях по конфликтологии, что, возможно, свидетельствует об определенных проблемах взаимодействий в коллективах отдельных подразделений.
Преимущественно краткосрочный характер и ограниченность курсов (72 часа) повышения квалификации сказались на результатах дополнительного профессионального образования (см.: таблица 4).
Таблица 4
ЧЕМ ОКАЗАЛАСЬ ПОЛЕЗНОЙ ЛИЧНО ДЛЯ ВАС ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПЕРЕПОДГОТОВКА (ПОВЫШЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ)? Курсы ДПО 2006 Курсы ДПО 2008
расширением кругозора 60.0% 77.5%
расширением круга делового общения 32% 20.0%
повышением деловой квалификации 30.7% 35.0%
углублением научной подготовки 32% 5.0%
ничем, курсы носят формальный характер 2.7% 2.5%
Потребность в общетеоретических знаниях государственного и муниципального управления в период 2006-2008 гг. была в достаточной степени удовлетворена. Это в определенной мере конкретное достижение системы ДПО Смоленского филиала ОРАГС. На данном этапе возрастает потребность в более специализированной подготовке. Выявляется по степени значимости следующая картина. На первом месте - потребность в юридических знаниях. Неизменной выглядит потребность в психологических знаниях (искусство делового общения), информатике,
Оценивая эффективность профессионального обучения, мы должны обратить внимание на содержание полученных знаний. Спецификой анализа усвоения знаний в этих условиях может быть выделение основных видов профессиональных знаний (ключевых понятий, терминологии, тенденций и закономерностей); определение этапов усвоения, до которых должны быть доведены те или иные профессиональные знания (например, знания прикладного плана - до этапа применения), а также качество знаний, которые желательно отработать (например, гибкость, способность применения их в новых профессиональных ситуациях, осознанность знаний для осуществления рефлексии). Заложенные в учебные программы в виде целей, эти параметры профессиональных знаний могут быть одним из критериев эффективности профессионального обучения.
Разнообразие направлений работы государственных служащих делает невозможным формирование единого универсального перечня необходимых им профессиональных качеств. Тем не менее профессионализация как нарастание потребности в специальных знаниях, умениях и навыках охватывает все звенья государственного аппарата и является объективной необходимостью. Другими словами, речь должна идти не о наборе профессиональных качеств, присущих всем государственным служащим без исключения, а о формировании профессионального подхода к обеспечению ими исполне-
ния полномочий конкретных государственных органов.
Поскольку подготовка нового поколения кадров государственного управления остается самой трудоемкой и длительной частью реформирования государственной службы, то обязательным условием достижения успеха является системный характер кадровой политики. Профессиональная компетентность (в отличие от компетенции, которая понимается либо как осведомленность, либо как полномочность) - это набор (комплекс) потенциально присущих личности качеств в сочетании с профессиональными знаниями, умениями и навыками, необходимыми для исполнения должностных полномочий. Современным госслужащим помимо новых личностных способностей и качеств нужны и новые специальные знания, умения и навыки. Эти умения и навыки должны стать непреложной составляющей профессиональной компетентности государственных служащих2. Единственной возможностью соответствовать этому требованию является непрерывность образования как постоянный переход с одного уровня обучения на другой.
К сожалению, в настоящее время профессиональное образование кадров государственной службы не соответствует в полной мере образовательным стандартам. Такой уровень обучения во многом объясняется тем, что не выполняются законодательные нормы финансирования образования3. Действующие нормативы относятся только к профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих на основе государственного заказа. Они значительно ниже реальных затрат на обучение государственных служащих, которое осуществляют высшие учебные заведения. Государственный заказ размещается государственными органами на конкурсной основе в образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих лицензию на проведение такой деятельности. Но в своей основе функционирование конкурсного механизма ориентировано на финансово-экономические показатели. Как только задачей профессионального образования станет достижение качественных показателей, которые еще требуется сформулировать, так сразу выявится порочность критерия дешевизны образовательных услуг
Профессиональные знания в совокупности с опытом работы на государственной службе создают для государственных служащих субъективное ощущение собственных потенциальных возможностей. Роль повышения квалификации в служебном росте признают 66,7% экспертов и 16,6% госслужащих. Как и в любой другой области деятельности, в системе государственной службы потенциальные возможности каждого специалиста должны оцениваться и реализовываться. Это необходимо и для оптимизации деятельности государственной службы, и для профессионального развития государственных служащих.
Исследование показало, что в отношении использования потенциальных профессиональных качеств и возможностей государственных гражданских служащих в государственных органах, где они работают, ситуация достаточно благоприятна и стабильна. Следовательно, вполне возможно проводить целенаправленную политику по развитию кадрового потенциала государственной службы Смоленской области. За это выступают 52,5% госслужащих. Такая поддержка обеспечивает благоприятное восприятие необходимости реформирования и модернизации государственной службы в Смоленской области.
