CC BY
76
МОДЕРНИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫМ ГОРОДОМ В РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
КУЗНЕЦОВ Ю.В.,
до кт ор э ко номиче с ких наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, Санкт-Петербургский государственный университет, e-mail: [email protected];
КАЙСАРОВА В.П.,
кандидат экономических наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, e-mail: [email protected]
В статье проанализированы фундаментальные проблемы и направления модернизации стратегического управления в регионах и крупных городах. Показаны основные возможности для измерения и поиска адекватных путей модернизации регионального управления на основе адаптации опыта лучшей практики менеджмента и изменения его парадигмы в условиях проведения важных реформ в публичном управлении в России.
Ключевые слова: стратегическое управление; модернизация регионов и городов; города, как общественная организация; стратегия развития города; государственные услуги.
This article presents fundamental problems and directions of strategic mоdernization of the regions and cities governance. The main possibilities of use experience of the business management approach for improvement of the city strategies are shown especially in a time when the notion of public services has been increasingly important in public reform and management paradigm is changing in Russia.
Keywords: strategic management; modernization of the regions and cities; city as social organization; city strategy; public services.
Коды классификатора JEL: O18, R58.
Реформирование в стране создает новое поле для модернизации управления в регионах. Но результативность федеральных механизмов (макроуровня) остается на низкой ступени, поскольку нарастающее количество регулирующих мер первого уровня в стране не согласовано с внутренней региональной политикой. В региональном управлении в целом и его элементов (в нашем случае, крупных городов) все большее распространение получает стратегический подход. Наибольшее количество теоретических и практических разработок в этой области было сделано в 1960-е гг., когда предметом систематических дискуссий становится проблема выживания фирмы в нестабильной среде в условиях ужесточения конкуренции. К сущностным характеристикам понятия «управление крупным городом» вполне применимы принципы корпоративизма. Как результат апробированных идей в частном секторе, этот подход стал формироваться в управлении городом как разновидностью искусственно-естественных организаций. Принималась во внимание эффективность отдельных методов на микроуровне, для фирм и компаний, при выработке системы мер по развитию в неустойчивой конкурентной среде, а также учитывались новые вызовы, сформулированные в концепции устойчивого развития. В дальнейшем импульсом развития послужила концепция глобализации. Рассмотрение крупного города как организации в социальном, субстанциональном, атрибутивном, деятельностном, институциональном, собственно управленческом аспекте, позволяет дать определение этой категории. Крупный город как социальная организация, это сознательно координируемое устойчивое объединение людей, субъектов экономической и социальной деятельности на территории с собственным правовым и пространственным статусом, которое функционирует для согласования и достижения общей цели или целей, имеет ресурсы, органы управления, способы регулирования действий отдельных его индивидов и социальных групп и выполняет определенные функции в обществе. Для такой организации реально применимы, на наш взгляд, некоторые положения теории стратегического менеджмента корпораций. Как указывает Ю.А.Маленков, его содержание представляет собой систему стратегических управленческих решений, принимаемых и исполняемых в реальном масштабе времени, которые определяют долгосрочное развитие организации, обеспечивают быстрое реагирование
© Ю.В. Кузнецов, В.П. Кайсарова, 2012
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 3
предприятия на изменение внешней конъюнктуры [3, с.25]. Как отмечают Л.Д. Капранова, С.Я. Зарецкая, новые методы, пройдя длительную проверку в условиях жесткой конкурентной борьбы рыночного хозяйства, принимаются за основу для управления обществом в соответствующих условиях [6].
