CC BY
45
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ РЕСПУБЛИК ЮФО
Б.Д. НАКУСОВ,
соискатель
кафедры экономического анализа и аудита, ФГОУ ВПО «Кабардино-Балкарская государственная сельскохозяйственная академия»,
360000, КБР, г. Нальчик, ул. Л. Толстого, 185;
А.В. МАМБЕТОВ,
соискатель,
Институт информатики и проблем регионального управления Кабардино-Балкарский научный центр Российской академии наук, 360000, КБР, г. Нальчик, ул. И.Арманд, 37а
В статье рассмотрены проблемы взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления, выявлены особенности формирования системы местного самоуправления в горных территориях республики Северная Осетия — Алания.
Ключевые слова: система; местного самоуправления; взаимодействие; органы власти; горные территории, развитие.
Коды классификатора JEL: R58.
Для эффективного взаимодействия с федеральными и региональными органами управления необходимо определить оптимальную структуру и функции органов местного самоуправления, которые будут отвечать современным требованиям формирования эффективной вертикали власти.
В связи с этим, одной из наиболее первостепенных задач, решение которой позволит повысить уровень социально-экономического развития страны в целом, является регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, реформирование системы взаимодействия между всеми уровнями управления, что позволит преодолеть существующие негативные тенденции в этой области. По нашему мнению, федеральные органы власти при принятии управленческих мер по повышению социально-экономического развития отдельных территорий должны больше внимания уделять не усилению контроля за саморазвитием регионов, что заключается в ограничении их полномочий, и приводит к снижению рациональности принимаемых мер, направленных на межрегиональное развитие, а самому процессу их функционирования и развития.
В условиях развивающихся рыночных отношений, по нашему мнению, значимость муниципального уровня управления должна постоянно возрастать. В этой связи, именно формирование эффективной системы местного самоуправления будет способствовать повышению эффективности реализации принимаемых на федеральном и региональном уровнях управленческих мер. Однако, для эффективного функционирования органов местной власти федеральное правительство должно в ближайшей перспективе решить определенные задачи, которые заключаются в следующем:
■ совершенствование правового регулирования деятельности органов местного самоуправления;
■ сокращение степени зависимости муниципальных образований от федеральных органов власти, в особенности в области выделения финансовых ресурсов и контроля за их распределением;
■ упорядочение системы межбюджетных отношений;
■ рационализация налоговой политики применительно к субъектам федерации;
■ расширение стимулирующих мер воздействия;
■ совершенствование региональной политики;
■ рост налогового потенциала регионов;
■ передача части функций и ответственности на муниципальный уровень;
■ расширение направлений межрегионального сотрудничества отдельных территориальных образований;
■ создание условий для повышения инвестиционной привлекательности муниципальных образований;
■ формирование базы потенциальных источников поступления финансовых ресурсов в процессе ре лизации программных мероприятий;
■ привлечение средств зарубежных инвесторов к решению задач, относящихся к компетенции органов местного самоуправления;
■ построение эффективной вертикали власти.
Решение данных задач позволит повысить не только экономическую эффективность деятельности органов муниципального управления, но и социальную, так как основная стратегическая ори© Б.Д. Накусов, А.В. Мамбетов, 2009
ентация муниципалитетов заключается в решении социальных проблем населения, проживающего на его территории. Отметим также и то, что в настоящее время на федеральном уровне управления не выработана действенная стратегия дальнейшего развития муниципальных образований, что затрудняет выработку не только тактических решений, но и выбор методов их реализации. По мнению авторов, к задачам федеральных властей также должно относится и определение наиболее перспективных стратегий развития местных органов управления. При этом на уровне региональных органов власти должен осуществляться выбор наиболее оптимальной стратегии в условиях складывающейся конъюнктуры рынка. Муниципальные органы власти должны вырабатывать собственные меры по достижению поставленных ориентиров развития посредством реализации выбранной стратегии, основываясь на имеющемся опыте, исследовании зарубежных стран в области формирования систем местного самоуправления, а также исходя из сформированного ресурсного потенциала [2].
