CC BY
52
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОЛОГО ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ГЕОСИСТЕМЫ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Н.А. КАЛАШНИКОВА
Ростовский государственный строительный университет,
докторант
344022, г. Ростов-на-Дону, ул. Социалистическая, д.162
В статье рассмотрено развитие процесса регулирования муниципального землепользования на основе реализации органами местного самоуправления специальных программ.
Ключевые слова: геосистема; земельный участок; эффективное использование; рынок земли.
Коды классификатора JEL: Q15, Q24.
Обеспечение необходимого уровня условий проживания является одной из первоочередных задач муниципального управления. Из имеющихся в его распоряжении экономических инструментов одним из наиболее эффективных является регулирование перераспределения городского пространства между землепользователями как средство оздоровления окружающей среды. Оно может быть эффективным лишь в случае органичной работы механизмов рыночного регулирования, при наличии тенденций к повышению доходности и снижению себестоимости. В конечном итоге, именно рынок недвижимости формирует современное пространство города, поскольку именно рыночные сигналы (такие как потребительский спрос) определяют политику инвесторов, учитывающую факторы риска. Проводимая политика позволяет рынку перестраивать города с учетом экономической целесообразности, но городские власти должны создать оптимальные условия, стимулирующие их деятельность, путем разработки адекватной нормативной базы. В настоящее время существуют следующие способы предоставления муниципальных земель.
Помимо механизмов предоставления земель, важно обеспечить систему стимулов к эффективному использованию городской недвижимости. Не секрет, что сегодня во многих городах лучшие земли заняты промышленными зонами, тогда как жилые районы находятся в отдаленных от центра местах. Это приводит к ухудшению экологической ситуации, удорожанию городской инфраструктуры, выражается в проблемах транспортной усталости работающего населения. Такая система землепользования сложилась в результате того, что отсутствовала взаимосвязь платы за земельные ресурсы с реальной ценностью земель, их пригодностью для более эффективного использования. Только заставив пользователя и собственника платить за землю на основе ее действительной стоимости, можно сделать города удобными и пригодными для жизни.
Сегодня очевидно, что необходимо определять стратегические направления развития городов таким образом, чтобы развивающиеся рынки земли и недвижимости формировали планирование, строительство и перестройку города. Органы городского управления должны существенно пересмотреть свою роль, перейдя от функции прямого планирования городской инфраструктуры к функции создания условий, способствующих эффективной работе рыночных механизмов.
Общая политическая линия, стимулирующая развитие рынка земли и жилья, должна быть нацелена:
• на улучшение развития городской инфраструктуры;
• налаживание четких процедур выделения и разрешений по земле в инвестиционном процессе;
• решение проблем прав собственника и титула собственности;
• снижение затрат при совершении сделок;
• соотношение налогообложения со стоимостью/ценой;
• преодоление трудностей по финансированию инфраструктуры;
• облегчение доступа к освоению удобно расположенных земельных участков;
• планирование застройки с учетом экологических требований [1].
Наиболее сложная проблема муниципальной земельной политики — регулирование землепользования местными органами власти с учетом интересов всех участников земельных отношений и при этом обеспечение комплексного развития территории, учитывающего многочисленные экологические параметры.
Муниципальное регулирование землепользования в общем смысле можно определить как выработку и апробацию органами местного самоуправления системы льгот и ограничений в землепользовании для субъектов земельных отношений, а также контроль за соблюдением регулирующих предписаний. Под ограничения подпадают, как правило, «нежелательные» землепользователи (экологически опасные объекты, априори убыточные предприятия и др.). Одной из основных целей такого регулирования должна являться структурная перестройка городской экономики, а в конечном итоге — повышение качества жизни населения. Органы местного самоуправления обязаны оказывать такое воздействие на землепользователей, чтобы те в необходимых случаях изменяли свое поведение, т. е. принимали наиболее эффективные решения в части использования земельных ресурсов.
Иными словами, муниципальное регулирование землепользования представляет собой сложную систему организационных, правовых, экономических и административных рычагов, прямо или косвенно воздействующих на земельные отношения, формирующих, развивающих и направляющих эти отношения в сторону правиль-
© Калашникова Н. А., 2009
ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ГЕОСИСТЕМЫ.
135
ного сочетания реализации интересов к земле частных лиц, предприятий и в целом муниципального сообщества с учетом экологических ограничений.
По мнению А.И. Рудова, регулирование землепользования осуществляется органами власти двумя методами: административными и экономическими. Первый метод ориентируется на административное и предусмотренное законом регулирование земельных отношений в интересах наилучшего варианта развития территории путем формирования обязательных условий, на которых могут состояться пользование землей, ее аренда, продажа, залог и т. д. Второй метод задействует экономические регуляторы, в первую очередь земельный налог и другие платежи за землю. Здесь особенно важно сочетание административных и экономических методов, так как без контроля, учета и регистрации всех налогоплательщиков введение платы за землю теряет смысл [3].
В свою очередь, С. А. Липски полагает, что в сфере землепользования правомерно говорить о трех видах управления: социально-политическом, управлении духовной сферой и экономическом. То есть обладание землей и воздействие на процесс землепользования — это функция власти и одновременно способ укрепления власти; с землей, формами ее использования связаны различные традиции и обычаи, жизненный уклад разных общественных групп; наконец, без использования земли невозможно никакое производство [2].
Безусловно, все вышеперечисленные методы должны применяться органами местного самоуправления в совокупности, лишь тогда можно будет утверждать о реальном социально-экономическом развитии муниципалитетов.