Применяя аналогии развития крупного города как социальной организации и крупного предприятия, видим, что учет изменений здесь имеет особое значение, так как может повлечь за собой необходимость осуществления стратегического маневра, пересмотра целей и корректировку направления развития. Во-первых, внутренняя среда города продолжает находиться в неустойчивом состоянии (продолжается становление местного самоуправления и осуществляется его переход на рыночные условия); во-вторых, внешняя среда быстро изменяется, появляется много угроз, негативные последствия внешних воздействий значительны, пассивное поведение органов местного самоуправления в таких условиях только усугубляет жизнедеятельность городов. Исходя из характера поведения крупного города, субъекты его управления должны применять стратегический подход. Как указывает А.Е. Балобанов, внешние субъекты, естественно, не исчезают, но из основных субъектов, принимающих решения, они превращаются в партнеров по выработке этих решений, а органы муниципального управления, бывшие объектом управления, становятся его субъектом[4]. Нарастают сложности учета влияния внешних условий старыми приемами, явно видна их неэффективность, неопределенной является не только внешняя, но и внутренняя среда города, а затем также трудно реализовать достижение этой цели только методами обычного бюджетирования, долгосрочного планирования. Перспективные изменения могут быть столь значительными, а время быстрой реакции на них ограничено, поэтому стратегическое управление развитием города должно представлять собой упреждающий процесс. Современный стратегический подход в управлении крупным городом , в отличие от советской схемы управления, означает, что субъект, определяющий ориентиры развития, находится в нем самом, как и точки принятия стратегических решений. Некоторые стратегии российских городов были приняты в начале 2000-х гг., переутверждены до кризиса 2008 г. Но, по данным Росстата, достижения по ряду ключевых социально-экономических показателей жизнедеятельности населения, в том числе и в крупных городах, нельзя назвать даже оптимистичными. Мы уверены, что достижение эффективности стратегий для 30 крупнейших и крупных городов - результат, который связан, во-первых, со сферой закрепления центров ответственности за реализацию заявленных целей и, во-вторых, с организацией системного мониторинга предоставления комплекса бюджетных услуг. Существующая сеть учреждений обслуживания населения, получающих бюджетное финансирование, сохраняет ведомственные нормативы, слабо адаптирована к реальным потребностям и демографической структуре потребителей. Принцип эффективности для бюджетополучателей почти не увязан с результатами их деятельности и в полной мере не реализован в системе бюджетных отношений в городе, поскольку трудно провести анализ соотношения цены и качества публичных услуг. Организационные структуры многих администраций не отвечают требованиям эффективного управления.
Применение в реальной практике корпоративного подхода, прогрессивных приемов менеджмента может конкретизировать стратегические цели развития города и повысить результативность управления. Ограничения во внутренней среде, а также внешние факторы, мировые тренды вызывают пересмотр модели организации управления и некоторых социально-политических институтов, которые обеспечивают предоставление общественных благ и услуг населению. Муниципальные органы власти участвуют в административной реформе в РФ с 2003, обеспечивая сегодня решение задачи более качественного предоставления услуг общественного сектора экономики, удовлетворяющих потребности и ожидания их потребителя - гражданина России. Между тем дискуссионность и теоретических, и эмпирических подходов о таких услугах - предмет дебатов не только экономистов, но и политологов, юристов, социологов и т.д. Основными причинами здесь является не только дискуссионность концепций развития общественных услуг, но и нечеткость уже разработанных документов общенационального уровня. Интересным представляется изучение понятия «публичная услуга», которое традиционно рассматривается в исследованиях экономики общественного сектора и такого институционального направления в экономической науке, как теория общественного выбора. Причем, анализируя научные работы зарубежных и отечественных ученых по данной проблеме, можно заметить любопытные альтернативы либеральному представлению, которое сложилось в Америке. Но сходство мнений ученых состоит в том, что изучение или, возможно более точно, исследование ценностей общественных услуг, должно затрагивать не только деятельность органов власти, но более широкие задачи в стране. Это связано с тем, что имеет место расхождение в представлениях о том, что общественные услуги являются результатом деятельности чиновников, которые должны обеспечить их согласно объему выполняемых ими функций и полномочий. Но, с другой стороны, публичные услуги - это и сформированный «заказ» общества на реализацию общественного интереса. Поэтому очень важным является способность системы власти предоставлять такие услуги, когда нельзя закрыть к ним доступ никому из членов общества, когда неизбежно растет не только количество их получателей, но и разнообразие способов их предоставления, что не должно создавать соперничества потребления и не может служить предметом чьего-либо присвоения. Отсюда и возникает особый «феномен публичных услуг», который вызывает необходимость активизации функции регулирования со стороны государства, но на новой динамичной основе. Эта основа должна формироваться с учетом нормативного подхода предоставления, но и с внедрением рыночных принципов - «качества за меньшие деньги», расширения выбора набора услуг, их поставщиков для потребителей. Чрезвычайно важным становится определение совокупности институтов, обеспечивающих регулирование публичных услуг, контроль правил их предоставления, а также способов разрешения конфликтов, когда система правил оказывается неполной или неточной. Важен поиск эволюционного баланса в соблюдении и правовых норм, и законов рынка, что без чрезмерного администрирования обеспечивало бы растущий спрос граждан как потребителей и клиентов с учетом роста и их предпочтений и нарастания изменений в системе управления. Поэтому стандарты системы публичных услуг и регламенты их оказания на всех уровнях власти в РФ должны учитывать лучший зарубежный опыт и пройти этапы апробации на экспериментальных площадках в российских регионах. Среди ключевых принципов такой деятельности важны: переход от
жесткой иерархии к делегированию ответственности между государством, гражданским обществом и рынком; развитие партнерства при обеспечении поставок, усиление функций координации в системе органов исполнительной власти. Отсюда возникает проблема перехода к действенному стратегическому управлению крупным городом, которая связана с оценкой эффективности исполнительных органов власти, в том числе ответственных за предоставление общественных услуг на территории. Это центральный аспект в модернизации всей системы регионального управления, от результатов деятельности которой зависят благосостояние и качество жизни населения страны [9].
