CC BY
183
ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ И СРАВНЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
ПЕТРОВА Е.М.
кандидат экономический наук, доцент, Ставропольский государственный аграрный университет, e-mail: [email protected]
В статье рассмотрены существующие подходы к комплексной оценке социальноэкономического развития муниципальных образований и проанализированы современные проблемы ее проведения.
Ключевые слова: оценка социально-экономического развития; методики оценки; система показателей (индикаторов).
In article existing approaches to a complex estimation of social and economic development of municipal unions are considered and modern problems of its carrying out are analysed.
Keywords: an estimation of social and economic development; an estimation technique; system of indicators (indicators).
Коды классификатора JEL: R11, R13.
Устойчивое развитие регионов в целом зависит от социально-экономического развития входящих в его состав муниципальных образований. Существующая дифференциация в развитии муниципальных образований затрудняет проведение единой региональной политики и формирование региональных и национального рынков. В сложившихся условиях возникает необходимость разработки новых подходов к исследованию социально-экономических процессов, учитывающих все многообразие местных условий и оказывающих влияние на принятие управленческих решений.
В настоящее время существует множество различных подходов, ориентированных на разработку и применение различных методик оценки социально-экономического развития территорий. Можно выделить три основных подхода к формированию и использованию системы показателей (индикаторов) для оценки социально-экономического развития территории:
1) стратегический подход — система показателей (индикаторов), связанная с системой стратегических целей;
2) управленческий подход — система показателей (индикаторов) для оценки деятельности органов власти и принятия организационных решений (кадровых, бюджетных, инфраструктурных);
3) сравнительный подход — система показателей (индикаторов) для сопоставления уровня развития различных территорий и выработки политики и принятия решений по отдельным направления (отраслям).
Стратегический подход к проблеме оценки со стороны органов власти на региональном и муниципальном уровнях основан на необходимости разработки стратегии развития территории в современных условиях. Относительная экономическая стабилизация в стране и накопленный опыт позволяют многим муниципалитетам переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. «Антикризисный» характер муниципальных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для развития территории. Практически в каждом субъекте Российской Федерации разработаны региональные стратегии развития, аналогичная работа ведется в органах местного самоуправления.
Основой мониторинга выполнения Стратегии являются индикаторы результативности мероприятий, сформулированные в рамках стратегических задач. Если по всем частным индикаторам достигнуты необходимые количественные значения, но общая социально-экономическая обстановка в муниципальном образовании не улучшилась, то, очевидно, результаты реализации Стратегии нельзя считать положитель-
© Е.М. Петрова, 2011
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
ными. Поэтому наряду с индикаторами результативности, позволяющими оценить факт и степень выполнения того или иного комплекса мероприятий в рамках той или иной задачи, целесообразно пользоваться системой индикаторов социально-экономического развития муниципального образования. В отличие от индикаторов результативности мероприятий, индикаторы социально-экономического развития не привязаны к каким-либо конкретным действиям, а характеризуют ситуацию в муниципальном образовании в целом как результат совокупного воздействия комплекса факторов, в том числе и возникающих в ходе реализации Стратегии. Использование системы индикаторов социально-экономического развития муниципального управления позволяет преодолеть ограниченность частных индикаторов результативности, избежать «количественного перекоса», погони за цифрами.
Управленческий подход к оценке социально-экономического развития территории основан на формировании системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (Указ Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ») и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»). Следует отметить, что большое число показателей относятся к группе индикаторов, характеризующих социально-экономическое развитие территории и коррелируют с показателями эффективности работы органов исполнительной власти субъектов РФ. Значение сводных социально-экономических показателей региона предопределяется значениями агрегированных индикаторов находящихся на его территории муниципальных образований. На основе обобщения поступающих от муниципалитетов отчетов о результатах годовой работы субъект РФ готовит сводный доклад по мониторингу эффективности деятельности органов местного самоуправления, расположенных в его границах.