Основными полномочиями муниципальных властей в области регулирования землепользования, позволяющими инициировать и проводить в жизнь процесс реструктуризации экономики, развивать инфраструктуру, обеспечивать население необходимыми социальными благами, сохранять экологически благоприятную среду, способствовать развитию территории в целом, являются:
❖ предоставление в установленном порядке на основании генерального плана города и проектов планировки и застройки во временное пользование, передача в собственность и сдача в аренду, изъятие земельных участков в пределах городской черты, а также из других земель, переданных в ведение города, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
❖ регистрация права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоров аренды земельных участков;
❖ организация ведения земельного кадастра;
❖ планирование использования земель, находящихся в ведении муниципалитета;
❖ организация разработки и осуществления генеральных планов, проектов планировки и застройки, планов земельно-хозяйственного устройства;
❖ взимание платы за землю;
❖ осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
❖ защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов;
❖ разрешение в пределах своей компетенции земельных споров;
❖ организация проведения работ по землеустройству, выдача заключений по планам землеустроительных работ, проводимых на территории города;
❖ обеспечение проведения на территории города мероприятий по охране окружающей среды, а также работ по восстановлению нарушенных земель;
❖ организация проведения экологической экспертизы проектов и строящихся объектов, а также предприятий и хозяйственных организаций, загрязняющих воздушный и водный бассейны и не обеспечивающих функционирование очистных сооружений;
❖ информирование населения об экологической обстановке, сообщение в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о землепользовании;
❖ принятие в соответствии с законодательством решений о наложении штрафов за ущерб, причиненный земле;
❖ предоставление налоговых и арендных льгот инвесторам, вкладывающим средства для развития городской территории;
❖ запрещение строительства экологически опасных объектов на территории муниципального образования.
В этой связи назовем четыре главные особенности муниципальных земель. Во-первых, любой городской земельный участок — это элемент общей и достаточно целостной городской среды, любые изменения и составе которой затрагивают жизненные интересы населения. Во-вторых, практически все земельные участки в городе — это либо земли с неотчуждаемыми от них строениями, либо земли общественно-функционального назначения, причем стоимость созданного на земельном участке имущества, как правило, превышает стоимость самого земельного участка. В-третьих, свободных или незначительно капитализированных земель во многих городах практически нет. В-четвертых, значительная часть территорий городов занята приватизированными предприятиями, которые в настоящее время начинают проявлять все большую активность в приватизации земельных участков, на которых располагаются.
В этой связи, немаловажным обстоятельством в развитии процесса регулирования муниципального землепользования является реализация органами местного самоуправления специальных программ, основными направлениями которых должны стать: повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения природного, социального, инвестиционного и производственного потенциала земли, превращения ее в мощный самостоятельный фактор влияния на изменение отраслевой структуры экономики.
Систему программных мероприятий могли бы составить следующие действия местных властей:
♦ стабилизация отношений собственности (передача государственных и муниципальных земель в собственность граждан и юридических лиц; приватизация земель при приватизации государственных и муниципальных предприятий; инвентаризация, межевание и закрепление на местности границ земельных
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3 (часть 3)
136
Н.А. КАЛАШНИКОВА
участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц; кадастровое зонирование земель и др.);
♦ совершенствование системы земельных платежей (наиболее полное использование налогового и арендного потенциала земли при условии завершения инвентаризации муниципальных земель, проведения их оценки, учета и государственной регистрации);
♦ ведение государственного кадастра недвижимости (проведение кадастрового зонирования территории города; формирование информационной базы по формам собственности земель; внедрение программнотехнических комплексов, обеспечивающих автоматизацию ведения кадастра);
♦ оценка земель (проведение оценочного зонирования с целью последующего определения нормативной стоимости земли; проведение кадастровой оценки всех категорий земель для целей налогообложения);
♦ комплекс работ по землеустроительному обеспечению (проведение землеустроительных работ, связанных с установлением земель, относящиеся к федеральной, областной и муниципальной собственности; установление в натуре границ вновь предоставляемых и перерегистрируемых земельных участков);
♦ усиление контроля за использованием и охраной земель (улучшение профилактической роботы по предотвращению нарушений земельного законодательства, информирование населения о деятельности органов государственного контроля за использованием и охраной земель).
Помимо этого, в качестве мер по муниципальному регулированию землепользования можно предложить использование не только прямых регуляторов, но и косвенных (кредитование и субсидирование, частичное финансирование со стороны муниципалитета землеустроительных работ, разъяснительная работа и т. д.).
Муниципальное регулирование землепользования налагает определенные ограничения на свободное обращение земель, и здесь необходимо найти разумные пределы таких ограничений, главное, чтобы своими действиями органы местного самоуправления не тормозили становление рыночных инструментов в землепользовании, не вмешивались в законную хозяйственную деятельность субъектов земельных отношении, не налагали на землепользователей ограничения, влекущие последствия регрессного характера для структурной перестройки муниципальной экономики. Главными задачами механизма эффективного муниципального землепользования должны стать:
• соблюдение основных интересов муниципалитета;
• соблюдение интересов граждан и предприятий;
• обеспечение экологических принципов, лежащих в основе концепции муниципального устойчивого развития.
ЛИТЕРАТУРА
1. АнтиповА.В.,Носов С.И. Организация и оценка эффективности землепользования и землевладения. М.: РЭА, 2000.
С. 175.
2. Липски С.А. Управление землепользованием и развитие земельно-информационных систем // Вестник Московского университета. Серия б. Экономика. 2002. № б. С. 81-100.
3. Рудов А.И. Экономический механизм городского землепользования. Ростов н/Д.: СКНЦВШ, 1999.