Так, можно выделить следующие экономические задачи, которые должны быть решены на муниципальном уровне:
♦ стратегическая ориентация на достижение поставленных целей посредством достижения согласованности принимаемых тактических управленческих решений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления;
♦ повышение эффективности формирования доходной части бюджета муниципального образования;
♦ рост адаптивности муниципальных образований к изменениям факторов внешней среды;
♦ совершенствование инновационно-инвестиционных процессов на территории муниципального образования;
♦ повышение конкурентоспособности организаций различной направленности на территории муниципального образования;
♦ расширение границ для межрегионального сотрудничества субъектов хозяйствования;
♦ повышение социальной защищенности населения на территории муниципального образования;
♦ рост социально-экономических показателей развития организации муниципальной собственности.
Эффективность реализуемых задач, на наш взгляд, заключается в комплексном подходе, оказывающем влияние на развитие всей макроэкономической системы в целом. При этом комплексность заключается не только в систематизации принимаемых управленческих решений на местном уровне управления, но и в их согласовании на всех уровнях власти. При этом порядок согласования реализуемых мер не должен носить длительный временной период.
В этой связи, этапизация и последовательность в решении управленческих задач позволит достигать поставленные стратегические ориентиры в установленные сроки.
По нашему мнению, в основе достижения задач, определенных на муниципальном уровне управления, должна лежать действенная стратегия развития как народного хозяйства страны в целом, так и отдельных территориальных образований. Отметим, что выбираемая стратегия зависит, прежде всего, от стратегической направленности объекта исследования и существующих у него ресурсов: материальных, финансовых, производственных, трудовых. Следовательно, необходимым представляется проведение анализа складывающейся ситуации и определении дальнейших перспектив развития территории при выделении потенциальных источников привлечения финансовых средств [3].
Для муниципальных образований РСО-Алания проблема финансового обеспечения является одной из основных. При этом финансовая зависимость от региональных и федеральных органов управления значительным образом ограничивает их деятельность по формированию собственной финансовой составляющей. В этих условиях федеральные, региональные и муниципальные органы власти должны совместными усилиями выработать действенный механизм, обеспечивающий финансовую устойчивость муниципальных образований, учитывая имеющийся потенциал. Однако, сложность заключается в том, что на территории нашей страны могут создаваться большое количество муниципальных образований, отличных по уровню своей обеспеченности.
Следовательно, формируемые на федеральном уровне управления общие положения развития муниципальных образований должны уточняться на региональном уровне с учетом существующих тенденций их развития. При этом возможной становится и группировка территориальных образований по ряду признаков, позволяющих выделить из них: наиболее обеспеченные различными ресурсами территории, необеспеченные ресурсами образования, дотационные зоны, эффективно функционирующие районы. Такое деление, по нашему мнению, позволит сформировать для каждой из групп наиболее перспективные направления развития, учитывая сложившийся уровень развития регионов и муниципальных образований, а также накопленный потенциал.
В процессе реализации выбранной стратегии возможно внесение необходимых корректив, однако, их направленность не должна быть кардинальной. Детализация осуществляемых мероприятий должна осуществляться на муниципальном уровне управления посредством применения современных средств получения и обработки информации при оптимизации затрачиваемых ресурсов, повышая, тем самым, степень достижения планируемого результата.
Таким образом, на наш взгляд, при формировании эффективной системы местного самоуправления на федеральном уровне власти становится обоснованным повышение регулирующей и кон-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
тролирующей функций управления, на уровне органов региональной власти — прогнозирования и планирования, на уровне местного самоуправления — координации и организации.
Разграничение указанных функций позволит, по мнению автора, повысить уровень показателей социально-экономической эффективности деятельности отдельных территорий и будет способствовать росту их конкурентоспособности, что является неотъемлемой составляющей процесса развития рыночных отношений в нашей стране [1].
Таким образом, формируемая система местного самоуправления для того, чтобы быть эффективной, должна удовлетворять следующим требованиям: быть адаптивной, гибкой; отвечать современным потребностям развития региональной экономики; удовлетворять социальные потребности населения, проживающего и работающего на территории муниципального образования; характеризоваться высокой степенью защищенности от воздействий факторов внешней среды; формироваться на основе действенного правового регулирования; способствовать развитию организаций различных форм собственности на территории муниципального образования; функционирующие на территории муниципального образования субъекты хозяйствования должны характеризоваться высоким уровнем инвестиционной привлекательности и обладать значительным инновационным потенциалом; способствовать развитию межтерриториальных взаимодействий [2, 3].