По своей сути доклады муниципальных образований формируются по типу ДРОНДов: помимо достигнутых показателей за отчетный год (результатов деятельности), городские округа и муниципальные районы должны предоставлять сведения о планируемых значениях данных индикаторов на 3-летний период. Особенность заключается в том, что в подобных докладах не требуется детализация путей достижения плановых значений показателей, а оценка эффективности работы муниципальных образований ведется по единому перечню показателей. Такой подход обеспечивает универсальность оценивания качества работы администраций муниципалитетов по набору ключевых социально-экономических индикаторов, но при этом не учитывается специфика конкретного муниципального образования, зависящая от выбранного вектора развития территории.
Необходимо отметить, что органы исполнительной власти субъектов РФ, выступающие распорядителями бюджетных средств на выдачу грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления, сами практически не могут влиять на состав перечня показателей эффективности работы местных органов власти в плане уточнения, конкретизации и актуализации индикаторов для подведомственных территорий (помимо формирования дополнительных показателей в сфере организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц). В текущем варианте методика позволяет оценивать эффективность работы муниципальных образований по основным базовым характеристикам, не претендуя на роль основы комплексной системы мониторинга качества муниципального управления.
Распределение финансовых средств между муниципальными образованиями определяет сравнительный подход к оценке со стороны органов исполнительной власти субъекта РФ. Они заинтересованы в проведении качественной сравнительной оценки социально-экономического развития муниципальных образований, находящихся на территории субъекта РФ, с целью повышения эффективности использования бюджетных средств, передаваемых муниципальных образований в рамках решения задач бюджетного регулирования. Потребность в методике комплексной оценки социально-экономического состояния муниципальных образований высока и в целом для муниципального управления, в котором одной из существенных проблем является определение ориентиров: какие направления жизнедеятельности муниципального образования нуждаются в приоритетном развитии; как построить необходимую систему управления; какие применять управленческие технологии; как адекватно реагировать на меняющиеся внешние и внутренние условия [3].
В настоящее время в научной литературе и в нормативных документах субъектов РФ предложены различные методические подходы к оценке социально-экономического развития территорий. Методики оценки отличаются между собой уровнем сложности, методологическими подходами и используемыми технологиями. Они включают статистические процедуры (регрессионный и кластерный анализ), алгоритмы многокритериального ранжирования, экспертные оценки. Существующие методики зависят от сферы применения, решаемых задач и специфики сравниваемых объектов [2].
Большой вклад в изучение региональных социально-экономических процессов вносят российские научно-исследовательские институты и фонды: Институт экономической и социальной политики ( г. Москва), Центр стратегических разработок (г. Москва), Леонтьевский центр (г. Москва), Фонд «Институт
экономики города» (г. Москва) и др. Также для изучения ряда социально-экономических процессов в регионах используются зарубежные методики расчета некоторых индексных показателей: расчет индекса развития человеческого потенциала, имиджевые, инвестиционные и кредитные рейтинги, и др.
Однако, при всем многообразии подходов и методик оценки уровня социально-экономического развития, используемых на практике и предлагаемых разными авторами, проблема комплексной оценки на уровне муниципальных образований до сих пор не решена. В результате сравнительного анализа существующих методик оценки социально-экономического развития муниципальных образований установлено, что разные критерии и шкалы оценки не позволяют осуществлять сопоставление состояния муниципальных образований в масштабах всей страны. Масштабные по охвату муниципальных образований исследования используют минимум показателей, увеличение же набора анализируемых показателей, напротив, сужает масштаб исследований. В силу исключительного разнообразия муниципальных образований применять передовой опыт муниципального управления возможно для муниципальных образований со схожими показателями социально-экономического состояния. Но если методика оценки будет базироваться только на специфических показателях, то возможности ее применения буду весьма ограничены. В прикладном аспекте методика комплексной оценки социально-экономического развития муниципальных образований должна разрабатываться совместно с созданием типологии муниципальных образований.