Важно также выбрать верное направление реформирования. С точки зрения автора исследования, таким направлением могут стать система дополнительного профессионального образования и приток новых профессиональных кадров в государственные органы.
Таблица 5.
КАКАЯ ФОРМА ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, НА ВАШ ВЗГЛЯД, БОЛЬ-ШЕСПОСОБСТВУЕТ ПРОФЕССИОНАЛЬНОМУ РАЗВИТИЮ ГОССЛУЖАЩИХ? Курсы ДПО 2008 Гос-служащие Эксперты
многоуровневая система подготовки "школа - колледж - вуз -послевузовское образование" 10.0% 38.2% 25.0%
традиционная система "профильный вуз - послевузовское образование" 25.0% 36.4% 33.3%
профильный вуз - управленческое образование 55.0% 25.5% 41.7%
профессиональное обучение по различным образовательным программам 25.0% 18.2% 8.3%
дистанционное обучение 2.5% 3.6% -
Наиболее востребованной формой профессионального образования остаётся традиционная система "профильный вуз -послевузовское образование" и появление новой системы высшего профессионального образования - "профильный вуз - уп-
равленческое образование". Кроме того, эксперты демонстрируют четко выраженную приверженность традиционной системе непрерывного профессионального образования типа "профильный вуз - послевузовское управленческое образование", которая, по их мнению, больше всего способствует профессиональному развитию госслужащих, в то время как среди госслужащих нет четко выраженного приоритета в отношении форм непрерывного профессионального образования. Отсутствие приоритета у госслужащих в рассматриваемой области, возможно, объясняется тем, что большинство опрошенных не имеют возможности сравнить достоинства и недостатки различных форм непрерывного профессионального образования, так как большинство из них не имеют даже дополнительного образования по какой-либо специальности государственной службы.
Направления модернизации профессионального обучения госслужащих оценивались и продолжают оцениваться на протяжении трех лет госслужащими практически одинаково. Это означает, что в существующей модели профессионального обучения заложены системные противоречия, главное из которых состоит в рассогласовании деятельности систем образования и институтов государственного управления. В связи с этим необходима модель обучения с акцентом на эффективное решение прикладных управленческих проблем. Модернизация системы профессионального образования госслужащих и с точки зрения самих госслужащих должна ориентироваться на ряд направлений (см.: таблица 6):
Таблица 6
Таблица 7
КАКИМ ОБРАЗОМ, ПО ВАШЕМУМНЕНИЮ, МОЖНО УСИЛИТЬ СВЯЗЬ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБУЧЕНИЯ С ПРАКТИКОЙ? Курсы ДПО 2008 Гос-служащие Эксперты
увеличить количество практических занятий, деловых игр и т.д. 40.0% 27.3% 33.3%
больше внимания уделять организации стажировок 32.5% 30.9% 25.0%
проводить выездные занятия в органах власти 30.0% 30.9% 41.7%
чаше приглашать для ведения занятий специалистов-практиков 47.5% 49.1% 66.7%
В качестве основного пути усиления связи профессионального обучения с практикой было выделено более частое приглашение для ведения занятий специалистов-практиков. Но для этого необходимо создать постоянно действующую систему привлечения таких специалистов. Загруженность таких специалистов и низкая материальная заинтересованность создают значительные препятствия для реализации этого перспективного направления.
Другим путем усиления практической направленности профессионального обучения является улучшение организации стажировок. Стажировки в других организациях позволяют работнику сравнить работу своего органа власти с деятельностью коллег. Погружение в новую среду помогает по-новому взглянуть на проблемы своей организации и привнести в нее достижения других. Поэтому развитие сотрудничества между различными органами власти, в том числе разных регионов, могло бы способствовать повышению квалификации персонала. Кроме того, стажировки помимо новых профессиональных знаний дают и нечто большее. Они формируют "горизонтальную" солидарность госслужащих, основанную на общих профессиональных интересах и ценностях. В учебном процессе, по мнению участников опроса, следует больше внимания уделять активным формам проведения занятий, таким как практические занятия, деловые игры, тренинги и др.
Подготовку и переподготовку кадров государственной службы целесообразно проводить в специализированных учебных заведениях, направленность образовательного процесса которых в полной мере учитывает специфику государственной службы.
Возможности профессионального развития в форме регулярного повышения
ЧТО, НАВАШ ВЗГЛЯД, НЕОБХОДИМО ПРЕДПРИНЯТЬДЛЯ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБУЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ? Курсы ДПО 2006 Курсы ДПО 2008 Гос-служащие Эксперты
ориентировать обучение на развитие аналитических навыков 29.3% 25% 27.3% 16.7%
усилить связь обучения с практикой деятельности госслужбы 72.0% 75% 58.2% 91.7%
больше уделять внимания новым информационным технологиям 12.0% 22.5% 29.1% 8.3%
глубже знакомить с современными управленческими технологиями 37.3% 25.0% 27.3% 25.0%
улучшить учебно-методическую оснащенность обучения 26.7% 7.5% 16.4% -
квалификации признавались 75% экспертов и 60,3% госслужащих. В то же время возможность повышения квалификации с отрывом от работы признавали уже только 41,7% экспертов и 45,5% госслужащих. Получали дополнительное профессиональное образование 91,7% экспертов и 89,1% госслужащих. В то же время опрос госслужащих на курсах ДПО показал совершенно иную картину (см.: таблица 8).