Данные требования, по нашему мнению, позволят рассматривать муниципальные органы власти в единой системе управления народным хозяйством страны, как равноправных участников рыночных отношений.
В основе управления экономикой региона должен лежать принцип баланса интересов участников экономической деятельности, А само согласование интересов в регионе должно носить целенаправленный характер и принимать форму единого консолидированного процесса в рамках сложившихся моделей и совокупности форм взаимодействия субъектов региональной экономики. Процессный подход к согласованию интересов позволяет на основе четко разработанных этапов отразить взаимосвязь и взаимозависимость всех многочисленных субъектов экономики для принятия решений при формировании экономической политики в регионе и учету их интересов в процессе ее разработки. Необходимость применения процессного подхода к согласованию интересов вызвана, в первую очередь, отсутствием достаточного опыта как со стороны отдельных предприятий и организации, так и со стороны региональных властей и потребностью в такого рода разработках [3].
Развитие региона осуществляется в результате взаимодействия различных звеньев хозяйственной системы, и сложность решения проблемы состоит в том, что конечная результативность региональной хозяйственной системы формируется в результате решений, принимаемых экономически самостоятельными субъектами региональной экономики. Простая сумма решений не может автоматически обеспечить комплексное социально-экономическое развитие региона. Это объясняется различием интересов субъектов, участвующих в экономических, финансовых, инвестиционных и других процессах, протекающих на территории региона. Эти различия, как было рассмотрено в предыдущих главах, могут принимать характер противоречий, поэтому главное требование к механизму управления экономикой региона состоит в разрешении противоречий между отдельными субъектами и сведению к минимуму возможных негативных последствий от столкновения интересов; а также к созданию таких условий деятельности, при которых достигался бы определенный баланс интересов, а ущемление интересов отдельных субъектов неизбежно бы приводило к нарушению нормального хода воспроизводства, возникновению резких диспропорций и, в конечном счете, к потерям, которые ощущали бы многие субъекты [2].
Представляется необходимым обратить внимание на тот факт, что благоприятные результаты в деле согласования интересов для региона связаны е повышением эффективности достижения целей регионального развития за счет проведения серьезной работы по выявлению и согласованию интересов экономических агентов па основе комплексного использования потенциала региона.
Итак, обеспечение согласования интересов целевых групп необходимо для комплексного и аффективного социально-экономического развития ротона. Целевые группы интересов должны быть включены в процесс разработки стратегии и политики регионального развития реально, а не на «словах» и декларируемых лозунгах, В связи с этим выявление и анализ целевых групп и их интересов представляется крайне важным для всего процесса согласования.
Процесс согласования экономических интересов состоит из ряда этапов:
1 этап.
Основной задачей первого этапа является комплекс подготовительных работ для выявления и анализа интересов субъектов экономики. На этом этапе происходит разработка анкет для представителей групп интересов, определение круга (выборки) опрашиваемых, времени проведения опросов и др,
При этом важными условиями результативной подготовки к проведению широкомасштабного анкетирования и последующего анализа интересов являются следующие:
■ научное и методологическое обеспечение, состоящее из обоснования необходимости проведения анкетирования, формулирования его целей, задач и содержания;
■ организационное обеспечение, предусматривающее необходимость разработки сопутствующих материалов по порядку проведения анкетирования, его срокам, распределению между участниками анкетирования задач и ответственности;
■ кадровое обеспечение, предусматривающее специальную подготовку кадров для участия в анкетировании. Особую значимость имеет сам процесс подготовки анкет, которые долж-
ны выполняться высококвалифицированными кадрами, как экономического профиля, так и специалистов других отраслей, так как от точности, полноты и корректности составленных анкет зависит и результат анкетирования;
■ информационное обеспечение, дающее представление об объеме и содержании необходимой информации, о возможностях автоматизации информационных процедур;
■ экономическое обеспечение, в состав которого входят определение условий, объемов и источников финансирования анкетирования;
■ техническое обеспечение, которое заключается в наличии технических средств, необходимых для составления анкет и обработки их результатов.
Результатом первого этапа является разработка анкет и доведение их до респондентов,
2 этап.