Методологический поиск путей в этом направлении может быть основан на европейском подходе CAF (Common Assessment Framework), который применяется для оценки качества публичного управления не только в 27 странах-членах ЕС, но и в некоторых странах Восточной Европы и СНГ. Четыре года его апробируют в Ивановской области, решая управленческие задачи современной модернизации управления на основе принципов непрерывного совершенствования деятельности чиновников, ориентации на потребителя, вовлечения служащих в процессы улучшений. Модель реально позволяет не только оценить соответствие результатов запланированным целям, но и определить возможности, которые есть у организации, ее руководителя, а также предлагает практические инструменты поиска и внедрения этих возможностей. Существуют также идеи о внедрении ценностно-ориентированного подхода в управление бесприбыльной публичной сферой , где определяется понятие «ценность» для всех заинтересованных участников системы управления. Для города это - горожане, туристы, предприниматели, инвесторы, политики, общественные институты, городские и общефедеральные структуры власти и др. Подход (VBM) получил практическое внедрение в США (например, в г.Шарлотт и др.), в Великобритании (в Департаменте малого предпринимательства Правительства) и др. странах. Но в России он не проанализирован и не реализован с учетом действующих стандартов учета и отчетности, практики нормативно-правового регулирования в бюджетной сфере.
Системообразующими элементами управления выступают территориальная статистика федерального уровня и ведомственная статистика. Изменения в системе государственной статистики, начиная 1990-х гг., с одной стороны, и новые требования органов публичной власти к информации, с другой, привели к тому, что состояние развития муниципальной статистики не удовлетворяет возросшие потребности ее потребителей в прежнем объеме и выражении. Во-первых, они, как поставщики информации, не заинтересованы в координации работы со структурами Федеральной службы государственной статистики, так как к создаваемым базам не создан регламент доступа. Во-вторых, информация Росстата по муниципальной проблематике, включая крупные города, является весьма ограниченной. Существуют проблемы сбора и обработки такой информации. На наш взгляд, в их основе - сложившаяся практика работы муниципальных (городских) властей и с отделениями государственной статистики по сбору и запросу сведений по договорам, в том числе с предприятиями любых форм собственности, которые носят необязательный характер по обоюдно определенным показателям. При этом выполнение и, самое главное, объем заказов зависят от выделенных средств из городского бюджета и времени, которое могут уделять этой работе специалисты федерального агентства. Поэтому объем информации, поступающий из органов государственной статистики, недостаточен по объему и структуре данных. Единственным комплексным и обновляемым информационным материалом о состоянии развития, поступающим в город на регулярной основе, является его Паспорт с набором показателей по стандартным и ряду других разделов (население, финансы, занятость, состояние основных отраслей и секторов экономики). Оценить социально-экономическую ситуацию можно только в целом, ее недостаточно для более глубокого анализа. Направления перестройки системы статистики требуют не только фиксации недооцениваемых ранее характеристик развития территории (например, объем и ценовые параметры оборота недвижимости; более детальную характеристику направленности миграционных потоков; объем перевозок по отдельным транспортным направлениям; качество жизни и социального самочувствия населения и т.п.), но и дополнения традиционных показателей оценки совокупного экономического потенциала города информацией о существующих и складывающихся на территории кластеров, как принято в мировой практике, через расчет коэффициентов локализации или балансовые построения (межотраслевые, инновационных обменов и т.п.).