Таблица 8
ПРОХОДИЛИ ЛИ ВЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНУЮ ПЕРЕПОДГОТОВКУ (ПОВЫШЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ) ЗА ПОСЛЕДНИЕ ПЯТЬ ЛЕТ? Курсы ДПО 2008
да, неоднократно 22.5%
однажды 12.5%
только в настоящее время 65.0%
38,2% госслужащих хотели бы получить профессиональное образование, 21,8% пройти переподготовку, 70,9% повысить квалификацию, 36,4% побывать на стажировке. Это огромный резерв повышения профессионального потенциала госслужбы, который, собственно, и не планируют использовать органы управления. Такой вывод подтверждается тем, что знают об очередном сроке повышения квалификации всего 40% госслужащих. Знание сроков очередного повышения квалификации связано с умением планировать свои ожидания у госслужащих и учитывать потребности в необходимых знаниях руководством госорганов. Сами способы принятия решений о повышении квалификации на основе единоличных решений руководства и отсутствие плана дополнительного профессионального образования свидетельствуют о слабости кадровой политики по вопросам кадровой карьеры госслужащих. Отсюда такое отношение к формированию кадрового резерва. Роль зачисления в кадровый резерв для повышения мотивации к повышению квалификации ограничена: включены в резерв на выдвижение 35% госслужащих, направленных на курсы ДПО, и 25% опрошенных госслужащих. Причем затруднились ответить 34,5% госслужащих.
Только недостаточностью работы с персоналом можно признать существующее положение по специальной подготовке госслужащих (см.: таблица 9)
Таблица 9
СУЩЕСТВУЕТЛИ В ВАШЕМАППАРАТЕ СПЕЦИАЛЬНАЯ ПРОГРАММАОБУЧЕНИЯ ДЛЯ ВНОВЬ ПРИНЯТЫХ СОТРУДНИКОВ? Курсы ДПО 2008 Госслужащие Эксперты
да 10.0% 14.5% 16,7%
нет 87.5% 81.8% 83,3%
нет ответа 2.5% 3.6% -
Низкая эффективность системы управления карьерой государственных служащих снижает их заинтересованность в повышении профессионализма и компетентности. Можно утверждать, что система ДПО стала частью формального основания процесса прохождения аттестации.
Серьезной проблемой в образовательном процессе стало изменение системы государственного заказа Администрацией Смоленской области. Если в 2000 году при создании специализированного учебного заведения Смоленского филиала ОРАГС доля госзаказа при получении высшего образования государственных служащих составляла свыше 90%, то в настоящее время она грозит полностью исчезнуть. Эту возможность получают непрофессиональные вузы.
В последнее время стремительно расширяется практика подготовки кадров государственных и муниципальных служащих в форме краткосрочных курсов. Но краткосрочная переподготовка госслужащих не может восполнить недостаток профильного образования и по сути своей малопродуктивна.
Потребность в профессиональном развитии госслужащих достаточно разнообразна, поэтому их мнение о наиболее эффективных способах и формах повышения профессионального мастерства очень важно для формирования постоянно действующего механизма обратной связи. На наш взгляд, необходим постоянный социологический мониторинг государственной службы, в котором анализ состояния и развития ДПО станет основой для формирования предложений по корректировке кадровой политики системы госуправления в регионе.
Таким образом, система дополнительного профессионального образова-
ния (ДПО) должна стать важной частью всей системы профессионального образования и инструментом государственной кадровой политики. Результативность государственного управления напрямую связана с образовательным уровнем государственных гражданских служащих. Можно сделать заключение, что реализация социальных приоритетов профессионального развития кадрового корпуса государственной службы взаимообусловлена и взаимосвязана с решением проблем профессионального обучения служащих. Профессиональное развитие государственных служащих определяет необходимость совершенствования системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров управления. Разви-
тие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих связано с преодолением ведомственной разобщенности, широким использованиям научных методов регулирования субъект-объектных и субъект-субъектных отношений за счет расширения возможностей образовательных учреждений высшей школы в рамках эффективной государственной кадровой политики.
1 Программа развития государственной гражданской службы Смоленской области на 2008-2010 гг.
2 Василенко Л.А. Система и процессы инновационной подготовки государственных служащих//Образование и общество. 2007. № 3. С. 53.
3 Аверин А.Н. Социальная политика и подготовка управленческих кадров. М., 2005. С. 242.