На втором этапе по инициативе региональных органов власти осуществляется анкетирование субъектов, выявление их интересов в разрезе основных групп и подгрупп па основе подготовленных анкет. Разрабатывается три (четыре) типа анкет — для предпринимателей и руководства предприятий, для представителей органов власти, для населения (общественности). Три (четыре) типа анкет необходимы для того, чтобы акцентировать внимание респондента только на одну сферу интересов. Каждый респондент в соответствии с его социальными ролями может входить сразу в несколько групп интересов. Это влияет на объективность данных им ответов. В анкетировании принимают участие следующие сопельные группы интересов:
■ бизнес: по отраслевой принадлежности, по величине бизнеса;
■ власть: сотрудники представительств федеральных ведомств в регионе, органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;
■ население: работники предприятий, работники бюджетной сферы, работники сельскохозяйственной сферы, частные предприниматели, учащиеся и студенты, пенсионеры;
■ представители общественных некоммерческих организаций (НКО).
На наш взгляд, перечень вопросов может быть сконструирован и иначе, в зависимости от специфики региональных проблем, уровню его социально — экономического развития, предпочтений экспертов и т.д.
На данном этапе происходит статистическая обработка полученных анкет с использованием стандартных программных продуктов.
Результатом второго этапа является представление анкет в «удобной» для анализа форме.
3 этап.
Следующим этап работы заключается в построении матриц интересов. Как правило, матрица строится по двум основным критериям: по субъектам и по их интересам (такие матрицы можно встретить, например, в работах [4].
Составление перечня ключевых интересов является особенно важной процедурой разработки анкет, поэтому для этого необходимо привлекать высококвалифицированных специалистов.
На наш взгляд, формулировки интересов и их перечень должен соответствовать, как минимум, следующим принципам:
• формулировка интересов должна однозначно интерпретироваться;
• простота и краткость формулировки интереса;
• интересы не должны дублироваться (под разными формулировками. но с однозначным смыслом);
• перечень должен быть оптимальным по объему (с одной стороны, необходимо охватить все аспекты интересов, с другой — слишком большой список может привести к затруднению его восприятия респондентами, и, как следствие к необъективности ответов, что может сказаться на результатах и выводах анкетирования);
• перечень должен быть одинаков для всех типов анкет, что обеспечит сопоставимость данных, их интерпретацию и облегчит анализ точек совпадения и расхождения интересов.
Перечень интересов можно сгруппировать по видам; например, группа экологических, инвестиционных интересов, производственных, социальных институциональных и т,д.
Результатом третьего этапа являются матрицы интересов в разрезе групп и подгрупп, готовых для их анализа.
4 этап.
На этом этапе происходит анализ матриц интересов, поэтому он является ключевым во всем процессе согласования. Анализ интересов различных субъектов региональной экономики является важнейшей предпосылкой создания механизма, с помощью рычагов которого обеспечивается достижение интересов и целей субъектов и формирование невраждебной среды для их текущей деятельности. Поэтому, на данном этапе особенно важно выявить интересы, носящие противоречивый, конфликтный характер и способные привести к принятию взаимоисключающих решений и усилить напряженность в регионе.
Анализ целесообразно начинать с сопоставления интересов и выявления пересекающихся. При этом сопоставление интересов необходимо проводить по группам:
• региональные властные структуры и бизнес (отдельно по размерам и отраслевой принадлежности);
• региональные властные структуры и представительства федеральных ведомств;
• региональные властные структуры и администрация муниципальных образований;
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2009 Том 7 № 4 (часть 3)
❖ региональные властные структуры и население региона;
❖ региональные властные структуры и общественные организации;
Для удобства при анализе можно также воспользоваться матричным методом и составлять матрицы сочетания (пересечения) интересов При этом в местах пересечения следует проставить данные из обобщенных матриц. Такие матрицы позволят выявить пересекающиеся интересы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анализ тенденций развития регионов России: типология регионов, выводы и предложения. М.: Изд-во «Тасис», 2004.
2. Беляков С.С. Влияние внутренних и внешних факторов на формирование социально-экономической структуры муниципальных образований. М.: Макс Пресс, 2003.
3. ГранбергА.Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов. 4-е изд. М.: Изд.дом ГУ ВШЭ, 2004.
4. Компетенция местного самоуправления: Федер. аспект / под ред. И. Я. Бабичева. М: Вост. рубеж, 2002.