Нормативно-правовая база оценки деятельности российских органов исполнительной власти постепенно формируется, около 157 социально-экономическими показателями оценивается работа органов местного самоуправления. Наш анализ фактического их наличия на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики, на сайтах в городах РФ1, сайтах органов статистики по субъектам Федерации, к которым относятся эти города, показал отсутствие этой информации в полном объеме. Следовательно, можно сделать вывод о том, что решения нашего правительства на практике слабо реализуются, несмотря на множество документов по методике и направлениям оценки работы исполнительных органов власти. Администрации городов предпринимают шаги по внедрению механизмов управления, ориентированных на результат, где общественная оценка деятельности становится необходимым элементом, который может реально стимулировать к достижению конкретных результатов. Но публичность и прозрачность информации для городского сообщества отсутствует в отчетах руководителей, о чем свидетельствует проведенный анализ официальных сайтов городов-миллионеров. Обсуждение возможностей участия заинтересованных сторон в реализации стратегии, снижение вероятности сбора ненужной или отсутствия важной информации являются особенно важными для специалистов городских администраций. Поэтому считаем, что методики, создаваемые для оценки органов власти, должны отвечать первоочередным потребностям современного этапа развития модернизации всей системы публичного управления, что связано не столько с широтой охвата контролируемых сфер, сколько с реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов. На наш взгляд, наиболее
1 Нами была проведена выборка 15 городов-центров экономической активности в регионах РФ, таких как: Екатеринбург, Саратов, Самара, Казань, Череповец, Нижний Новгород, Кемерово, Ижевск, Красноярск, Новосибирск, Набережные Челны, Барнаул, Махачкала, Томск, Ростов-на-Дону.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 3
эффективной такая система в посткризисный период будет в том случае, если использовать несколько подходов при ее реализации. Один - обязательный для всех подразделений администрации города, а другой, предлагающий новые дополнительные параметры для измерения и совершенствования управленческого потенциала системы исполнительных органов власти, может добровольно использоваться наиболее перспективными и «продвинутыми» подразделениями.
Современное информационно-аналитическое обеспечение управления в городах способно дать ответ на стратегические вызовы, включать создание эталонов с минимумом показателей, отражающих причины и ожидаемые последствия деструктивных процессов, а также формировать конструктивность отчетности персонала с предельно понятными достижениями каждого за результаты работы. На это направлена организация системы стратегического мониторинга развития города. В мировой практике для исходной информации применяется набор показателей2, но в РФ не все из них можно количественно и корректно выразить. Набор стандартных статистических классификаций Росстата не содержит всего того, что необходимо для крупного города как муниципального образования, реализующего цели развития местного сообщества. Например, данные о муниципальных услугах существуют в качестве «внутренней информации» в различных отраслевых подразделениях жилищно-коммунального хозяйства, пассажирского транспорта и др.
Поэтому в России необходимость проведения модернизации стратегического управления отчетливо проявляется на макроуровне, но на уровне муниципалитетов органы управления пока не могут коренным образом влиять на преобразования, основные их параметры задаются решениями федерального центра. Многие программы развития не имеют механизмов управления реализацией. На наш взгляд, для решения данной проблемы требуется внедрение некоторых бизнес-технологий. Реализация стратегических перспектив должна сопровождаться мониторингом и оценкой понимания тренда развития и принятых решений, возможностей их корректировки. При этом важно сосредоточить усилия как на мониторинге реализации целей, так и на мониторинге управления развитием для оценки качества принятия управленческих решений и разработать рекомендации относительно их совершенствования. Необходимо иметь возможности для формирования информационной базы лучшей практики управления, путей разработки эталонной оценки организаций (учреждений, подразделений и т.п.). Представляется, что методики оценки должны учитывать инновации и улучшения и иметь формулировки, направленные на достижение успеха через людей, имея в виду не только персонал администрации города, а всех тех, с кем публичные организации так или иначе связаны. Причем, ключевое направление деятельности органов власти города, связанное с инновациями в оценке деятельности, на наш взгляд, далеко выходит за рамки технических и технологических решений. Оно связано с новыми способами предоставления современных благ потребителям, новыми методами работы, широким спектром возможностей для потребителей получать услуги общественного сектора экономики. К ним можно отнести: предоставление услуг в электронной форме, перевод ряда общественных услуг на аутсорсинг, создание оригинальных форм партнерства, управления ресурсами, поддержку компетенций служащих через их сетевое взаимодействие и обмен опытом лучшей практики регионального менеджмента. Речь идет, прежде всего, о важности человеческого фактора и связанных с этим рисков для подразделений системы органов власти в крупном городе. Исключительно важной представляется внутренняя самооценка в подразделениях на основе общей карты целей подразделения администрации и возможности создания экспериментальных площадок ее проведения. Она позволит руководителям оценить свою работу изнутри, узнать собственные сильные и слабые стороны. Важна ее единая методологическая база и увязка с общей оценкой системы органов исполнительной власти города, четкие процедуры внешней экспертизы, а также результаты с точки зрения внутренней организации в пилотных структурах, которые требуется определить.