В силу сложности и многоплановости задач в развитии муниципальных образований, на наш взгляд, невозможно создать универсальную методику оценки комплексного социально-экономического развития. Поэтому можно говорить лишь о методических подходах к проведению оценки, определяющих общие принципы и логику оценочной деятельности.
Оценка всегда предполагает сравнение. Поэтому чтобы оценить социально-экономическое положение муниципальных образований в регионах необходима выработка обобщенного (интегрального) показателя. Интегральный показатель уровня развития муниципального образования характеризует состояние его экономики и социальной сферы, степень использования источников и резервы экономического роста для достижения соответствующих социальных результатов.
Учитывая, что интенсивность экономических и социальных процессов в муниципальных образованиях характеризуют динамические показатели, а уровень социально-экономического развития описывается среднедушевыми показателями и различного рода сопоставлениями данных, интегральную оценку следует проводить отдельно по динамическим и отдельно по уровневым показателям. Это позволит при подведении итогов развития муниципальных образований максимально объективно учесть качественные изменения, произошедшие на территории в течение года, обеспечить при этом сопоставимость данных, исключив влияние эффекта низкой базы предыдущего периода (наиболее характерного для блока динамических показателей).
Необходимым условием достижения максимальной объективности оценки уровня и динамики социально-экономического развития муниципальных образований является единая методология формирования данных, включенных в систему показателей, и жесткий контроль на местах за организацией первичного учета показателей. Построение системы оценки социально-экономического развития территорий должна осуществляться на основе следующих принципов: разумной достаточности (перечень атрибутов (показателей) не должен быть чрезмерно длинным); полноты (перечень показателей должен достаточно полно характеризовать систему); независимости (показатели не должны быть функционально взаимосвязаны или значимо скоррелированы); информативности (необходимо отбирать атрибуты, носящие наибольшую смысловую нагрузку); объективности (следует минимизировать количество показателей, оценки значений которых ненадежны или субъективны); иерархии (показатели должны быть сгруппированы по уровням и направлениям (дерево показателей); устойчивости (результаты не должны сильно зависеть от малых возмущений — вариаций числа и значений показателей, а также алгоритмов стандартизации и агрегирования); адаптивности (в системе должна быть предусмотрена возможность корректировки по итогам тестирования и работы); наглядности (результаты должны быть представлены в наглядной форме).
Показатели, используемые в оценке, следует структурировать на два блока. Показатели первого блока «Финансово-экономические показатели» характеризуют состояние экономики, финансовую устойчивость муниципального образования и тенденции его развития. Второй блок «Социальные показатели» характеризует социальную ситуацию в муниципального образования: демографические показатели, индикаторы рынка труда, уровня бедности и динамики доходов населения, состояния сферы здравоохранения и образования, уровня преступности, вопросов соцобеспечения граждан и др.
Для оценки социально-экономического положения муниципального образования используется множество показателей, различающихся ролью, значением, методами оценок, измерением, масштабом и т.д. В настоящее время существует большое количество разнообразных источников информации, включающих нормативно-правовую, методическую, аналитическую и статистическую составляющие анализа, на основе данных которых можно проводить исследования внутрирегиональных социальноэкономических процессов [1].
Как показывает практика, обычно основным источником информации для оценки социальноэкономической ситуации в муниципальном образовании, содержащихся в методиках субъектов РФ и боль-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
шинства исследователей, являются данные текущих статистических наблюдений. Однако объем данных, которые собираются и обрабатываются централизованным образом, крайне мал и не удовлетворяет возрастающие потребности в них. Официальная статистика может ответить только на ограниченный круг вопросов, а по мере распространения данных на нижестоящий уровень управления района, городского, сельского поселения набор такой информации сокращается в геометрической прогрессии. Например, публикуемая статистика городов по общему числу показателей почти в пять раз меньше характеристики субъекта Федерации и содержит в 10 раз меньше показателей для административных районов.
Существенные шаги в совершенствовании использования официальных статистических данных для оценки развития регионов и муниципальных образований были сделаны в 2007-2009 гг., когда были утверждены системы показателей для оценки эффективности управления регионами и муниципальными образованиями. Вместе с тем показатели эффективности органов местного самоуправления мало сопоставимы с показателями эффективности органов государственной власти субъектов РФ.
Основной перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ содержит 81 показатель и с учетом вложенных -155, из которых 25% отражают финансовое обеспечение управления, 18% характеризуют уровень жизни и социальную сферу, по 10% — состояние и развитие здравоохранения и образования (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 г. № 825). Перечень показателей для оценки деятельности муниципальных органов власти содержит 30 показателей, с учетом вложенных — 60 (утвержден Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607). По существующим формам статистического наблюдения органами государственной статистики возможен расчет 11 показателей. Из 60 показателей 19 — почти одна треть — характеризуют генеральный план, землеустройство и землепользование, способы управления домами и др., т.е. процессы, имеющие важное значение для решения задач муниципального уровня, но не отражаемые в федеральных статистических публикациях.
В настоящее время существует ряд ограничений нормативно-правового и методологического характера, связанных с получением статистических данных по отдельным показателям в разрезе муниципальных образований на основе государственных федеральных статистических наблюдений. Большинство показателей, необходимых для оценки социально-экономического развития муниципальных образований, имеется только по крупным и средним предприятиям. Для расчета макроэкономических показателей на уровне муниципального образования ряд показателей может быть получен только на основе сплошного статистического обследования предприятий, находящихся в границах муниципального образования. Результаты заменяющих сплошные статистические наблюдения выборочных обследований не могут быть репрезентативны на уровне муниципальных образований. Чем меньше территория, тем труднее определить параметры досчета, в частности, скрытой и неформальной деятельности. Применение взамен отсутствующих данных соотношений, полученных на уровне региона в целом, приведет к существенным искажениям реального вклада муниципалитета в экономику, так как производство и типы производителей в муниципальных образованиях неоднородны. Кроме того, существуют проблемы по формированию в разрезе муниципальных образований данных по доходам населения, добавленной стоимости различных отраслей экономики.
Информационное обеспечение органов власти, большая часть которого опирается на данные государственной статистики, должно максимально способствовать процессу принятия решений не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации, на субрегиональном уровне и в муниципальном образовании. Для этого система показателей должна находиться в зависимости от информационных потребностей соответствующих уровней власти.
Для анализа современного состояния социально-экономического развития регионов и муниципальных образований необходимо, наряду с использованием данных официальной российской статистики, использовать опыт зарубежных исследований. Следует отметить, что в развитых странах давно отказались от идеи получить сопоставимую статистику на региональном ^ районном ^ муниципальном уровне в силу того, что информационное обеспечение неразрывно связано с вопросами предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления по закрепленным компетенциям. Система показателей, сформированная с учетом мировой практики, может стать основой для формирования целевых критериев качества управления в регионах, корректировки существующей системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и поиска оптимальных параметров развития социально-экономических процессов на региональном и муниципальном уровнях.
Таким образом, комплексная оценка социально-экономического развития муниципальных образований и создание информационно-аналитической базы позволяет повысить обоснованность принимаемых управленческих решений в контексте взвешенной региональной политики выравнивания территориальных диспропорций.
ЛИТЕРАТУРА
1. Разработка методики комплексной оценки социально-экономического состояния муниципальных образований // Интернет ресурс: www.articl.es/2005/043.pdf.
2. Сидоров А.А., Силич М.П. Методические подходы к оценке социально-экономического развития муниципальных образований // Известия Томского политехнического университета. 2008. Т. 313. № 6. С. 38-44.
3. Таран О.Л., Киселева О.А. Формирование системы индикаторов социально-экономического развития региона // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. 2009. № 3(20).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3