Нами для исследования были выбраны города Санкт-Петербург и Казань, которые одними из первых в России среди городов-миллионеров внедрили в практику стратегическое планирование. Временные горизонты реализуемых документов, например, Концепций долгосрочного развития, в этих городах отличаются почти вдвое (в Казани - 12 лет, в Санкт-Петербурге - 20 лет). По структуре документ в Санкт-Петербурге более конкретен и последователен в формулировании целей и их количественном выражении, но разработка перспектив развития в Казани имеет преимущество в детализации мер, исполнителей и индикаторов достижения. Но внешний аудит эффективности мало проявляется в деятельности городских контрольно-счетных органов и слабо реализован в реальной практике. В документах Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации развита идея о работе Контрольно-счетной палаты как органа внешнего финансового контроля, в основе которой не только количество контрольных мероприятий, но и аналитическая работа по детальному отслеживанию процессов, происходящих в сферах деятельности органов власти. Поэтому считаем важным на основе действующей нормативно-правовой базы РФ определить роль этих органов в оценке эффективности управления в регионах и крупных городах. Кроме того, создание Экспертного совета оценки деятельности исполнительных органов власти в городе (регионе) также могло бы способствовать поиску управленческих инноваций, определению резервов повышения качества предоставляемых услуг, выявлению и распространению передового опыта.
На основе ряда разработок [1, 2, 5, 8, 11, 9, 10] можно выделить причины, препятствующие реальной модернизации стратегического регионального управления. Во-первых, это сложность его объектов, взаимосвязей и отсутствие исторического опыта деятельности в условиях рынка. Во-вторых, неразвитость методологии, методического инструментария тормозит формирование нового качества стратегического регионального управления. В-третьих, неопределенность центров ответственности снижает возможности реализации стратегий развития при смене лидеров. В-четвертых, сбои в алгоритме принятия решений приводят к разногласиям интересов власти, бизнеса и населения. В-пятых, остро ощущается нехватка финансовых ресурсов и квалифицированных кадров.
2 Например, Центр ООН по изучению населенных пунктов (Хабитат) ежегодно формирует такой список //См., например:[7].
ЛИТЕРАТУРА
1. Боргсдорф Д., Марсталл Д. Опыт города Шарлотт. «Дорожная карта» преобразования и повышения эффективности системы городского управления. М: Олимп-Бизнес, 2010. 304 с.
2. Львов А.Г., Гранберг А.Г. Стратегическое управление: регион, город, предприятие. М.: Экономика, 2009. 608 с.
3. МаленковЮ.А. Стратегический менеджмент. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2008. С. 25.
4. Муниципальные стратегии — сделано в России / Под общ. ред. А.Е. Балобанов, А.Н. Лукьянов. М.: Аспект Пресс, 2004. 208 с. С. 43.
5. Ресин В.И. Развитие больших городов в условиях переходной экономики (системный подход). М.: Эдиториал УРСС, 2000. 328 с.
6. Стратегическое планирование развитие города: (Зарубежный опыт 80-90-х годов) / Под ред. Капранова Л.Д., Зарецкой С.Я. М., 1999. С. 169.
7. Global Report on Human Settlements 2009: Planning Sustainable Cities — Abridged Edition // http://www.unhabitat.org/pmss/ listItemDetails.aspx?publicationID=2831. Режим доступа: 26.04.2011.
8. Governance Indicators 1996-2008. World Bank Policy Research Working Paper, No. 4978. Washington, D.C. 2009.
9. Governance: The World Bank's Experience. Washington. World Bank. 1994.
10. Good Governance and Sustainable Human Development. Governance for Sustainable Human Development. A UNDP Policy Document. 2002 // http://magnet.undp.org.
11. Kaufmann D. Aart Kraay and Massimo Mastruzzi. Governance Matters VII: Aggregate and Individual.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 2 Часть 3
